[摘要] 社會政策的制度模式是現(xiàn)代社會和市場經(jīng)濟(jì)社會不可缺少的一種制度性的安排。我國現(xiàn)代化進(jìn)程和市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的推進(jìn)、大量社會問題的解決、社會發(fā)展質(zhì)量的提升、鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、貫徹科學(xué)發(fā)展觀、解決民生問題等都亟需制度模式的社會政策。但是，目前中國社會政策存在明顯的不足之處。我們必須通過建立體系化、制度化的社會政策來協(xié)調(diào)社會各階層之間的利益關(guān)系，從而構(gòu)建一個和諧社會。

[關(guān)鍵詞] 社會政策；制度模式；社會保障；中國社會

[中圖分類號] C934 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1007-1962（2004）21-0016-03

一、社會政策的剩余模式與制度模式之分

所謂社會政策，一般是指“政府或其他組織在一定社會價值的指導(dǎo)下，為了達(dá)到其社會目標(biāo)而采取的各種社會性行動的總和?！?sup>1社會政策分為兩種模式，一種叫做剩余模式，另一種就是制度模式，即制度性的再分配模式。所謂剩余模式就是把社會政策當(dāng)成一種應(yīng)急的、不定期的措施，一旦社會出現(xiàn)什么問題，就予以制定和實(shí)施，以緩解相應(yīng)的社會問題。這種作法“是把市場和家庭看作滿足個人需求的主要的制度結(jié)構(gòu)，只有在市場和家庭都不能滿足個人的最基本需求時，社會政策才介入其中，而且也只是提供暫時的幫助?！?sup>2所謂制度模式，則是把社會政策“視為一個常規(guī)性的社會制度，它存在于市場制度之外，按照普遍性的需要的原則發(fā)揮作用”³。作為制度模式的社會政策是常規(guī)化、制度化的，是一個社會須臾不可缺少的東西。它把社會政策受益者的需要看作是正常的；把社會問題看作是現(xiàn)代生活復(fù)雜性的內(nèi)在體現(xiàn)；主張在人們陷入困境之前就給予幫助；認(rèn)為服務(wù)是制度化的、永久性的，而且強(qiáng)調(diào)預(yù)防和康復(fù)的功能。可以說，“剩余模式的取向是社會的某些弱勢群體有著特殊的需要，社會有責(zé)任發(fā)揮補(bǔ)救性的功能去安置他們，其背后的觀念是‘只為最不能自助的人提供幫助’”?！爸贫饶Ｊ降娜∠蚴且哉麄€社會為主體，建立一個全面的社會福利制度，其背后的理念是每個公民都有接受社會照顧的權(quán)利而社會亦有責(zé)任去滿足全體人民的需要”⁴。

社會政策之所以有剩余模式、制度模式之分，是與相關(guān)的理念有關(guān)系的。中國的社會政策現(xiàn)在還基本上是剩余模式，還沒有擺脫過去的觀念，這是社會政策發(fā)展滯后的一個表現(xiàn)。顯然，現(xiàn)代社會應(yīng)當(dāng)選擇后一種社會政策模式，即制度模式。社會政策的制度模式是現(xiàn)代社會和市場經(jīng)濟(jì)社會不可缺少的一種制度性的安排。

二、制度模式的社會政策是中國社會的必然選擇

作為正在進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的中國，現(xiàn)在更是應(yīng)該把制度模式的社會政策作為一種必須的選擇。這是因為：

第一，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程和市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的推進(jìn)，中國社會亟需制度模式的社會政策。在以往計劃經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是作為國家的同構(gòu)體而存在的，它集生產(chǎn)經(jīng)營、社會控制、社會福利等各種經(jīng)濟(jì)、政治、社會角色于一身，社會資源的分配也是通過國家來實(shí)現(xiàn)的。而市場經(jīng)濟(jì)的建立卻在基本職能、管理權(quán)、所有權(quán)等方面給企業(yè)帶來了極大的變化。企業(yè)不可能像過去那樣，違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律去全面地解決本單位職工遇到的各類生活問題，許多過去由單位承擔(dān)的福利保障責(zé)任需要由社會承擔(dān)，也就是說，社會保障與福利必須社會化。市場經(jīng)濟(jì)對企業(yè)所帶來的這些變化成為推動社會政策創(chuàng)新的主要力量。與此同時，市場經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了社會的獨(dú)立生長，改變了傳統(tǒng)的國家與社會關(guān)系的格局，改變了過去把社會政策理解為是“一個國家的政府為實(shí)現(xiàn)其特定的發(fā)展戰(zhàn)略，在處理各種社會問題、促進(jìn)各項社會事業(yè)發(fā)展方面所采取的基本原則和措施”⁵；同時也使得社會承擔(dān)部分社會福利保障的責(zé)任成為可能。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)體制單一公有制和意識形態(tài)上教條主義的改變，中國過去沒有嚴(yán)格意義上的公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的狀況發(fā)生了變化，私人領(lǐng)域存在的必要性得到了認(rèn)可，個人的需要逐步成為社會政策的目標(biāo)。

