[摘要] 將法作為政府行為活動(dòng)的準(zhǔn)則，程序則是法的題中應(yīng)有之義和自然體現(xiàn)，是法得以貫徹實(shí)施的保證。依法行政要求各級(jí)政府的行政行為必須符合憲法和法律規(guī)定的程序。

[關(guān)鍵詞] 政府；程序；依法行政

[中圖分類號(hào)] C933.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1007-1962（2004）21-0042-02

一、依法行政與按程序辦事的辯證關(guān)系

行政程序是行政主體的行政行為在時(shí)間和空間上的表現(xiàn)形式，即行政行為所遵循的方式、步驟、順序以及時(shí)限的總和?，F(xiàn)代公共行政的特點(diǎn)是依法行政，即政府的權(quán)力是法律授予的，政府的行為都以法律為準(zhǔn)繩。而法律的權(quán)威性很大程度就表現(xiàn)在程序上，即通過一定的程度，體現(xiàn)出公平與公正?？梢哉f，沒有程序，依法行政只是一句口號(hào)。事實(shí)上，行政程序亦是法律認(rèn)定。進(jìn)而言之，而法本身就是一種程序和規(guī)范，是法的操作體系，就是對(duì)法人、自然人該做什么和不該做這么所做出的強(qiáng)制性規(guī)定，程序是法的題中應(yīng)有之義和自然體現(xiàn)，也是法得以貫徹實(shí)施的保證。行政程序伴隨著行政活動(dòng)的全過程和一切方面，依法行政要求行政主體行使行政權(quán)力時(shí)，在過程上必須依照法定程序進(jìn)行，即行政主體實(shí)施任何行政行為都必須采取一定的方式，具有一定的形式，履行一定的手續(xù)，遵循一定的步驟和在一定的時(shí)限內(nèi)完成。對(duì)行政程序的破壞，同樣是對(duì)法律的踐踏。

美國(guó)著名的行政法學(xué)家伯納德·施瓦茨認(rèn)為：行政法的要害不是實(shí)體法，而是程序法。馬克思主義法學(xué)的基本觀點(diǎn)則將行政實(shí)體法與行政程序法、訴訟法視為法律生活的內(nèi)容和形式，將實(shí)體法與程序法的關(guān)系比作植物的外形與植物的聯(lián)系，明確告訴我們法律程序只是法律的生命形式，因而也是法律內(nèi)部生命的表現(xiàn)。只有將法律程序當(dāng)作須臾不可缺少的操作法律、使法律正常運(yùn)行的規(guī)程，才能存在實(shí)體法的效率、功能和價(jià)值。由此我們看到了程序的重要價(jià)值所在。依法行政，依法辦事，就必然要求按程序辦事。依法行政與按程序辦事是一致的，沒有程序，或不按程序辦事，亂了章法，就談不上依法行政，依法行政就是一句空話。

黨的十五大提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略，將依法行政作為依法治國(guó)的重要內(nèi)容加以闡述，意義十分重大。堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，建設(shè)法治政府，是一個(gè)包括政府職能定位、管理模式和追求目標(biāo)在內(nèi)的完整體系。這個(gè)體系是按照一定的法律制度的程序所運(yùn)行的，如果打亂程序，就是使運(yùn)轉(zhuǎn)陷于混亂。因此，按程序辦事是依法行政的前提。政府工作和政府行為實(shí)際是具備很強(qiáng)的程序性的，比如，政府在對(duì)某項(xiàng)公共事務(wù)實(shí)施管理時(shí)，就必須首先了解它的來龍去脈，再按照其發(fā)展的邏輯，實(shí)施有效的管理。

二、克服依法行政的障礙必須克服程序觀念和程序規(guī)范的缺失

建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，我們逐漸建立了一套涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)方方面面比較完整的法律法規(guī)體系，但政府行為中仍然出現(xiàn)一些違法現(xiàn)象，究其因，不按程序辦事是一個(gè)突出的問題。它表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.按程序執(zhí)法的觀念尚為淡薄。目前，國(guó)家公務(wù)人員的法律素質(zhì)參差不齊，依法行政、按程序辦事的觀念、能力與水平還有待進(jìn)一步提高，特別是有些行政機(jī)關(guān)工作人員包括領(lǐng)導(dǎo)干部的程序觀念還比較淡薄，總認(rèn)為按法定程序辦事太麻煩。有些人受“官本位”的影響，置法律于不顧，憑主觀意志辦事，完全不講程序和章法，“以言代法”、“以權(quán)壓法”的現(xiàn)象表面有所收斂，實(shí)際中，一些行政許可機(jī)關(guān)的工作人員視許可為特權(quán)，對(duì)申請(qǐng)人態(tài)度冷漠，有時(shí)甚至故意刁難、無故拖延；一些公務(wù)人員在行政許可的審查與批準(zhǔn)過程中受賄索賄的情況亦屢見不鮮。

2.執(zhí)法過程的隨意性仍然明顯。長(zhǎng)期以來，我們的制度建設(shè)的隨意性大，不能全面、真實(shí)、有效地反映客觀規(guī)律及人民群眾的需要，在全面、有效地解決實(shí)際問題時(shí)就顯得有些力不從心。政府決策中拍腦袋的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一些時(shí)候，往往出現(xiàn)文件剛一出臺(tái)，卻無法適應(yīng)實(shí)際需要的情況。

