趙鳳鳴

一、內(nèi)蒙古生態(tài)治理與建設(shè)中存在的主要問題

(一)建設(shè)項目管理中存在的主要問題

1．內(nèi)蒙古自治區(qū)是華北地區(qū)重要的生態(tài)環(huán)境屏障，也是我國許多獨特動植物物種的富集區(qū)，具有十分重要的戰(zhàn)略地位。其生態(tài)環(huán)境變化直接影響到我國經(jīng)濟發(fā)展與社會安定，關(guān)系到我國的可持續(xù)發(fā)展。所以，內(nèi)蒙古自治區(qū)是我國生態(tài)環(huán)境保護的重點地區(qū)和確保我國生態(tài)安全的關(guān)鍵地區(qū)，是我國解決沙漠化、石漠化、水土流失和沙塵暴等生態(tài)問題的主戰(zhàn)場。生態(tài)環(huán)境治理與建設(shè)項目成為內(nèi)蒙古最大的基本建設(shè)項目。雖然這幾年在各級政府克服各種困難，在對各項生態(tài)工程建設(shè)認真布置、積極組織、全面安排、深入指導(dǎo)下，生態(tài)環(huán)境治理與建設(shè)己取得明顯成效，也得到了廣大農(nóng)牧民群眾的歡迎和支持，但是，從各地出現(xiàn)的各種問題上，反映出我區(qū)部分領(lǐng)導(dǎo)、干部、群眾對生態(tài)項目思想認識上的偏差。一是“一蹴而就”論，被這幾年生態(tài)建設(shè)所取得的一點成績沖昏頭腦，盲目樂觀，認為在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上再稍稍做點努力，最多再用三五年時間就可以完成好生態(tài)項目建設(shè)；二是“無可奈何”論，沒有人定勝天的斗志，沒有愚公移山的精神，更沒有科學(xué)的發(fā)展觀，唯心地、悲觀地認為生態(tài)建設(shè)是勞民傷財，主張沙進人退、順從自然。這兩種觀點都是極其消極有害的，導(dǎo)致人們不能正視目前生態(tài)環(huán)境惡化的事實，不能正確對待和重視內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境治理與建設(shè)項目，不能在生態(tài)治理和建設(shè)工程中引入標本兼治的長效機制。

2．生態(tài)系統(tǒng)基本上是由無機環(huán)境和生命系統(tǒng)組成的。無機環(huán)境包括大氣、水、巖石和土壤等基質(zhì)及光、無機物、有機化合物的代謝要素，生命系統(tǒng)包括生物的生產(chǎn)者(綠色植物)、消費者(草食和肉食動物)、分解者(腐生微生物)。植物具有多樣性和地域性，其中有水土保持植物和防風(fēng)固沙植物。動物的作用是轉(zhuǎn)化自然界的物質(zhì)、傳遞能量、維持生態(tài)平衡。微生物在物質(zhì)循環(huán)中起著十分重要的作用，可分解動植物殘體等有機物質(zhì)，還肥于土壤，與植物共生形成的菌根，能增加植物吸收水分、養(yǎng)分的能力和抗逆力。所以生態(tài)因子如上述氣候條件，土壤條件、生物條件、地理條件是互相制約、互相影響的，生態(tài)平衡是不以人的意志而轉(zhuǎn)移的，生態(tài)環(huán)境惡化的原因也是復(fù)雜的、多因素的。為此，生態(tài)環(huán)境治理與建設(shè)就必須遵循客觀規(guī)律、堅持綜合治理。

3．《內(nèi)蒙古自治區(qū)退耕還林管理辦法》第三條明確指出：“旗縣人民政府為退耕還林承擔(dān)單位，退耕還林工程實行目標、任務(wù)、資金、糧食、責(zé)任五到旗縣，旗縣人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，對本旗縣退耕還林工程負總責(zé)”。但是，自治區(qū)和一些盟市都有將部分建設(shè)任務(wù)直接下達到部分企、事業(yè)單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場)的問題。旗縣與這些企、事業(yè)單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場)未簽訂承包經(jīng)營協(xié)議，責(zé)、權(quán)、利不明確，旗縣考慮自身的造林成效，對自治區(qū)和盟市直接下達企事業(yè)單位的任務(wù)不愿意承擔(dān)檢查驗收和技術(shù)指導(dǎo)的職責(zé)。而這些企、事業(yè)單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場)承包任務(wù)的目的，就是通過轉(zhuǎn)包或分包手段獲取經(jīng)濟利益，在無監(jiān)管的情況下，生態(tài)工程質(zhì)量和后期管護難以保證。