第二，大量社會問題亟待解決的現(xiàn)實(shí)對于社會政策提出了迫切的要求。1979年以后，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育，中國社會發(fā)生了巨大的變動。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，許多重大的社會問題開始出現(xiàn)，如：失業(yè)問題、貧困問題、貧富差距過大問題、勞資糾紛問題、環(huán)境污染問題，等等。這些社會問題對于中國社會的安全運(yùn)行和健康發(fā)展造成了種種不利的影響。之所以出現(xiàn)這些問題，一個重要的原因就是缺少社會政策這種制度性的安排。因為社會政策具有安全的功能。一方面，它可以使民眾的生活和工作有保障，防止民眾因經(jīng)濟(jì)變動而不能進(jìn)行正常的生活?，F(xiàn)代社會的高度流動性、現(xiàn)代社會所面臨的種種不確定性和風(fēng)險性，以及社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的多元性，都使得民眾的安全保障越來越重要。另一方面，它可以縮小貧富差距，為社會成員的基本生存提供一個底線，消除或緩解一些人由于貧富差距而引起的對社會的不滿心理，避免社會的動蕩。同時，社會政策還是形成橄欖型社會的前提。它可以“對現(xiàn)存利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，縮小不同階級之間的利益沖突，緩和收入分配中的不公正現(xiàn)象，特別重要的是在社會分層結(jié)構(gòu)中造就出一個強(qiáng)大的中產(chǎn)階層”⁶，從而保證社會的安全運(yùn)行。

第三，社會發(fā)展質(zhì)量需要社會政策予以提升。社會的發(fā)展不只是一個數(shù)值的擴(kuò)張，它還有著質(zhì)量的要求。這一點(diǎn)恰恰只有社會政策能夠確保它實(shí)現(xiàn)。這就要求對社會政策與經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行協(xié)調(diào)。長期以來，我國一直存在著一個認(rèn)識上的誤區(qū)，即認(rèn)為經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)先于社會政策。改革開放初期，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想在具體落實(shí)過程中又往往被解釋成了“經(jīng)濟(jì)目的決定論”和“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)決定論”。這就忽視了兩個根本性的問題：一是現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的是為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)和精神文化的需要；二是以經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)（如人均GDP）表示出來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就并不等同于人們生活水平的普遍提高。由于沒有重視人的需要，沒有把人們的物質(zhì)和精神文化需要作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的根本目的，因而中國的社會政策也就只能處于被輕視的境地。我們應(yīng)該認(rèn)識到，發(fā)展的根本尺度既不是GNP的增長，也不是一小部分人財富的急劇增長，而應(yīng)當(dāng)是大多數(shù)社會成員的生活水平的提高。所以，目前中國社會在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，必須重視社會政策的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會政策與經(jīng)濟(jì)政策相互協(xié)調(diào)。

第四，執(zhí)政黨執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固和執(zhí)政能力的提升，亟需通過社會政策來加以實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)代社會，政府或執(zhí)政黨不應(yīng)是一個經(jīng)濟(jì)型的政府或經(jīng)濟(jì)型的執(zhí)政黨，而應(yīng)當(dāng)是一種公共服務(wù)型的政府或執(zhí)政黨。而現(xiàn)代社會的公共服務(wù)需要通過社會政策來實(shí)現(xiàn)。在我國，中國共產(chǎn)黨能否得到民眾的廣泛擁護(hù)、能否同現(xiàn)代社會市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，在很大程度上取決于其對社會政策的重視程度和實(shí)施效果。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固，取決于能否給中國人民帶來實(shí)際的利益。黨的十六大報告提出的“惠及十幾億人口”的小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是必須靠社會政策的具體制定和實(shí)施予以保證的。如果沒有一整套的社會政策予以體現(xiàn)和保證的話，那么，惠及、共享都將成為一句空話，相應(yīng)地，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)也會被嚴(yán)重削弱。再者，通過體系化、制度化、規(guī)范化的社會政策的制定與實(shí)施，中國共產(chǎn)黨可以提升自己對于現(xiàn)代社會和市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識與把握，形成一種高效的能力，從而有效地解決現(xiàn)有的各種社會問題，并盡可能地防止更多社會問題的出現(xiàn)，尤其是可以最大限度地防止社會危機(jī)的出現(xiàn)⁷。

