要借鑒國外行政管理的有益經驗

12月20日下午，中共中央總書記胡錦濤主持了中共中央政治局的第27次集體學習。

是由司法部組織，內容為行政管理體制改革和完善經濟法律制度。

授課的兩位專家是馬懷德和史際春。前者是中國政法大學法學院院長、著名的行政法學專家，而史際春教授則以研究經濟法學著稱。

在學習結束的講話上，胡錦濤稱，“推進行政管理體制改革是貫徹落實科學發(fā)展觀、完善社會主義市場經濟體制、建設社會主義法治國家的必然要求?！?/p>

行政管理體制改革勢在必行

馬懷德告訴《嘹望東方周刊》，這次政治局學習表明，高層欲將行政活動與經濟活動納入法律軌道的決心是很大的。

這一努力早在兩年前已經初見端倪。2003年10月21日，黨的十六屆三中全會上審議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中的第11個部分，內容即為“深化行政管理體制改革，完善經濟法律制度”。

2005年10月18日發(fā)表的《中共中央關于制定“十一五”規(guī)劃的建議》中指出，“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵?！?/p>

這份文件還指明了行政管理體制改革的目標：“繼續(xù)推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批。各級政府要加強社會管理和公共服務職能，不得直接干預企業(yè)經營活動。深化政府機構改革，優(yōu)化組織結構，減少行政層級，理順職責分工，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本。”

從十六屆三中全會開始，行政管理體制改革就成為本屆政治局即將著力解決的重大問題之一。

從十六屆三中全會到十六屆五中全會，再到此次的政治局集體學習，三年來，高層對行政管理體制改革的強調是一脈相承的，可以預見的是，今后一段時間之內，這一決策將成為中國政治生活中的重大事件之一。

國家行政學院副院長袁曙宏在接受《嘹望東方周刊》采訪時認為，這次政治局集體學習的內容確實非常重要，胡錦濤總書記的重要講話為我國下一步的行政管理體制改革指明了方向。當前我國改革發(fā)展正處于關鍵時期，經濟社會生活中的許多深層次矛盾尚未得到根本解決，以政府轉型為重點的結構性改革尚未破題。協(xié)調利益關系，化解各種矛盾，加快改革發(fā)展，迫切要求進一步推進行政管理體制改革，轉變政府職能，以提高政府駕馭經濟發(fā)展、處理各種社會矛盾和建設和諧社會的能力。

袁曙宏說，綜合各方面的情況看，目前推進政府自身改革的確實已經成為我國改革進程中多種矛盾的匯集點，成為制約我國改革發(fā)展整體進程的一個關鍵性因素。我國多方面改革之所以難以取得突破性進展，在很大程度上，都與政府改革不到位有直接或者間接聯系。

中央黨校辛鳴博士認為，從1978年開始的改革開放，至今持續(xù)了27年。傳統(tǒng)的政府管理體制已經越來越不適應社會主義市場經濟發(fā)展的需要。“現在的一些地方政府，已經習慣了管理和審批的思維，政府如果不管理，好像就沒事情好干，為管理而管理，想方設法增加審批權和管理權。如果政府為管理而管理，是可怕的?！?/p>

辛鳴說，從20多年的經驗來看，經濟建設是政府主要的工作，現在的政府，是經濟建設型政府，因為20年多年里已經形成了經濟建設需要的那種行政體制。但在這些年里，過去行之有效的一些體制，現在看來已經不適應了。

史際春在他的論文《新發(fā)展觀與經濟法治新發(fā)展》中寫道：“經濟體制改革和社會經濟發(fā)展離不開法的調整，需將其納入法治的軌道?！?/p>

政府主要功能面臨轉變

2003年9月15日，溫家寶總理在國家行政學院省部級干部政府管理創(chuàng)新與電子政務專題研究班上的講話中指出，要在繼續(xù)加強經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更加重視政府的社會管理和公共服務職能。

2004年2月21日，溫家寶總理在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結業(yè)式上的講話中，對此再次作了強調。

同年3月8日，溫家寶在人大陜西代表團聽取意見時又指出：職能轉變是我們政府改革的一項重大任務。過去政府管了許多管不了也管不好的事情，這也是人員膨脹、機構龐大、文山會海的根源，更為重要的是它束縛生產力，因此我們要轉變政府職能，把應該交給企業(yè)、中介機構、市場的事情交出去，政府集中精力抓大事。