4．退耕還林從1999年開始試點到2004年，每年國家和自治區(qū)的計劃任務(wù)下達太晚，各盟市、旗縣為爭取投資、完成任務(wù)，根據(jù)造林工作的特殊性，往往頭年就緊鑼密鼓地開展次年退耕還林工程的預(yù)先規(guī)劃整地等工作，某種程度上存在超前發(fā)動、超前實施的現(xiàn)象。如果當年的計劃任務(wù)量大于已實施工程量，個別旗縣就有利用退耕還林的機會解決修路占地、水利工程占地等的補償費，利用有林地頂替造林地，利用集體的地頂替退耕地，利用過往的工程地頂替當年任務(wù)等問題。如果當年的計劃任務(wù)量小于己實施工程量，糧款補助難以兌現(xiàn)，就會引發(fā)政府與農(nóng)民的矛盾。2004年國家進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，退耕地造林的指標比2003年縮減了五分之四，農(nóng)民就提出了“我該退耕，還是復(fù)耕”的難題，基層干部也面臨著“是積極引導(dǎo)農(nóng)民退耕、還是‘引導(dǎo)農(nóng)民復(fù)耕”的尷尬。

(二)工程建設(shè)中存在的主要問題

1．作業(yè)設(shè)計嚴重滯后，編制水平不高。由于年內(nèi)計劃任務(wù)下達較晚，每年的作業(yè)設(shè)計都不能及時完成。該問題2004年更嚴重，大部分作業(yè)設(shè)計都較往年晚得多，特別是巴彥淖爾市，到11月下旬還未拿出所屬項目旗縣2004年的作業(yè)設(shè)計初稿。由于設(shè)計者的技術(shù)力量不足、業(yè)務(wù)水平不高，作此設(shè)計的編制、審核缺乏必要的監(jiān)督機制和管理標準，編制的作業(yè)設(shè)計也是漏洞百出。有的旗縣只設(shè)計一個立地類型、兩種造林模式，未考慮適地適樹和將來的經(jīng)濟效益、社會效益、后續(xù)產(chǎn)業(yè)等問題；有的設(shè)計置國家的相關(guān)技術(shù)標準于不顧，隨意確定造林模式，例如隨意確定整地深度，而未考慮當?shù)卦炝值貕K的土層厚度和造林樹種的需求，個別小班初植密度低，不符合國家林業(yè)局生態(tài)林認定標準；個別建設(shè)單位違背群眾意愿確定樹種，如通遼市奈曼旗強行下達山杏造林任務(wù)，由于群眾積極性不高、栽植不認真，致使成活率很低；巴彥淖爾市農(nóng)管局納林套海農(nóng)場荒地造林選在湖泊周圍，由于土壤鹽堿含量高，又沒有很好整地，雖栽植三次，全部失??；阿拉善盟額濟納旗2004年承擔(dān)l.5萬畝的荒山荒地造林，造林地為戈壁灘、荒漠灘地和黑河水集聚的丘間低地，造林成活率極低；烏拉特前旗兩個林場2004年承擔(dān)的退耕地、宜林荒山荒地，其中4萬畝位于黃河防洪堤內(nèi)；有的旗縣領(lǐng)導(dǎo)隨意改變建設(shè)地點、改變治理措施，致使個別地區(qū)造林位置與設(shè)計圖上的位置不符。造林樹種與設(shè)計不符；正鑲白旗生態(tài)移民、防護林、人工種草、暖棚建設(shè)工程實施地點與年度實施方案有的不符，也有易地建設(shè)等現(xiàn)象。

2．退耕還林出現(xiàn)復(fù)耕及林糧間作現(xiàn)象。退耕還林的目的是防風(fēng)固沙、防止水土流失。在退耕還林還草工程實施中，國家已經(jīng)充分考慮到農(nóng)民退耕后的生計問題，制定了相當優(yōu)惠的補助政策，如果退耕者在領(lǐng)取國家糧款補助的同時又復(fù)耕或林糧間作，國家投資效益無從體現(xiàn)。為此，《退耕還林條例》禁止退耕還林者擅自復(fù)耕或者林糧間作，并對擅自復(fù)耕或者林糧間作的行為制定了具體量刑和處罰條款。據(jù)武川縣林業(yè)局調(diào)查，有個別鄉(xiāng)村農(nóng)戶在簽訂合同退耕后、補助糧款兌現(xiàn)后，進行復(fù)耕的；突泉縣退耕還林造林地林糧間作面積達3600多畝；扎魯特旗中部半農(nóng)半牧區(qū)和南部農(nóng)區(qū)荒山荒地造林中林糧間作現(xiàn)象較多，涉及面較廣；海拉爾農(nóng)場局恩和牧場2004年退耕還林間種大豆和土豆。