第五，貫徹科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，也需要制度模式的社會政策。沒有社會政策就無法保證經(jīng)濟(jì)和社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。我國的現(xiàn)實(shí)情況也說明，只是重視經(jīng)濟(jì)政策而輕視社會政策的做法不能保證社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。以人為本，很重要的一點(diǎn)就是要保證社會成員基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。而社會成員基本權(quán)利的保證和實(shí)現(xiàn)，離不開制度模式的社會政策。

第六，基本民生問題的解決，有賴于制度模式的社會政策。在現(xiàn)代社會，民生問題至關(guān)重要。從根本上講，只有基本的民生問題得以解決，社會的安全運(yùn)行和健康發(fā)展才有可能。民生問題包括人的生存、就業(yè)、社會保障、自由遷徙等多方面的內(nèi)容。顯然，民生狀況與社會政策不可分割。如果沒有社會政策作為支撐，作為一種制度化的安排的話，民生問題就不可能從根本上得以解決。

三、中國社會政策的不足

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)獲得了舉世公認(rèn)的巨大成就，中國在許多方面取得了長足的發(fā)展。但是，不能否認(rèn)的是，中國的社會政策卻沒有得到相應(yīng)的發(fā)展，存在著明顯的不足之處：

第一，社會政策與經(jīng)濟(jì)政策之間存在著明顯的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。對于一個健全的社會來說，既離不開經(jīng)濟(jì)政策，也離不開社會政策。經(jīng)濟(jì)政策與社會政策應(yīng)是協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的，共同支撐著現(xiàn)代社會。但是就總體而言，與經(jīng)濟(jì)政策相比，社會政策長期以來在中國社會中的位置是極不相稱的。或者說在中國社會中一直是重視經(jīng)濟(jì)政策，輕視社會政策，讓社會政策歸屬于經(jīng)濟(jì)政策，為經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)。社會政策與經(jīng)濟(jì)政策之間出現(xiàn)了嚴(yán)重不平衡發(fā)展的情形?？梢哉f，這直接影響到中國社會的健康發(fā)展。改革開放以來，特別是90年代以來，我國社會政策雖然開始得到一部分社會成員的認(rèn)同，但總的來說是社會政策嚴(yán)重缺位。應(yīng)當(dāng)看到，重視經(jīng)濟(jì)政策、輕視社會政策的結(jié)果，雖然在某個時期大大加快了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，但同時不可避免地拉大了貧富之間的差距，導(dǎo)致了諸多社會問題，對中國的后續(xù)發(fā)展留下了種種隱患⁸。

第二，政府對于社會政策缺乏足夠的重視。在中國，不管是從對社會政策投入的力度來看，還是從社會政策覆蓋面來看，都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。中國一直把扶貧解困作為一個很附屬、次要的部門。例如，希望工程，這么大的事———關(guān)系到一個民族的百年大計的事，由民間來主持是欠妥當(dāng)?shù)?。民間不可能左右整個國家義務(wù)教育的局面，它沒有這個義務(wù)，充其量它只能起一個拾遺補(bǔ)缺的作用。作為國家的義務(wù)教育應(yīng)該主要靠財政投入。再如，就社會政策開支占國民生產(chǎn)總值比例來說，中國是非常低的。社會政策開支占國民生產(chǎn)總值比例，1985年歐盟12國平均為25.9%，中國為4.96%；1993年歐盟12國平均為27.2%，中國5.26%⁹。這種情況所造成的缺陷，一是社會經(jīng)濟(jì)不能得以協(xié)調(diào)的發(fā)展，二是社會成員抗擊風(fēng)險的能力太低，反而提高了抗風(fēng)險的成本，使得每個社會成員為了抗擊風(fēng)險而多儲蓄，不敢按揭，不敢提前消費(fèi)，進(jìn)而造成內(nèi)需拉動的疲弱，降低社會發(fā)展的活力。

