習(xí)　文

編者按：

廣東省江門市新會區(qū)三聯(lián)村，這個全國知名的先進(jìn)村的村官劉宏球有一句流傳甚廣的名言：“在三聯(lián)，我就是皇帝”。

這一想法在中國不少的村官中甚為流行。這一心態(tài)也凸現(xiàn)了中國五千年農(nóng)業(yè)文明所滋養(yǎng)的封建官僚文化仍然在社會主義新農(nóng)村有相當(dāng)?shù)挠绊懥Α?/p>

“村官”是生活在中國農(nóng)村最基層的一個“官員”群體，“村官”甚至不是真正意義上的“官”，但其中一些人在“官帽”和地方宗族力量的蔭蔽下，在“小廟”里干出了令人瞠目結(jié)舌的“大腐敗”來。近年屢屢爆出的許多農(nóng)村兩委干部制造的數(shù)百萬、乃至數(shù)千萬的貪污大案，令各界震驚?！盎A(chǔ)不牢，地動山搖”，“村官”——一個最貼近老百姓的領(lǐng)導(dǎo)群體，他的腐敗將直接關(guān)系民心的向背。

但是，更應(yīng)該引起關(guān)注的是，從九十年代開始的中國基層民主建設(shè)高潮中確立的村民直選，村務(wù)公開等等一系列制度已經(jīng)初見成效。日前閉幕的十六屆五中全會再次提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。因此，有必要深入調(diào)查目前村級干部的腐敗現(xiàn)狀，以利于完善現(xiàn)行基層民主制度的缺漏和不足。

一場大規(guī)模圍剿村官腐敗的行動已箭在弦上。

2005年6月下旬，根據(jù)中央書記處書記、中紀(jì)委副書記何勇的批示精神，由全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組辦公室發(fā)起，中紀(jì)委、中組部、中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部等10個部門組成的村干部廉潔自律建設(shè)督查調(diào)研組成立。7月初，督查調(diào)研組分成4組奔赴青海、湖南、遼寧等9個省份，對村干部的違法違紀(jì)行為進(jìn)行了深入調(diào)研，為期近兩個月。隨行的還有由29名記者組成的新聞宣傳督導(dǎo)團(tuán)和由13名著名學(xué)者組成的專家咨詢團(tuán)。

民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村處處長王金華表示，如此陣容強(qiáng)大的督查調(diào)研行動近年來在國內(nèi)尚屬首次。

王金華，全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組辦公室聯(lián)絡(luò)員。這一次，他的身份又多了一重：村干部廉潔自律建設(shè)督查調(diào)研組成員。這意味著，他又多了一份責(zé)任。

10月8日，《關(guān)于村干部廉潔自律建設(shè)情況的調(diào)研報告》初稿經(jīng)王金華之手匯總出臺，它對懲防村干部腐敗政策的制訂，無疑將作為決策依據(jù)起到有力的推動作用。

“村官”腐敗不容小覷

金明池，河南省鄭州市高新區(qū)大里村原村主任。他利用職務(wù)之便貪污上級財政撥給村里的財政資金達(dá)88萬余元，挪用公款53萬余元，侵占各項工程款67萬元。2004年10月，金明池被判有期徒刑15年。

劉宏球，廣東省江門市新會區(qū)三聯(lián)村原黨支部書記。今年4月，這個曾帶領(lǐng)大家致富的“領(lǐng)頭羊”卻因侵吞507萬余元公款被判處有期徒刑14年，并處沒收個人全部財產(chǎn)。

徐寶文，遼寧省沈陽市東陵區(qū)前進(jìn)鄉(xiāng)望花村原黨委書記、村委會主任、望花集團(tuán)公司總經(jīng)理。他借所承包的村辦集體企業(yè)望花啤酒廠轉(zhuǎn)制之機(jī)，非法占有國有和集體資金1393萬元。此外，還有多起貪污受賄行為，違法違紀(jì)所得高達(dá)3124萬元人民幣和8800美元。徐寶文現(xiàn)已被移送司法機(jī)關(guān)。