3．存在部分生態(tài)移民返遷現(xiàn)象。內(nèi)蒙古部分地區(qū)草原生態(tài)環(huán)境十分脆弱，部分草場沙化、退化非常嚴重，如果圍欄禁牧五年后，再讓牧民放牧，按現(xiàn)有載畜量，草原生態(tài)很快還會惡化，所以需要進行大片圍封、長期禁牧。這些地方往往是大面積的遠山、遠沙區(qū)，人口稀少，只有把退牧還草工程與生態(tài)移民項目結(jié)合起來，在轉(zhuǎn)移牲畜、遷移出牧戶后，才能真正保護和建設(shè)好這類天然草原。但是生態(tài)移民是一項復(fù)雜的工程，不僅涉及到生產(chǎn)力布局的重新調(diào)整、社會生產(chǎn)資料的重新分配，而且涉及到牧民生產(chǎn)方式、生活方式和思維方式的轉(zhuǎn)變。雖然全區(qū)各地部高標準地建設(shè)了生態(tài)移民小區(qū)，還配套建設(shè)了暖棚等禁牧舍飼設(shè)施，由于牧民難以盡快改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活方式和舊的思想觀念，缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能及從事二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗和資金，加之移民前部分牧民所占有的草場、牲畜等生產(chǎn)資料比較多，生活比較安逸，搬遷后短期內(nèi)收入水平有所下降，于是出現(xiàn)了部分移民返遷現(xiàn)象，草原移民搬遷后的生態(tài)建設(shè)成果難以鞏固。

4．禁牧草場病蟲害防治和防火工作急需加強。由于草原生態(tài)失衡，近年來我區(qū)牧區(qū)大面積爆發(fā)蝗蟲災(zāi)害，如呼和浩特市大青山自然保護區(qū)管理局承擔(dān)2004年度荒山荒地造林任務(wù)10萬畝，其中完成檸條造林計劃5.2萬畝，檸條出苗率、成活率均達98%以上。8月份發(fā)生蝗蟲和蕪青災(zāi)害，僅一周時間，檸條嫩葉、嫩枚幾乎全部被吃光，受災(zāi)面積達83萬畝，蟲口密度為15-20只/平方米，蟲害率33%，尤其是五家村林場，出土檸條苗木蟲害率為100%。2005年5月末阿拉善左旗2000多萬畝天然草原發(fā)生蟲災(zāi)，草原蟲災(zāi)發(fā)生期較往年有所提前，范圍有所增加。但目前我區(qū)蟲害預(yù)防資金有限、監(jiān)測預(yù)警設(shè)備落后，也沒有建立專業(yè)的隊伍和機構(gòu)。此外，隨著禁牧草場植被的恢復(fù)，火災(zāi)隱患增大，草原防火工作也需要加強。

5．疏于撫育管護工作。有的旗縣退耕還林、退牧還草后，造林地不進行撫育，雜草叢生，侵蝕樹苗，草地不中耕鋤草。不按作業(yè)設(shè)計進行田間管理，多年生牧草當年收割影響來年返青；個別地方?jīng)]把管護措施落到實處，禁牧流于形式，出現(xiàn)夜間偷牧、網(wǎng)圍欄內(nèi)牲畜散放、禁牧區(qū)內(nèi)牲畜毀林等問題。額爾古納市黑山頭鎮(zhèn)一戶村民2003年直播小葉錦雞兒，2004年補播山杏，由于圍欄已被破壞，牲畜成群結(jié)隊進入造林地踐踏、啃食樹苗，導(dǎo)致成活率由春天的59%下降到秋季的不足40%。

(三)生態(tài)建設(shè)資金管理中存在的主要問題

《內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金管理辦法》和《自治區(qū)本級財政專項資金管理暫行辦法》下發(fā)后，基本規(guī)范和加強了全區(qū)生態(tài)專項資金的使用和管理，過去擠占挪用種苗造林補助費、虛報冒領(lǐng)退耕退牧糧款、做假賬欺上瞞下、公款私存貪污浪費等問題明顯減少，但是因管理體制和制度不完善造成的資金管理問題凸現(xiàn)：

