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        利用世貿(mào)組織規(guī)則 加強我國農(nóng)業(yè)保護

        2004-08-28 01:53:58黃漢權
        中國經(jīng)濟信息 2004年16期
        關鍵詞:農(nóng)業(yè)

        黃漢權

        隨著我國入世過渡期即將結(jié)束,如何充分靈活地運用世貿(mào)組織規(guī)則加強農(nóng)業(yè)保護,是我們面臨的一項重要而緊迫的任務。

        一、我國農(nóng)業(yè)保護存在的主要問題

        (一)關稅和非關稅保護措施不力

        主要表現(xiàn)在三個方面:一是關稅結(jié)構(gòu)設置不合理,重要農(nóng)產(chǎn)品關稅保護功能偏弱。如,與優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品相比,缺乏優(yōu)勢的大宗農(nóng)產(chǎn)品進口關稅偏低,但關稅配額數(shù)量偏高,配額外關稅近乎虛設。二是新型的、符合WTO規(guī)則的貿(mào)易保護措施(如技術壁壘、反補貼、反傾銷)還沒有建立起來。三是依靠經(jīng)驗預測設定的進口調(diào)控目標往往容易被突破,不利于平衡國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供求。

        (二)對農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持不夠

        一方面是總量不足。如目前我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量大約占當年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的15%~20%左右,遠低于發(fā)達國家30%~50%的水平。另一方面是支持結(jié)構(gòu)不合理,補貼方式扭曲,重點不突出,體系不完善。

        (三)外部環(huán)境問題

        首先是不同農(nóng)產(chǎn)品進口的關稅配額分別由國家發(fā)展改革委會和商務部分配,增加了信息溝通的成本,運行效率低。其次是多頭分割的農(nóng)業(yè)投資管理體制造成了國家農(nóng)業(yè)投入渠道的多元化,不同渠道條塊分割,缺乏協(xié)調(diào),難以形成合力,不利于提高農(nóng)業(yè)支持效率。第三是反傾銷、特保條款等部分入世條款和日益提高的技術壁壘對我國農(nóng)產(chǎn)品出口構(gòu)成新的貿(mào)易障礙。

        二、利用世貿(mào)規(guī)則加強我國農(nóng)業(yè)保護的基本思路

        (一)指導思想

        利用世貿(mào)規(guī)則加強農(nóng)業(yè)保護的指導思想是:以保護本國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民利益為主要目標,按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求,堅持“多予、少取、放活”的原則,遵循并靈活運用WTO規(guī)則,加大農(nóng)業(yè)保護的力度,優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu),改革補貼方式,完善支持保護體系,提高支持效率,逐步建立起一整套既適合國情又符合世貿(mào)規(guī)則要求的農(nóng)業(yè)保護政策體系。

        (二)基本原則

        根據(jù)上述指導思想,加強農(nóng)業(yè)保護應遵循以下規(guī)則:一是尊重市場,合理調(diào)控。農(nóng)業(yè)保護雖然是一種政府行為,但它決不能干預農(nóng)業(yè)的微觀生產(chǎn)行為,取代或否定市場配置資源的基礎性作用。二是推進改革,創(chuàng)新體制。要牢記體制出效益的思想,加快相關領域改革,推進組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新,為加強農(nóng)業(yè)保護提供制度保障。三是因地制宜,分類指導。要注意針對不同類型地區(qū)的特點,選擇不同的農(nóng)業(yè)保護模式和政策。四是量力而行,適度保護。國家財力有限決定了我國的農(nóng)業(yè)保護不是全方位的、無所不包的,而是有選擇和有限度的。五是降低成本,提高效率。我國農(nóng)業(yè)保護政策的對象是數(shù)量龐大的小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶,運行成本高。因此,實施農(nóng)業(yè)保護要采取簡單易行的辦法,降低政策運行成本。

        (三)主要目標

        我國農(nóng)業(yè)發(fā)展進入了新階段后,必須重新定位農(nóng)業(yè)保護的目標,以實現(xiàn)保護效益的最大化。關于農(nóng)業(yè)保護的目標,歸納起來主要有增加農(nóng)產(chǎn)品供給、穩(wěn)定農(nóng)民收入、提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力和保護生態(tài)環(huán)境等四個方面。我們認為,一個階段農(nóng)業(yè)保護的目標不宜過多,因為目標越多,需要的政策組合就越多,措施越復雜,實現(xiàn)難度也就越大。鑒于目前農(nóng)民收入增長緩慢、城鄉(xiāng)收入差距擴大的狀況和糧食供求關系從長遠看將處于偏緊的趨勢,農(nóng)業(yè)保護的主要目標應該是促進農(nóng)民增收和穩(wěn)定重要農(nóng)產(chǎn)品供給。

