黃漢權

隨著我國入世過渡期即將結(jié)束，如何充分靈活地運用世貿(mào)組織規(guī)則加強農(nóng)業(yè)保護，是我們面臨的一項重要而緊迫的任務。

一、我國農(nóng)業(yè)保護存在的主要問題

（一）關稅和非關稅保護措施不力

主要表現(xiàn)在三個方面：一是關稅結(jié)構(gòu)設置不合理，重要農(nóng)產(chǎn)品關稅保護功能偏弱。如，與優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品相比，缺乏優(yōu)勢的大宗農(nóng)產(chǎn)品進口關稅偏低，但關稅配額數(shù)量偏高，配額外關稅近乎虛設。二是新型的、符合WTO規(guī)則的貿(mào)易保護措施（如技術壁壘、反補貼、反傾銷）還沒有建立起來。三是依靠經(jīng)驗預測設定的進口調(diào)控目標往往容易被突破，不利于平衡國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供求。

（二）對農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持不夠

一方面是總量不足。如目前我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量大約占當年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的15％～20％左右，遠低于發(fā)達國家30％～50％的水平。另一方面是支持結(jié)構(gòu)不合理，補貼方式扭曲，重點不突出，體系不完善。

（三）外部環(huán)境問題

首先是不同農(nóng)產(chǎn)品進口的關稅配額分別由國家發(fā)展改革委會和商務部分配，增加了信息溝通的成本，運行效率低。其次是多頭分割的農(nóng)業(yè)投資管理體制造成了國家農(nóng)業(yè)投入渠道的多元化，不同渠道條塊分割，缺乏協(xié)調(diào)，難以形成合力，不利于提高農(nóng)業(yè)支持效率。第三是反傾銷、特保條款等部分入世條款和日益提高的技術壁壘對我國農(nóng)產(chǎn)品出口構(gòu)成新的貿(mào)易障礙。

二、利用世貿(mào)規(guī)則加強我國農(nóng)業(yè)保護的基本思路

（一）指導思想

利用世貿(mào)規(guī)則加強農(nóng)業(yè)保護的指導思想是：以保護本國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民利益為主要目標，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，堅持“多予、少取、放活”的原則，遵循并靈活運用WTO規(guī)則，加大農(nóng)業(yè)保護的力度，優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)，改革補貼方式，完善支持保護體系，提高支持效率，逐步建立起一整套既適合國情又符合世貿(mào)規(guī)則要求的農(nóng)業(yè)保護政策體系。

（二）基本原則

根據(jù)上述指導思想，加強農(nóng)業(yè)保護應遵循以下規(guī)則：一是尊重市場，合理調(diào)控。農(nóng)業(yè)保護雖然是一種政府行為，但它決不能干預農(nóng)業(yè)的微觀生產(chǎn)行為，取代或否定市場配置資源的基礎性作用。二是推進改革，創(chuàng)新體制。要牢記體制出效益的思想，加快相關領域改革，推進組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，為加強農(nóng)業(yè)保護提供制度保障。三是因地制宜，分類指導。要注意針對不同類型地區(qū)的特點，選擇不同的農(nóng)業(yè)保護模式和政策。四是量力而行，適度保護。國家財力有限決定了我國的農(nóng)業(yè)保護不是全方位的、無所不包的，而是有選擇和有限度的。五是降低成本，提高效率。我國農(nóng)業(yè)保護政策的對象是數(shù)量龐大的小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶，運行成本高。因此，實施農(nóng)業(yè)保護要采取簡單易行的辦法，降低政策運行成本。

（三）主要目標

我國農(nóng)業(yè)發(fā)展進入了新階段后，必須重新定位農(nóng)業(yè)保護的目標，以實現(xiàn)保護效益的最大化。關于農(nóng)業(yè)保護的目標，歸納起來主要有增加農(nóng)產(chǎn)品供給、穩(wěn)定農(nóng)民收入、提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力和保護生態(tài)環(huán)境等四個方面。我們認為，一個階段農(nóng)業(yè)保護的目標不宜過多，因為目標越多，需要的政策組合就越多，措施越復雜，實現(xiàn)難度也就越大。鑒于目前農(nóng)民收入增長緩慢、城鄉(xiāng)收入差距擴大的狀況和糧食供求關系從長遠看將處于偏緊的趨勢，農(nóng)業(yè)保護的主要目標應該是促進農(nóng)民增收和穩(wěn)定重要農(nóng)產(chǎn)品供給。