這只是村干部違法違紀(jì)的部分典型案例。

2000年以來，廣東省江門市新會區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案查處鎮(zhèn)村級黨員干部違法違紀(jì)案件135起135人，今年上半年全區(qū)查辦的16起違紀(jì)案件中，就有15起涉及村級干部；2003年以來，湖南省共立案查處村干部違紀(jì)違法案件2996件；2004年以來，遼寧省共立案查處村干部違紀(jì)違法案件2975件。

近年來，隨著土地轉(zhuǎn)讓開發(fā)的加速與村辦企業(yè)的活躍，村干部手中掌握的資源越來越多，因此，村干部的腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，已成為農(nóng)村社會肌體上的一大“毒瘤”。

村干部腐敗在農(nóng)村造成的負(fù)面影響非常大。農(nóng)村生活條件較為艱苦，村官有一點貪污，村民都會盯在眼里、反映強(qiáng)烈，有的甚至造成村民集體上訪、越級上訪，影響農(nóng)村生產(chǎn)、生活秩序。徐寶文的貪污受賄行為就曾致使村民到省級機(jī)關(guān)上訪近百次，進(jìn)京上訪20多次。

“村官腐敗”四大特點

督查調(diào)研組身負(fù)重任。兩個多月來，他們走鄉(xiāng)串戶，深入調(diào)查，總結(jié)出村干部違法違紀(jì)的顯著特點。

特點一：村干部違法違紀(jì)“一把手”占比重較大，串案、窩案比較多

主要表現(xiàn)為有的是村兩委班子成員集體作案，少數(shù)村干部合伙作案；有的是村與村之間的村干部合伙作案，村干部與國家工作人員合伙作案；有的是以村干部為主的家族成員合伙作案。

1998年以來，青海省檢察院在全省查處的56件77人村干部職務(wù)犯罪案件中，村書記29人，村主任24人，兩者占所查處人數(shù)的56%，會計、出納15人，占31%。

2004年，山東威海市紀(jì)委共受理反映村干部問題的信訪612件，查處214件，查處違法違紀(jì)黨員124名，占58%，其中涉及村支書、村主任34名，占查處黨員的27%。

在湖南、遼寧很多地方，黨支書大多兼村主任，違法違紀(jì)占案件總數(shù)的90%以上，民怨極大。

特點二：在村干部違法違紀(jì)問題中，經(jīng)濟(jì)問題較為突出，作案手段復(fù)雜多樣。

據(jù)調(diào)研統(tǒng)計，湖南省查處村干部貪污受賄、挪用公款案件占立案數(shù)的30%以上，遼寧占28%，均居首位。

2003年以來，牡丹江市共立案查處村黨員干部違法違紀(jì)案件388起，其中侵占、挪用集體財物的案件77起，占查辦案件的20%。

其表現(xiàn)形式主要有：貪占、截留、私分、虛報冒領(lǐng)土地補(bǔ)償款和救災(zāi)救濟(jì)、扶貧優(yōu)扶等資金和物資；在工程建設(shè)發(fā)包、企業(yè)和集體山林土地承包時收受賄賂；有的公款私存或轉(zhuǎn)借他人以獲取利息，或借給親友使用；在集體資產(chǎn)處置如企業(yè)改制、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等過程中非法占有集體資產(chǎn)；財務(wù)管理混亂，吃喝揮霍，隨意開支等，其作案手段復(fù)雜多樣。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村，貪污數(shù)額少則幾十萬，多則幾百萬、幾千萬，不容小覷。