        不過,農(nóng)業(yè)保護的目標應該是動態(tài)的和有層次的。就目前的情況而言,促進農(nóng)民增收應該是農(nóng)業(yè)保護的第一目標,穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給為第二目標。當將來糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供求關系發(fā)生明顯變化時,應根據(jù)形勢發(fā)展,及時調(diào)整農(nóng)業(yè)保護目標,將穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給作為第一目標。

        (四)重點產(chǎn)品和地區(qū)

        1、重點產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)保護的重點產(chǎn)品應該是具有競爭潛力的勞動力密集型產(chǎn)品和對國家安全與社會穩(wěn)定具有特殊戰(zhàn)略意義的重要農(nóng)產(chǎn)品(如糧食、棉花等),使有限的資源和財力發(fā)揮最大的效益。當然,不同類型的農(nóng)產(chǎn)品應采取不同的保護方式。對于蔬菜、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品,應加強國內(nèi)支持,重點支持對提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力效果顯著的關鍵環(huán)節(jié),如出口基地建設、檢驗檢疫、營銷促銷等;對于糧食、棉花等不具備優(yōu)勢但具有重要戰(zhàn)略意義的敏感性農(nóng)產(chǎn)品,應采取邊境保護和國內(nèi)支持措施并重,減少國外同類農(nóng)產(chǎn)品沖擊,提高國內(nèi)產(chǎn)品的綜合生產(chǎn)能力。

        2、重點地區(qū)。農(nóng)業(yè)保護的重點地區(qū)應是糧食主產(chǎn)區(qū)、西部欠發(fā)達地區(qū)和外向型農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)。重點人群為糧食主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民和欠發(fā)達地區(qū)的中低收入農(nóng)戶。

        三、利用世貿(mào)規(guī)則加強我國農(nóng)業(yè)保護

        利用WTO規(guī)則加強我國農(nóng)業(yè)保護,要求以邊境保護和農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持為框架,合理設計我國農(nóng)業(yè)保護的政策。

        (一)調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品關稅結(jié)構(gòu),完善進口關稅配額管理辦法和轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進口管理辦法,積極運用新型的非關稅貿(mào)易保護措施,建立關稅壁壘、關稅配額管理、轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進口管理和非關稅貿(mào)易保護措施并存的新型進口調(diào)控體制。

        1、積極爭取對部分農(nóng)產(chǎn)品進口征收從量稅和季節(jié)性關稅。從量稅是有效應對他國低價傾銷農(nóng)產(chǎn)品的手段。建議在多哈回合新一輪談判中,積極爭取將大豆等敏感性農(nóng)產(chǎn)品由從價稅改為從量稅。另外,為了避免食用植物油在2006年關稅配額取消后受到大的沖擊,應對進口豆油、菜籽油征收季節(jié)性關稅。

        2、完善農(nóng)產(chǎn)品進口關稅配額管理辦法。一是加強對關稅配額分配管理,嚴厲打擊農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中不切實際高報配額、炒配額和走私行為。二是打破由中國糧油進口公司獨家壟斷經(jīng)營大宗農(nóng)產(chǎn)品進口的局面,將部分國營配額拿出來對全社會公開招標,形成競爭性的進口體制,消除其他國家對我國的指責。

        3、構(gòu)筑合理的技術壁壘。與發(fā)達國家相比,我國對進口農(nóng)產(chǎn)品的技術門檻相對較低,不利于我國實施農(nóng)業(yè)保護。為此,應認真研究國外的弱點,突出自己的強項,建立合理的技術保護措施。一是用2~3年的時間完成全國農(nóng)業(yè)有害生物疫情普查,摸清家底,為設立技術保護措施提供科學依據(jù)。二是與我國有農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易往來的國家實施對等的食品衛(wèi)生注冊管理,提高對進口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認證標準(如HACCP安全管理認證、ISO14000環(huán)境管理認證等)和衛(wèi)生檢驗標準,增加檢驗檢疫項目,實行精密檢查。

        4、建立價格預警型調(diào)控機制。在參考進口需求量預測的基礎上,根據(jù)前3年或5年的產(chǎn)需及進出口情況,將重要農(nóng)產(chǎn)品劃分為短缺型、平衡型和過剩型三種。按照不同類型農(nóng)產(chǎn)品,分別建立不同幅度的價格安全帶。當國內(nèi)市場價格高于警戒線上限時,就放松進口控制,平抑市場價格;當國內(nèi)市場價格在價格安全帶區(qū)間正常波動,不進行干預;當國內(nèi)市場價格低于警戒線下限,表明進口過量,沖擊了國內(nèi)市場,就要啟動進口調(diào)控預案,保護國內(nèi)市場。