1.資金撥付效率太低。一是生態(tài)建設(shè)工程季節(jié)性強，每年的四五月份正是施工的關(guān)鍵時期，但是，除2003年國家計劃和資金在當年的二三月及時下達以外，其它年度都下達很晚，尤其是2004年的生態(tài)建設(shè)項目投資計劃和資金8月初才剛剛下達到自治區(qū)；二是根據(jù)《內(nèi)蒙古生態(tài)建設(shè)資金管理辦法》約有關(guān)規(guī)定，盟市級財政預(yù)留了10-20%的項目建設(shè)資金，在工程驗收合格后方撥付項目旗縣；三是個別旗縣的專項資金沒有按要求實行“三專一封閉”運行，旗縣超調(diào)的資金，盟市財政在撥款中逐年扣除，造成專項資金被扣。如杭錦旗、烏審旗2004年退耕還林工程建設(shè)資金遲遲不能到位，就是這種原因造成的；四是由于報賬制規(guī)定的報賬程序繁雜、生態(tài)監(jiān)理簽認滯后，施工單位或個人不能及時報賬，生態(tài)專項資金在旗縣滯留時間較長，旗縣不及時按項目進度撥款，或者造成年終突擊報賬，或者拖欠民工勞務(wù)費;五是專項資金從中央到項目施工單位，至少經(jīng)過六個環(huán)節(jié)，資金在途時間過長。

2.出現(xiàn)了無力落實地方配套資金面管理費用支出較大的矛盾。生態(tài)項目建設(shè)中，國家要求地方配套一定比例的資金，僅2003-2004年內(nèi)蒙古的退牧還草一項工程，中央就要求地方配套資金2.6億元。由于自治區(qū)財政困難，工程實施地區(qū)多為國家級貧困旗縣，落實項目的地方配套資金壓力很大，甚至有些財政極其困難的旗縣無法落實地方配套資金。生態(tài)建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及范圍廣，施工難度大，建設(shè)周期長。有些偏遠旗縣，大部分生態(tài)治理區(qū)交通不便，加之勞動力資源相對缺乏，生態(tài)建設(shè)項目實施的難度更大，實施和管理生態(tài)建設(shè)項目的成本要遠遠高于其它一些地區(qū)。隨著工程項目的進展，盟市核實統(tǒng)計、檢查驗收等工作量加大，管理費用增多。為解決盟市、旗縣無配套資金面管理費用支出較大的矛盾，自治區(qū)有關(guān)部門同意按生態(tài)項目國家投資總額的2%提取規(guī)劃設(shè)計費，用于各盟市相應(yīng)項目的管理費。于是，個別盟市按此操作，違反了《內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金管理辦法》第十四條“嚴禁從中央專項投資中提取或支出管理費”的規(guī)定。

3.項目管理中財政管理缺位?，F(xiàn)行投資體制下計劃部門管理項目立項及投資計劃安排，財政部門不參與項目的可行性研究和項目申報工作，只是被動地跟著下達資金，不利于財政部門對項目資金的整體管理和監(jiān)督。如，2002年我區(qū)的退牧還草工程實施方案批復(fù)下達較遲，國家下達投資計劃和撥付資金較晚，而財政部門未發(fā)揮財政管理職能作用，沒有采取積極的措施，致使財政專項資金2003年才到位，不僅影響了退牧還草工程進度和牧民禁牧舍飼的積極性，還使全面禁牧工作拖后一年。另外，生態(tài)工程涉及千家萬戶，政策性強，測算工程費用難度較大，財政部門不參與建設(shè)項目的前期工作，財政投資決策難免失誤。如，阿拉善盟每搬遷安置一個牧民至少需要2.6萬元，而財政規(guī)定每人補助只有4500元；根據(jù)現(xiàn)在的實際情況看，水泥鋼材漲價，網(wǎng)圍欄建設(shè)資金每畝投入至少應(yīng)為20元，而現(xiàn)在的補助標準僅為15元。

4.個別旗縣項目區(qū)財務(wù)會計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較差，會計基礎(chǔ)工作不規(guī)范。例如有的財務(wù)會計人員從未聽說過“三專一封閉”和“報賬制”名詞，執(zhí)行其制度無從談起；有的項目區(qū)各建設(shè)項目總賬和明細賬在同一本賬簿上進行記錄，生態(tài)建設(shè)專項資金和辦公經(jīng)費混記在一本賬上。