同年3月22日，國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，這份文件中，也強調了行政管理體制改革的重要性：“必須把推進依法行政與深化行政管理體制改革、轉變政府職能有機結合起來。”

辛鳴認為，行政管理體制改革的目標很明確，政府的主要功能定位要轉變，從經濟建設型到公共服務型?，F在一些百姓對政府有怨言，找政府辦個事情很麻煩，要跑很多部門，要蓋幾百個章。這種只管理不服務的狀態(tài)，不適應未來的發(fā)展的需要和要求。

辛鳴說，落實行政管理體制改革，就要依法行政，這是和此次集體學習的主題密切相關的。這一主題由法學家來講，是符合他們的身份意義的。如何把依法行政變成現實，就是要依靠法律。

健全科學決策、民主決策機制

胡錦濤在講話中提到了行政體制中的“民主”與“監(jiān)督”兩個環(huán)節(jié)。

他說，要完善行政管理決策機制，堅持實行民主集中制，健全對涉及經濟社會發(fā)展全局的重大事項決策的協(xié)商和協(xié)調機制，健全對專業(yè)性、技術性較強的重大事項決策的專家論證、技術咨詢、決策評估制度，健全對與群眾利益密切相關的重大事項決策的公示、聽證制度，推進行政管理決策科學化、民主化。

國家行政學院副院長袁曙宏在接受《嘹望東方周刊》采訪時表示，行政管理體制改革需要改進管理方式，實行科學民主決策，提高政府行政能力，包括：規(guī)范政府行為：加強科學民主決策；減少行政審批；改進和創(chuàng)新管理方式，如創(chuàng)新宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務方式；多用指導性、協(xié)議性等非強制性行政行為；擴大公民參與。

一些專家認為，從以往歷次行政體制改革來看，源于地方政府經濟發(fā)展需要、事關干部升遷等的“內發(fā)型”改革往往能夠取得成效，而源于上級統(tǒng)一部署、缺乏經濟和升遷內驅力的“外推型”改革，大都成效不明顯，動力逐步衰減，成果難以鞏固，其主要原因是缺乏內在動力。

袁曙宏說，因此，要改變過去單純依賴“外推型”改革的做法，將“內發(fā)型”與“外推型”有機結合起來。此外，要建立改革的評價標準和機制。

西方經驗與中國特色

胡錦濤在此次學習的講話中指出，要借鑒國外行政管理的有益經驗，拓寬視野，轉變觀念，創(chuàng)新思路，使行政管理體制改革更加富有成效。

袁曙宏認為，西方發(fā)達國家在行政體制改革的過程中，主要有如下成功的經驗：建立適合國情的行政管理體制，并根據經濟社會的發(fā)展變化適時調整；適應經濟增長與社會結構變遷的要求，不斷轉變與完善政府職能，在弱化管制性職能、強化政府社會管理和公共服務職能的基礎上，更加注重人力資本投資職能和充分就業(yè)職能，依法調整中央與地方關系，減少行政層級，在維護中央政府權威和加強其控制權力的前提下，重視地方分權和地方自治：相繼實施了大部制改革和決策與執(zhí)行分開的改革；在政府行政體制改革與職能轉變的過程中，高度重視政府管理方式變革，著眼于提高公共部門質量與效率。

袁曙宏說，當代發(fā)達國家公共行政體制改革的經驗對我國具有重要的啟示?！靶姓芾眢w制改革必須遵循行政管理的內在規(guī)律，遵循中國的基本國情，同時大膽借鑒國外的成功經驗。要結合中國民主政治發(fā)展、中國經濟與社會發(fā)展的國情，探索具有中國特色的公共行政體制?！?/p>

史際春在自己的文章里說，“人治和計劃經濟的傳統(tǒng)，使得我們的各項管理總是立足于管，缺乏服務意識，背離了管的本意。于是，由于管而給人民帶來不便甚至給社會經濟造成損害，卻難有人為此承擔責任。”史際春認為，“要改變這種狀況，從根本上說就是要把管建立在市場和社會自治的基礎上。政府不是萬能的，它永遠不可能在第一時間發(fā)現并糾正任何問題?！?/p>

辛鳴總結道，“中央政治局的集體學習有很強的表意和示范作用，政治局進行集體學習是學習型政黨的一個表現，學習的目的之一是起示范作用?！?/p>