特點三：村干部作風(fēng)問題較為普遍，有的情節(jié)較為嚴(yán)重。

近年來，黑龍江省民政廳受理的群眾來信來訪，反映村干部作風(fēng)不民主，違背民主決策程序的，占信訪總量的10%左右。

廣東省江門市新會區(qū)三聯(lián)村，劉宏球遇有重大事情，基本上不與其他黨支委和村委商量，獨斷專行，作風(fēng)霸道。

一些村干部借宗族勢力，恃強(qiáng)凌弱，發(fā)展為橫行鄉(xiāng)里、魚肉百姓的“村霸”。有的濫用職權(quán)，在土地轉(zhuǎn)讓、處理糾紛、審批宅基地和計劃生育指標(biāo)等工作中索拿卡要，撈取好處；有的在換屆選舉中，違反有關(guān)法律法規(guī)，弄虛作假，采取不正當(dāng)?shù)氖侄胃偁幧踔临V選；有的村干部參與賭博、違反計劃生育政策。

特點四：村干部違法違紀(jì)區(qū)域分布相對集中，地區(qū)特征明顯。

村干部違法違紀(jì)多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)結(jié)合部、城鎮(zhèn)化水平比較高的地區(qū)和封閉的欠發(fā)達(dá)村。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村，違紀(jì)違法行為主要表現(xiàn)在土地、企業(yè)改制、集體資產(chǎn)處置等方面，干部作風(fēng)問題雖然也占一定比例，但不突出。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或較封閉的貧困村，那些亂砍亂伐、作風(fēng)霸道、賭博和違反計劃生育政策等問題則相對集中。

如：黑龍江省與土地有關(guān)的問題占反映村干部問題的80%。四川省成都市近期查處的村干部涉嫌經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)案件中，100%都與土地問題有關(guān)。而湖南省衡陽市村干部違反計劃生育政策問題占村干部違法違紀(jì)案件總數(shù)的40%。

立法不明監(jiān)管乏力

1998年，是中國農(nóng)村基層民主建設(shè)的里程碑上值得銘記的一年。這年的11月，全國人大正式通過了《村民委員會組織法》，規(guī)定村民委員會由具有選舉權(quán)的村民直選產(chǎn)生。這項稱為“海選”的制度，被認(rèn)為是對農(nóng)村基層民主建設(shè)具有劃時代意義的創(chuàng)舉。

然而，多年過去，潛在問題開始浮現(xiàn)。不少寄托了村民厚望的民選村官們，在掌握權(quán)力不久就走上了以權(quán)謀私的道路。

選舉僅僅是民主政治的第一步，如果沒有相應(yīng)的約束和制衡機(jī)制，民選出來的掌權(quán)者依然可以不對選民負(fù)責(zé)。這種“重選舉，輕管理”的局面被群眾稱為“半拉子”民主。

探索的步伐始終沒有停止。2004年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，俗稱17號文件。其核心是落實農(nóng)民群眾“四權(quán)”：知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。并對設(shè)立村務(wù)公開監(jiān)督小組、村干部民主評議和財務(wù)審計等方面提出了明確的措施，為農(nóng)民群眾依法維護(hù)自己的民主權(quán)利提供了依據(jù)和保障。

但是，農(nóng)村基層民主建設(shè)的道路還任重而道遠(yuǎn)。在青海的調(diào)查中，當(dāng)督導(dǎo)組成員詢問當(dāng)?shù)卮迕裰恢?7號文件時，村民大多搖頭。17號文件發(fā)下來，村干部把文件鎖在抽屜里，根本不讓老百姓知道。有的地方村黨組織、村委會、村集體經(jīng)濟(jì)組織“三合一”，書記、主任“一肩挑”，權(quán)力高度集中，“一言堂”現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)根本沒有保障。

一些地方村務(wù)公開、民主管理流于形式，民主監(jiān)督機(jī)制尚未形成。各地統(tǒng)計的村務(wù)公開率雖然很高，但公開的效果并不十分理想，存在半公開、假公開的現(xiàn)象；有的地方村務(wù)公開監(jiān)督小組和村民理財小組成了“擺設(shè)”，起不到監(jiān)督的作用；有的地方甚至從來沒有開過村民會議或村民代表會議，各種民主制度雖然上了墻，印成了小冊子，但村干部不落實、不執(zhí)行的現(xiàn)象較突出。