二、關(guān)于內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境治理與建設(shè)的建議

(一)治理與建設(shè)生態(tài)環(huán)境必須因地制宜

由于生態(tài)環(huán)境各要素客觀存在地帶、地域的差異，各地生態(tài)環(huán)境惡化的成因、惡化程度的不同，決定了在綜合治理與建設(shè)生態(tài)環(huán)境的過程中，必須遵循自然規(guī)律，堅持因地制宜原則。一是要根據(jù)當?shù)氐臍夂驐l件選擇農(nóng)牧林業(yè)的發(fā)展方向。二是必須考慮水資源條件。三是在具體的方式方法上也要根據(jù)當時當?shù)氐膶嶋H情況來處理。

（二）治理與建設(shè)生態(tài)環(huán)境要以人為本

內(nèi)蒙古草原生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因是人為破壞，近幾年生態(tài)環(huán)境治理與建設(shè)中出現(xiàn)的種種矛盾和問題也是因為沒有處理好人的問題而引發(fā)的。所以在生態(tài)環(huán)境治理與建設(shè)中，想問題、辦事情都要以人為本。要做到以人為本，應(yīng)從以下幾個方面入手：首先，堅持“誰治理、誰管護、誰受益”的原則，抓住林權(quán)、草權(quán)制度這一核心，維護農(nóng)牧民的合法權(quán)益，調(diào)動和保護農(nóng)牧民參與生態(tài)建設(shè)、保護建設(shè)成果的積極性；其次，重視農(nóng)村牧區(qū)的義務(wù)教育，重點發(fā)展農(nóng)牧業(yè)職業(yè)教育和培訓(xùn)，提高農(nóng)牧民的綜合素質(zhì)，提高農(nóng)牧民的環(huán)境保護意識，以便找到有效的生存辦法和創(chuàng)收途徑，改變落后的生產(chǎn)生活方式，減輕人對生態(tài)的壓力；再次，在抓好農(nóng)村牧區(qū)人口計劃生育工作的同時，嚴格控制外來人口向內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)轉(zhuǎn)移，重點控制來內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)務(wù)農(nóng)放牧的外來人口。

（三）治理和建設(shè)生態(tài)環(huán)境要與農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合

要想從根本上治理草原沙化、退化，并鞏固生態(tài)環(huán)境治理和建設(shè)成果，就應(yīng)該從生態(tài)保護的角度出發(fā)，打破農(nóng)區(qū)和牧區(qū)的傳統(tǒng)分界線，按草甸草原、典型草原、半荒漠區(qū)和荒漠區(qū)草原的不同特點，適時調(diào)整農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)牧結(jié)合的、有經(jīng)濟規(guī)模的、高新技術(shù)支持的、現(xiàn)代化的畜牧業(yè)，走生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展雙贏之路。

首先是種養(yǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，牧區(qū)實行草畜平衡制度和禁牧、劃區(qū)輪牧、休牧等制度，建設(shè)高效草地和高產(chǎn)飼料基地，農(nóng)區(qū)既要種地，又要舍飼養(yǎng)殖，從過去牧區(qū)單純放牧養(yǎng)畜，農(nóng)區(qū)單一種糧的格局，調(diào)整為牧區(qū)“引種入牧”、農(nóng)區(qū)“引牧入農(nóng)”，形成種植業(yè)為畜牧此服務(wù)的生產(chǎn)體系；其次是種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不僅使種植業(yè)由原來的糧、經(jīng)二元結(jié)構(gòu)調(diào)整為糧、經(jīng)、草三元結(jié)構(gòu)，而且加大優(yōu)良牧草在種植業(yè)中的比重；第三是畜牧業(yè)飼養(yǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快“種子工程”建設(shè)，通過畜種改良，實現(xiàn)牲畜良種化；第四是在生態(tài)建設(shè)中加快產(chǎn)業(yè)化進程，發(fā)展紫花苜蓿等牧草和麻黃草產(chǎn)業(yè)、蓯蓉、鎖陽沙產(chǎn)業(yè)以及林果業(yè)，以改良天然草地和發(fā)展畜牧業(yè)，大力扶持沙柳刨花板、沙械油、檸條飼料等產(chǎn)業(yè)開發(fā)龍頭企此，提升草產(chǎn)品的附加值，使之成為牧民增收的新渠道。