不過，農(nóng)業(yè)保護的目標應該是動態(tài)的和有層次的。就目前的情況而言，促進農(nóng)民增收應該是農(nóng)業(yè)保護的第一目標，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給為第二目標。當將來糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供求關系發(fā)生明顯變化時，應根據(jù)形勢發(fā)展，及時調(diào)整農(nóng)業(yè)保護目標，將穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給作為第一目標。

（四）重點產(chǎn)品和地區(qū)

1、重點產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)保護的重點產(chǎn)品應該是具有競爭潛力的勞動力密集型產(chǎn)品和對國家安全與社會穩(wěn)定具有特殊戰(zhàn)略意義的重要農(nóng)產(chǎn)品（如糧食、棉花等），使有限的資源和財力發(fā)揮最大的效益。當然，不同類型的農(nóng)產(chǎn)品應采取不同的保護方式。對于蔬菜、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品，應加強國內(nèi)支持，重點支持對提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力效果顯著的關鍵環(huán)節(jié)，如出口基地建設、檢驗檢疫、營銷促銷等；對于糧食、棉花等不具備優(yōu)勢但具有重要戰(zhàn)略意義的敏感性農(nóng)產(chǎn)品，應采取邊境保護和國內(nèi)支持措施并重，減少國外同類農(nóng)產(chǎn)品沖擊，提高國內(nèi)產(chǎn)品的綜合生產(chǎn)能力。

2、重點地區(qū)。農(nóng)業(yè)保護的重點地區(qū)應是糧食主產(chǎn)區(qū)、西部欠發(fā)達地區(qū)和外向型農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)。重點人群為糧食主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民和欠發(fā)達地區(qū)的中低收入農(nóng)戶。

三、利用世貿(mào)規(guī)則加強我國農(nóng)業(yè)保護

利用WTO規(guī)則加強我國農(nóng)業(yè)保護，要求以邊境保護和農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持為框架，合理設計我國農(nóng)業(yè)保護的政策。

（一）調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品關稅結(jié)構(gòu)，完善進口關稅配額管理辦法和轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進口管理辦法，積極運用新型的非關稅貿(mào)易保護措施，建立關稅壁壘、關稅配額管理、轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進口管理和非關稅貿(mào)易保護措施并存的新型進口調(diào)控體制。

1、積極爭取對部分農(nóng)產(chǎn)品進口征收從量稅和季節(jié)性關稅。從量稅是有效應對他國低價傾銷農(nóng)產(chǎn)品的手段。建議在多哈回合新一輪談判中，積極爭取將大豆等敏感性農(nóng)產(chǎn)品由從價稅改為從量稅。另外，為了避免食用植物油在2006年關稅配額取消后受到大的沖擊，應對進口豆油、菜籽油征收季節(jié)性關稅。

2、完善農(nóng)產(chǎn)品進口關稅配額管理辦法。一是加強對關稅配額分配管理，嚴厲打擊農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中不切實際高報配額、炒配額和走私行為。二是打破由中國糧油進口公司獨家壟斷經(jīng)營大宗農(nóng)產(chǎn)品進口的局面，將部分國營配額拿出來對全社會公開招標，形成競爭性的進口體制，消除其他國家對我國的指責。

3、構(gòu)筑合理的技術壁壘。與發(fā)達國家相比，我國對進口農(nóng)產(chǎn)品的技術門檻相對較低，不利于我國實施農(nóng)業(yè)保護。為此，應認真研究國外的弱點，突出自己的強項，建立合理的技術保護措施。一是用2～3年的時間完成全國農(nóng)業(yè)有害生物疫情普查，摸清家底，為設立技術保護措施提供科學依據(jù)。二是與我國有農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易往來的國家實施對等的食品衛(wèi)生注冊管理，提高對進口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認證標準（如HACCP安全管理認證、ISO14000環(huán)境管理認證等）和衛(wèi)生檢驗標準，增加檢驗檢疫項目，實行精密檢查。

4、建立價格預警型調(diào)控機制。在參考進口需求量預測的基礎上，根據(jù)前3年或5年的產(chǎn)需及進出口情況，將重要農(nóng)產(chǎn)品劃分為短缺型、平衡型和過剩型三種。按照不同類型農(nóng)產(chǎn)品，分別建立不同幅度的價格安全帶。當國內(nèi)市場價格高于警戒線上限時，就放松進口控制，平抑市場價格；當國內(nèi)市場價格在價格安全帶區(qū)間正常波動，不進行干預；當國內(nèi)市場價格低于警戒線下限，表明進口過量，沖擊了國內(nèi)市場，就要啟動進口調(diào)控預案，保護國內(nèi)市場。