第三，社會政策缺乏體系化。社會政策包含很多內(nèi)容，它既包括針對處在社會劣勢地位的社會成員所制定的政策，如社會救濟(jì)、失業(yè)保險、災(zāi)害救濟(jì)、殘疾人福利保障、公共衛(wèi)生保障、健康醫(yī)療保障等，也包括立足于提升整個社會的生活質(zhì)量，促進(jìn)社會進(jìn)步的婚姻、教育、優(yōu)生保障、公益事業(yè)、資源環(huán)境保護(hù)、職業(yè)訓(xùn)練等方面的政策，還包括社會政策的基本理論和基本理念等。雖然一段時期以來，中國在某些具體的社會政策如人口政策、環(huán)境保護(hù)政策、就業(yè)政策、扶貧政策等方面都有一定的進(jìn)展，取得了一定的成效。但是作為中國社會政策的主體———一個國家社會政策系統(tǒng)建立的重要標(biāo)志———社會保障體系目前還沒有系統(tǒng)地建立起來。比如，中國目前只有15%的社會成員能享受到公共醫(yī)療保障，85%的社會成員享受不到公共醫(yī)療保障或者說是享受不到靠得住的公共醫(yī)療保障。中國農(nóng)村的社會保障事業(yè)發(fā)展極為緩慢，致使社會保障的覆蓋面極為有限。

第四，在制定社會政策時缺乏合理、科學(xué)的程序。中國目前社會政策的制定往往是由政府單方面完成的，而缺乏合理、科學(xué)的程序。應(yīng)當(dāng)看到的是，社會政策的制定需要有科學(xué)、合理的程序，并且一種社會政策在一定程度上講是社會中各種力量相互作用的結(jié)果。也就是說，社會政策的制定過程、執(zhí)行過程事實(shí)上都是一個討價還價的過程、是一個博弈的過程，是各個相關(guān)利益群體的共同參與、協(xié)商、談判、妥協(xié)、博弈等。比如制訂教育法時，必須由政府、學(xué)校、城市及農(nóng)村孩子的家長等各個方面代表參加。再比如在制定有關(guān)傷殘軍人的社會政策時，在制定有關(guān)老年人養(yǎng)老保險政策時，必須有相關(guān)的傷殘軍人和老年人參加，注意傾聽他們的意見。各相關(guān)群體介入的好處是：首先，可以考慮到各方面的因素，防止一意孤行、想當(dāng)然地決定一些政策。其次，由于通過群體參與而得出的結(jié)果，基本上是大多數(shù)人愿意接受的。所以，公眾參與不僅可以提高決策的合法性，而且還可以減少政策執(zhí)行中遇到的困難，從而也培育了公民的社會獨(dú)立意識¹⁰。這也是社會政策最基本的推動力。如果由于缺乏程序，一些群體無法介入?yún)⑴c意見，而同時又缺乏監(jiān)督的話（如媒體等各方面），最后就會出現(xiàn)一種情況，即由某個人，或官方、或強(qiáng)勢群體說了算，哪個政策對我有利，我就制訂哪個政策，從而使政策明顯帶有“我的”偏好的痕跡。

總之，我們必須改變中國目前社會政策的一系列不足之處，通過建立體系化的社會政策來協(xié)調(diào)社會各階層之間的利益關(guān)系，真正使廣大民眾共享社會發(fā)展的成果，并進(jìn)而減少引發(fā)社會矛盾、影響社會安全的因素，促進(jìn)社會的良性運(yùn)行和健康發(fā)展，從而構(gòu)建一個和諧的社會。

注釋

[1] 關(guān)信平主編：《社會政策概論》，高等教育出版社2004年版，第15頁。

[2] 楊偉民編著：《社會政策導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第297頁。

[3] 王剛義、梅建明：《社會發(fā)展與社會政策研究》中國人民公安大學(xué)出版社2002年版，第137—138頁。

[4] 楊團(tuán)：《社會政策的理論與思索》《社會學(xué)研究》2000年第4期。

[5] 姜曉星：《論我國社會政策的傳統(tǒng)模式及其轉(zhuǎn)變》，《社會學(xué)研究》，1992年第1期。

[6] 王剛義、梅建明：《社會發(fā)展與社會政策研究》中國人民公安大學(xué)出版社2002年版，第158頁。

[7] 吳忠民：《應(yīng)高度重視社會政策對執(zhí)政黨的重大意義》，《中國黨政干部論壇》2003年第9期。

[8] 李銳：《關(guān)于社會政策創(chuàng)新的思考》，《云南社會科學(xué)》2003年第1期。

[9] 楊團(tuán)：《社會政策的變遷和研究走向》，中國社會學(xué)網(wǎng)，2004-6-11。

[10] 楊團(tuán)：《社會政策的理論與思索》《社會學(xué)研究》2000年第4期。

（作者單位：中共中央黨校?？纾?/p>