在2000年之前，司法界對村官的身份認(rèn)定存在爭議。村民委員會是村民自我管理、教育、服務(wù)的基層群眾性自治組織，既不是國家一級行政機(jī)構(gòu)，也算不上“公司、企業(yè)等其他單位”，所以刑法規(guī)定的一系列懲處“貪污、受賄、挪用公款等犯罪”對村官違法違紀(jì)的行為認(rèn)定并不適用，一旦案發(fā)，到底是由公安機(jī)關(guān)還是檢察機(jī)關(guān)立案偵查，存在意見分歧。

這種狀況直到全國人大常委會《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》出臺，才算有了結(jié)論。這個立法解釋，把村官定義為從事公務(wù)的人員，把他們的七種行為的腐敗定性為“貪污、受賄和挪用公款等犯罪”。這些行為主要是：管理救災(zāi)、搶救、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民等救濟(jì)款物，社會捐助公益事業(yè)款物，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用，還有國有土地的經(jīng)營管理，代征、代繳稅款，以及有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作。

但這種立法形式，并沒有完全堵嚴(yán)村官腐敗的“大堤”，因為村委會還有很多自治管理的職能，比如出售集體財產(chǎn)，籌辦村企業(yè)，建設(shè)村里農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場等，這些可為村官們產(chǎn)生額外的“效益”，現(xiàn)行法律對此還是無能為力。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，村干部只有在協(xié)助政府從事行政管理工作過程中的貪污、挪用、受賄行為才屬于檢察機(jī)關(guān)管轄范圍，至于在管理村莊內(nèi)部事務(wù)中產(chǎn)生的其他違法違紀(jì)行為，司法機(jī)關(guān)往往很難介入。

在廣西和河北的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)。在土地征用、補(bǔ)償中，征用和補(bǔ)償國家都有明確的規(guī)定，但錢撥到村里后，多少發(fā)給農(nóng)民？多少留給集體？怎么管理怎么使用？相應(yīng)的政策卻沒有明確規(guī)定，這就滋生了村干部腐敗的空間。

從書面制度設(shè)計上看，屬于村黨組織成員，黨內(nèi)有批評、撤銷職務(wù)、開除黨籍等一系列監(jiān)督制約措施；屬于村委會成員，有民主評議、罷免等措施，但是村干部不同于國家公務(wù)員和國企工作人員，他們的身份還是農(nóng)民，有些人對開除黨籍、撤銷職務(wù)等處分根本不在乎。民選的村干部必須啟動罷免程序，但即使今天被罷免明天還可能被選上。

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出于人情、利益的考慮，對村干部監(jiān)管往往“睜一只眼，閉一只眼”甚至說情包庇，查處時也是給個不痛不癢的處分了事。一些群眾反映多、意見大、長期久拖不決的違法違紀(jì)案件，往往都和縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的袒護(hù)有關(guān)。

村務(wù)財務(wù)管理國家規(guī)定有一套流程，但多數(shù)地方還是村干部“一支筆”，幾個干部說了算。一些縣、鄉(xiāng)根本沒有建立對農(nóng)村集體財務(wù)的審計監(jiān)督制度。由于村里財務(wù)管理混亂、財務(wù)制度形同虛設(shè)，一些村支書和會計、出納聯(lián)手做假賬，偽造單據(jù)，中飽私囊。

在違法違紀(jì)的村干部中，多數(shù)政治、文化素質(zhì)不高，法律知識嚴(yán)重匱乏。一位村支書把公款借給朋友做生意，朋友還錢后，他干脆留下?lián)榧河小．?dāng)檢察院因其涉嫌貪污犯罪立案偵查時，他竟理直氣壯地問：“錢我都還上了，你們怎么還不讓我走??？”