（二）增加農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量，優(yōu)化支持結(jié)構(gòu)，改革（支持）補貼方式，完善補貼體系，提高資金使用效率，形成總量增長、結(jié)構(gòu)合理、重點突出、體系完善的高效的農(nóng)業(yè)支持機制。

1、建立財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機制，增加農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量。應根據(jù)財政收入增長狀況，提高各級財政預算內(nèi)用于農(nóng)業(yè)的支出，確保農(nóng)業(yè)基本建設投資穩(wěn)步增長。在此基礎上，對《農(nóng)業(yè)法》中“農(nóng)業(yè)總投入”的范圍和內(nèi)容進行科學界定，把那些與農(nóng)業(yè)發(fā)展沒有直接關系或關系不大的投入從“農(nóng)業(yè)總投入”中扣除，避免造成“農(nóng)業(yè)總投入”虛高的現(xiàn)象。同時，要明確各級政府在財政支農(nóng)方面的職責和分工。對于發(fā)達地區(qū)，可明確省縣級財政作為支農(nóng)的主體地位；對于欠發(fā)達地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)，應明確中央和省級財政作為支農(nóng)的主體地位。這樣界定有利于防止各級政府相互推委財政支農(nóng)責任，導致財政支農(nóng)行為難以真正地付諸實施。當然，也要鼓勵縣鄉(xiāng)財政在加強支農(nóng)方面發(fā)揮積極的作用。

2、調(diào)整農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持結(jié)構(gòu)，保持綠箱支持和黃箱支持的合理組合，突出支持重點。我國農(nóng)業(yè)的根本出路，在于進一步改變生產(chǎn)條件，更多地運用先進科學技術，降低生產(chǎn)及流通成本、提高質(zhì)量、單產(chǎn)和加工水平，最終提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量價格比。要達到這個目的，必須加大綠箱支持力度，重點加強對農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎設施建設的投入。一是加大對國家及省級科研院所基礎性、公益性、前瞻性研究項目的投入，搭建種質(zhì)資源和技術平臺，以保證農(nóng)業(yè)有充足的資源和技術儲備。二是加強對改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量效果顯著的動植物良種工程、動植物防疫體系、質(zhì)量檢驗檢疫體系、節(jié)水灌溉及旱作農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設施建設，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。三是支持建設一批符合國際衛(wèi)生檢疫標準的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品出口基地，提高畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、蔬菜、花卉等優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，以抵消取消出口補貼造成的競爭力下降。四是把農(nóng)業(yè)基礎設施建設的重點轉(zhuǎn)移到農(nóng)村中小型基礎設施上來，特別是要向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。

黃箱支持對提高農(nóng)業(yè)競爭力有直接的作用，也不應偏廢。應結(jié)合國家財政收入增長情況，充分利用世貿(mào)組織規(guī)則，適當提高黃箱支持水平，不斷優(yōu)化支持結(jié)構(gòu)。一是盡快建立替代傳統(tǒng)保護價的新型價格支持制度。具體做法是，參考照生產(chǎn)成本、或前3年～5年市場平均價的百分比，確定合理的保護價，并向社會公布，一定5年不變。在市場價格低于支持價格時，農(nóng)民既可以按支持價格將糧食、棉花出售給政府指定的中儲糧總公司、中儲棉總公司（敞開收購），也可以在市場上出售商品糧（棉）；支持價與市場價的價差，由政府直接補貼給農(nóng)民。補貼資金來源為糧食風險基金，列入各級財政預算，年度間滾動使用。二是將農(nóng)產(chǎn)品補貼范圍擴展到玉米、大米、棉花、油料等品種，對農(nóng)民改良畜禽品種增加的支出，政府應給予一定數(shù)額的補貼。三是根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲情況相應提高補貼水平，重點對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水、化肥、農(nóng)用動力燃料等占農(nóng)業(yè)成本比重較大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料給予補貼。同時，要改變補貼方式，將補貼直接落實到戶，與農(nóng)戶銷售的農(nóng)產(chǎn)品商品量掛鉤。