（四）與蒙古國合作防治沙塵暴

由于森林面積的減少和草場的荒漠化，蒙古國近年來也經(jīng)常發(fā)生大范圍的沙塵暴，已經(jīng)成為中國乃至亞洲其它國家沙塵暴的源頭。蒙古國正在采取措施防止荒漠化，包括在南部地區(qū)建立一道森林“綠色城墻”和實施蒙古“北水南調(diào)”計劃?？紤]蒙古國與中國擁有4600多公里的邊界線，邊界兩側(cè)多是沙地，蒙古國自然環(huán)境的狀況，直接影響到中國北方地區(qū)的環(huán)境；氣候與環(huán)境惡化是帶有地區(qū)和全球性質(zhì)的問題，尋求本地區(qū)自然環(huán)境向良性轉(zhuǎn)化的辦法與條件，非一國之力所及，因此中蒙兩國應(yīng)開展防沙治沙合作，并尋求國際間更大環(huán)保領(lǐng)域的合作。只有通過中蒙兩國人民的積極合作以及國際組織和相關(guān)國家的大力支持，才能有效解決蒙古國沙塵暴及草原荒漠化問題，從而有利于內(nèi)蒙古乃至中國的生態(tài)保護與建設(shè)。

（五）生態(tài)環(huán)境治理與建設(shè)既要爭取國家投資也要廣泛吸納社會資金

《國務(wù)院實施中華人民共和國民族區(qū)域自治法若干規(guī)定》規(guī)定中央財政性建設(shè)資金、其他專項建設(shè)資金和政策性銀行貸款，適當增加用于民族自治地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重；國家安排的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，需要民族自治地方承擔(dān)配套資金的，適當降低配套資金的比例，民族自治地方的國家扶貧重點縣和財政困難縣確實無力負擔(dān)的，免除配套資金；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目屬于中央事務(wù)的，由中央財政全額安排?！度珖鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》也要求把國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點工程項目納入國家基本建設(shè)計劃，將生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金列入預(yù)算，并統(tǒng)籌安排和使用國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資、財政支農(nóng)資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等資金。內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境治理與建設(shè)項目是內(nèi)蒙古最大的公益性基礎(chǔ)建設(shè)項目，也是國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點工程項目，其生態(tài)效益覆蓋“三北”、輻射全國，加之內(nèi)蒙古財政困難，生態(tài)環(huán)境治理與建設(shè)地點全部為國家和自治區(qū)級重點貧困旗縣，農(nóng)牧業(yè)增效、農(nóng)牧民增收及生態(tài)建設(shè)的任務(wù)仍很艱巨，所以，內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境治理與建設(shè)項目完全符合中央財政全額投資的政策規(guī)定。對于這個項目，以后國家不僅不應(yīng)該再要求地方落實配套資金，還要加大投資的力度。在爭取國家投資的同時、我區(qū)必須堅持國家、地方、集體、個人一起上，多渠道、多層次、多方位籌集建設(shè)資金。

（六）生態(tài)資金管理要堅持和完善報賬制

報賬制是國際上對建設(shè)項目資金管理的通行做法，有其合理性和先進性。我區(qū)生態(tài)資金管理中出現(xiàn)的種種問題，不僅不是報賬制引起的，恰恰是因為沒有認真執(zhí)行和完善報賬制而出現(xiàn)的。《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于加強財政專項資金管理的若干規(guī)定》的三列“直通車”，即：重點專項資金直接由財政廳調(diào)度到旗縣、實行國庫集中支付、財政廳下達預(yù)算指標時同時抄送到旗縣。該法規(guī)對于加強全區(qū)專項資金宏觀管理具有重大意義，但是，由于生態(tài)建設(shè)項目的特殊性，這三項措施只是減少了生態(tài)資金撥付中盟市這一個環(huán)節(jié)，從形式上“保障”了生態(tài)資金的安全，因為生態(tài)資金管理環(huán)節(jié)中出問題最多的、最容易出問題的是旗縣。報賬制把旗縣確定為會計主體，就是從根本上規(guī)范、約束了旗縣的行為，增強了旗縣加強資金管理的自覺性。同時，只有報賬制才能真正有效地形成群眾對生態(tài)資金管理和使用的監(jiān)督機制。所以，在生態(tài)資金管理中，一定要堅持和完善報賬制。