3.行政過程的處于“灰箱”狀態(tài)。近年來，自上而下提倡政務(wù)公開。但政務(wù)公開在許多地方只是一種“灰箱”狀態(tài)，朦朦朧朧。無足輕重的事務(wù)公開性和透明度尚可，稍微重大的事情，其公開透明的程度則大大降低。有些地方，行政運(yùn)作規(guī)則和辦事程序不向公眾公開，或隨意簡(jiǎn)化辦事程序，讓遵守者不知道如何去做；有的政府部門遇事不按程序辦理，相互扯皮推諉，不講效率，公文“旅行”，人為地設(shè)置不必要的關(guān)卡和障礙，使行政管理相對(duì)人無所適從，承受不必要的經(jīng)濟(jì)和精神的負(fù)擔(dān)；還有的行政機(jī)關(guān)行政信息不公開，使行政相對(duì)人無法了解、掌握必要的行政信息，嚴(yán)重?fù)p害了行政相對(duì)人有效地參與行政程序、維護(hù)自身的合法權(quán)益。

4.行政執(zhí)法監(jiān)督不力的現(xiàn)象還有待進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)。目前，我們對(duì)行政行為的監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全，一些違反行政程序或者行政程序使用不當(dāng)?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r(shí)、有效的制止或者糾正，行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到損害得不到及時(shí)救濟(jì)。因行政監(jiān)督機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致行政權(quán)力在行政程序的實(shí)施過程中相當(dāng)程度地遭到濫用，使行政權(quán)發(fā)生變異，嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。

三、提高依法行政能力，關(guān)鍵在于依程序辦事

要從根本上解決以上這些問題，就必須加快推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的步伐，實(shí)現(xiàn)制度約束下的政府公務(wù)人員自覺依法、依程序辦事。

1.轉(zhuǎn)變觀念，程序意識(shí)當(dāng)先。行政程序是行政機(jī)關(guān)正確行使權(quán)力的保障，各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員惟有嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，根據(jù)法律授予的權(quán)限管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)和其他行政事務(wù)，才能既不失職不作為，又不越權(quán)亂作為。樹立法治意識(shí)，就必須樹立程序意識(shí)，嚴(yán)格按程序辦事，是對(duì)政府公務(wù)人員素質(zhì)的一個(gè)基本要求。作為政府公務(wù)人員，應(yīng)該意識(shí)到按程序辦事的重要性，明確按程序辦事的基本要求，養(yǎng)成按程序辦事的習(xí)慣。

2.規(guī)范程序，行政程序有章可循。不管哪一類程序，都要研究它們內(nèi)在的規(guī)律性，都要有利于行政行為的科學(xué)化、民主化，有利于及時(shí)糾正行政行為的主觀性和隨意性，都要明確程序的主體和客體，即誰來遵守，誰來執(zhí)行，既對(duì)行政行為整個(gè)過程的步驟、順序、形式和期限做出相互銜接的制度性規(guī)定，又對(duì)每個(gè)步驟做出具體操作性的規(guī)定，使制定的程序合理規(guī)范，前后內(nèi)在銜接；要簡(jiǎn)潔具體，易于遵守執(zhí)行。只有建立了完備嚴(yán)格的行政執(zhí)法程序，政府公務(wù)人員才能做到有程序可依，不斷提高依程序辦事的能力。

3.按程序辦事，公開透明。政府負(fù)有向人民公開其活動(dòng)的義務(wù)。行政主體要向社會(huì)公開其行政權(quán)力行使的法律依據(jù)、程序和結(jié)果，使全社會(huì)成員了解其權(quán)力來源，熟悉其權(quán)力行使的程序，知曉其作出行政決定的結(jié)果和理由；對(duì)于行政相對(duì)人而言，則還要使其知道在具體行政過程中所享有的程序權(quán)利和行政決定作出后所享有的權(quán)利救濟(jì)途徑。過程公開、程序公開是制定程序和遵守程序的前提條件，如果程序不公開，執(zhí)行者就容易任意妄為，把程序當(dāng)兒戲；遵守者不知道如何去做，按程序辦事也就落不到實(shí)處。增強(qiáng)公開性和透明度也是政府杜絕腐敗、接受監(jiān)督的前提，美國(guó)著名參議員漢密爾頓曾經(jīng)說過“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，就是說公開能夠有地效抑制腐敗。

4.加強(qiáng)對(duì)程序執(zhí)行情況的監(jiān)督。政府是否按程序辦事，在辦事過程中是否公正，行政相對(duì)人是否滿意，不是政府自己評(píng)判自己，而是由社會(huì)公眾、社會(huì)輿論給予評(píng)判。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)黨組織和干部都要自覺接受黨員和人民群眾監(jiān)督。拓寬和健全監(jiān)督渠道，把權(quán)力運(yùn)行置于有效的制約和監(jiān)督之下?！币虼?，政府要自覺接受監(jiān)督，采取切實(shí)有效的措施，改進(jìn)行政監(jiān)督方式，實(shí)行行政執(zhí)法過錯(cuò)追究制，努力建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的監(jiān)督機(jī)制。要自覺接受外部監(jiān)督，包括人大政協(xié)的監(jiān)督、法律的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督、社會(huì)公眾的監(jiān)督；同時(shí)完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件的備案審查工作，加強(qiáng)行政復(fù)議工作。只有把政府行為置于嚴(yán)密的監(jiān)督之下，政府辦事的程序才會(huì)更加合理規(guī)范，依法行政才能真正得以落實(shí)。

（本文作者：中共海南省委黨?！缎聳|方》雜志社主編）