3、改革農(nóng)業(yè)支持（補貼）方式，完善對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入的補貼體系，提高支持（補貼）效率。一是按照因地制宜、分類指導、多方案比較的原則，探索多元化對農(nóng)民直接補貼的模式。對于一些以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的地區(qū)，地方財政實力較好，可以考慮實行不與產(chǎn)量掛鉤的直接補貼；而對于以農(nóng)業(yè)為主的糧食主產(chǎn)區(qū)，因其糧食生產(chǎn)對全國糧食安全的關系重大，可實行與產(chǎn)量掛鉤的直接補貼方式。二是區(qū)分不同類型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域，對部分增效、增收作用明顯的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重點環(huán)節(jié)進行補貼試點。如，在人均耕地面積較多的東北和華北地區(qū)，對機耕機收服務環(huán)節(jié)給予補貼；在嚴重缺水的西北地區(qū)，對旱作農(nóng)業(yè)的節(jié)水灌溉技術給予一定的補貼；在外向型農(nóng)業(yè)發(fā)達地區(qū)，對疫病防治和檢驗檢疫服務給予補貼。三是以高商品率、高投入、高回報、高風險的種養(yǎng)產(chǎn)品生產(chǎn)領域的保險為切入點，選擇部分自然災害較少發(fā)生的低風險地區(qū)進行試點，加快探索農(nóng)業(yè)保險與災害救助相結(jié)合的自然災害補助制度。四是將政府的職能從短缺時代注重抓生產(chǎn)向豐裕時代重點抓營銷服務轉(zhuǎn)變，重點是整合現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品市場信息資源，免費向社會提供信息服務，以解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者廣泛遇到的信息缺乏問題，并支持企業(yè)與行業(yè)協(xié)會參加或舉辦國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品展銷會。五是在繼續(xù)完善國家財政對農(nóng)業(yè)直接投資的同時，加強運用財政貼息、補助、稅收、擔保等經(jīng)濟杠桿工具，引導和鼓勵社會資金支持農(nóng)業(yè)。同時，重視將財政支農(nóng)與政府的政策引導和服務、金融支農(nóng)等其他支農(nóng)方式有機結(jié)合起來，增強政府支農(nóng)體系的綜合功能。

（三）改善貿(mào)易條件，加強對出口企業(yè)的保護，擴大我國農(nóng)產(chǎn)品出口

為了彌補我國取消出口補貼對農(nóng)產(chǎn)品出口造成的不利影響，應積極探索出口促進措施。除了采取從根本上提高出口農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和安全衛(wèi)生水平、增強國內(nèi)產(chǎn)品國際競爭力的各項措施外，應針對我國農(nóng)產(chǎn)品出口遭遇技術壁壘不斷增多的情況，設立農(nóng)產(chǎn)品出口突發(fā)事件保護和救助基金。保護和救助基金用于當技術壁壘、緊急貿(mào)易磨擦、反傾銷等事件發(fā)生給無辜出口企業(yè)造成損失時，實施緊急救助，以幫助受波及的企業(yè)渡過難關。從某種意義上說，幫助保護企業(yè)也就是保護一個行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，保護我國出口產(chǎn)品的國外市場，保護農(nóng)民利益和國家利益。救助基金的來源：一是從農(nóng)產(chǎn)品進口關稅收入中拿出一定比例的資金；二是從國家和地方財政預算中切出一塊專項資金；三是愿意參加救助的企業(yè)繳納一部分資金，或者農(nóng)產(chǎn)品出口企業(yè)強制性繳納質(zhì)量保證金。另外，還要積極探索行業(yè)協(xié)會內(nèi)部救助機制和政府補貼型出口農(nóng)產(chǎn)品商業(yè)保險制度。

（四）深化改革，加快推進組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，為利用世貿(mào)規(guī)則加強農(nóng)業(yè)保護提供制度保障和技術支撐

1、完善外貿(mào)管理體制。建議將農(nóng)產(chǎn)品關稅配額進口管理職能統(tǒng)一歸并到一個部門，以便建立一體化的農(nóng)產(chǎn)品關稅配額管理制度。

2、加快推進農(nóng)業(yè)投入管理體制創(chuàng)新。建議由國務院或國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門牽頭，建立農(nóng)業(yè)投資項目協(xié)調(diào)領導小組，整合中央財政支農(nóng)資金，避免分散投資和重復建設。同時，改變資金安排上平均分配、撒“胡椒面”的做法，采取集中連片、捆綁實施的投入方式，使有限資金發(fā)揮最大的效益，并重點和優(yōu)先向糧食主產(chǎn)區(qū)、西部地區(qū)和優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)傾斜。