        (二)增加農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量,優(yōu)化支持結(jié)構(gòu),改革(支持)補貼方式,完善補貼體系,提高資金使用效率,形成總量增長、結(jié)構(gòu)合理、重點突出、體系完善的高效的農(nóng)業(yè)支持機制。

        1、建立財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機制,增加農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量。應根據(jù)財政收入增長狀況,提高各級財政預算內(nèi)用于農(nóng)業(yè)的支出,確保農(nóng)業(yè)基本建設投資穩(wěn)步增長。在此基礎上,對《農(nóng)業(yè)法》中“農(nóng)業(yè)總投入”的范圍和內(nèi)容進行科學界定,把那些與農(nóng)業(yè)發(fā)展沒有直接關系或關系不大的投入從“農(nóng)業(yè)總投入”中扣除,避免造成“農(nóng)業(yè)總投入”虛高的現(xiàn)象。同時,要明確各級政府在財政支農(nóng)方面的職責和分工。對于發(fā)達地區(qū),可明確省縣級財政作為支農(nóng)的主體地位;對于欠發(fā)達地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū),應明確中央和省級財政作為支農(nóng)的主體地位。這樣界定有利于防止各級政府相互推委財政支農(nóng)責任,導致財政支農(nóng)行為難以真正地付諸實施。當然,也要鼓勵縣鄉(xiāng)財政在加強支農(nóng)方面發(fā)揮積極的作用。

        2、調(diào)整農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持結(jié)構(gòu),保持綠箱支持和黃箱支持的合理組合,突出支持重點。我國農(nóng)業(yè)的根本出路,在于進一步改變生產(chǎn)條件,更多地運用先進科學技術,降低生產(chǎn)及流通成本、提高質(zhì)量、單產(chǎn)和加工水平,最終提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量價格比。要達到這個目的,必須加大綠箱支持力度,重點加強對農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎設施建設的投入。一是加大對國家及省級科研院所基礎性、公益性、前瞻性研究項目的投入,搭建種質(zhì)資源和技術平臺,以保證農(nóng)業(yè)有充足的資源和技術儲備。二是加強對改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量效果顯著的動植物良種工程、動植物防疫體系、質(zhì)量檢驗檢疫體系、節(jié)水灌溉及旱作農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設施建設,促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。三是支持建設一批符合國際衛(wèi)生檢疫標準的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品出口基地,提高畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、蔬菜、花卉等優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的競爭力,以抵消取消出口補貼造成的競爭力下降。四是把農(nóng)業(yè)基礎設施建設的重點轉(zhuǎn)移到農(nóng)村中小型基礎設施上來,特別是要向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。

        黃箱支持對提高農(nóng)業(yè)競爭力有直接的作用,也不應偏廢。應結(jié)合國家財政收入增長情況,充分利用世貿(mào)組織規(guī)則,適當提高黃箱支持水平,不斷優(yōu)化支持結(jié)構(gòu)。一是盡快建立替代傳統(tǒng)保護價的新型價格支持制度。具體做法是,參考照生產(chǎn)成本、或前3年~5年市場平均價的百分比,確定合理的保護價,并向社會公布,一定5年不變。在市場價格低于支持價格時,農(nóng)民既可以按支持價格將糧食、棉花出售給政府指定的中儲糧總公司、中儲棉總公司(敞開收購),也可以在市場上出售商品糧(棉);支持價與市場價的價差,由政府直接補貼給農(nóng)民。補貼資金來源為糧食風險基金,列入各級財政預算,年度間滾動使用。二是將農(nóng)產(chǎn)品補貼范圍擴展到玉米、大米、棉花、油料等品種,對農(nóng)民改良畜禽品種增加的支出,政府應給予一定數(shù)額的補貼。三是根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲情況相應提高補貼水平,重點對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水、化肥、農(nóng)用動力燃料等占農(nóng)業(yè)成本比重較大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料給予補貼。同時,要改變補貼方式,將補貼直接落實到戶,與農(nóng)戶銷售的農(nóng)產(chǎn)品商品量掛鉤。

        3、改革農(nóng)業(yè)支持(補貼)方式,完善對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入的補貼體系,提高支持(補貼)效率。一是按照因地制宜、分類指導、多方案比較的原則,探索多元化對農(nóng)民直接補貼的模式。對于一些以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的地區(qū),地方財政實力較好,可以考慮實行不與產(chǎn)量掛鉤的直接補貼;而對于以農(nóng)業(yè)為主的糧食主產(chǎn)區(qū),因其糧食生產(chǎn)對全國糧食安全的關系重大,可實行與產(chǎn)量掛鉤的直接補貼方式。二是區(qū)分不同類型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域,對部分增效、增收作用明顯的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重點環(huán)節(jié)進行補貼試點。如,在人均耕地面積較多的東北和華北地區(qū),對機耕機收服務環(huán)節(jié)給予補貼;在嚴重缺水的西北地區(qū),對旱作農(nóng)業(yè)的節(jié)水灌溉技術給予一定的補貼;在外向型農(nóng)業(yè)發(fā)達地區(qū),對疫病防治和檢驗檢疫服務給予補貼。三是以高商品率、高投入、高回報、高風險的種養(yǎng)產(chǎn)品生產(chǎn)領域的保險為切入點,選擇部分自然災害較少發(fā)生的低風險地區(qū)進行試點,加快探索農(nóng)業(yè)保險與災害救助相結(jié)合的自然災害補助制度。四是將政府的職能從短缺時代注重抓生產(chǎn)向豐裕時代重點抓營銷服務轉(zhuǎn)變,重點是整合現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品市場信息資源,免費向社會提供信息服務,以解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者廣泛遇到的信息缺乏問題,并支持企業(yè)與行業(yè)協(xié)會參加或舉辦國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品展銷會。五是在繼續(xù)完善國家財政對農(nóng)業(yè)直接投資的同時,加強運用財政貼息、補助、稅收、擔保等經(jīng)濟杠桿工具,引導和鼓勵社會資金支持農(nóng)業(yè)。同時,重視將財政支農(nóng)與政府的政策引導和服務、金融支農(nóng)等其他支農(nóng)方式有機結(jié)合起來,增強政府支農(nóng)體系的綜合功能。

        (三)改善貿(mào)易條件,加強對出口企業(yè)的保護,擴大我國農(nóng)產(chǎn)品出口

        為了彌補我國取消出口補貼對農(nóng)產(chǎn)品出口造成的不利影響,應積極探索出口促進措施。除了采取從根本上提高出口農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和安全衛(wèi)生水平、增強國內(nèi)產(chǎn)品國際競爭力的各項措施外,應針對我國農(nóng)產(chǎn)品出口遭遇技術壁壘不斷增多的情況,設立農(nóng)產(chǎn)品出口突發(fā)事件保護和救助基金。保護和救助基金用于當技術壁壘、緊急貿(mào)易磨擦、反傾銷等事件發(fā)生給無辜出口企業(yè)造成損失時,實施緊急救助,以幫助受波及的企業(yè)渡過難關。從某種意義上說,幫助保護企業(yè)也就是保護一個行業(yè)和產(chǎn)業(yè),保護我國出口產(chǎn)品的國外市場,保護農(nóng)民利益和國家利益。救助基金的來源:一是從農(nóng)產(chǎn)品進口關稅收入中拿出一定比例的資金;二是從國家和地方財政預算中切出一塊專項資金;三是愿意參加救助的企業(yè)繳納一部分資金,或者農(nóng)產(chǎn)品出口企業(yè)強制性繳納質(zhì)量保證金。另外,還要積極探索行業(yè)協(xié)會內(nèi)部救助機制和政府補貼型出口農(nóng)產(chǎn)品商業(yè)保險制度。

        (四)深化改革,加快推進組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新,為利用世貿(mào)規(guī)則加強農(nóng)業(yè)保護提供制度保障和技術支撐

        1、完善外貿(mào)管理體制。建議將農(nóng)產(chǎn)品關稅配額進口管理職能統(tǒng)一歸并到一個部門,以便建立一體化的農(nóng)產(chǎn)品關稅配額管理制度。

        2、加快推進農(nóng)業(yè)投入管理體制創(chuàng)新。建議由國務院或國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門牽頭,建立農(nóng)業(yè)投資項目協(xié)調(diào)領導小組,整合中央財政支農(nóng)資金,避免分散投資和重復建設。同時,改變資金安排上平均分配、撒“胡椒面”的做法,采取集中連片、捆綁實施的投入方式,使有限資金發(fā)揮最大的效益,并重點和優(yōu)先向糧食主產(chǎn)區(qū)、西部地區(qū)和優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)傾斜。

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