黨的十六大報(bào)告指出：“一定要堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針，進(jìn)一步解決提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力這兩大歷史性課題”，并首次把對權(quán)力的制約和監(jiān)督作為一對密切聯(lián)系的政治機(jī)制專門予以強(qiáng)調(diào)。這不僅拓寬了加強(qiáng)執(zhí)政黨能力建設(shè)的思路和領(lǐng)域，而且為我們在更深層次探索和思考提高黨的拒腐防變能力提供了理論指導(dǎo)和現(xiàn)實(shí)路徑。

當(dāng)前對權(quán)力制約監(jiān)督不力的原因及其表現(xiàn)

我國的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制是在長期的革命斗爭和社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中逐步建立、發(fā)展起來的，帶有革命戰(zhàn)爭年代和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的烙印，如十分注重自律機(jī)制的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)依靠公職人員的自律來約束自己的權(quán)力行為，使權(quán)力最大限度地發(fā)揮為人民服務(wù)的效能。改革開放以來，黨和國家在不斷完善自律機(jī)制的同時(shí)，注重以法制權(quán)，加強(qiáng)他律機(jī)制建設(shè)，對預(yù)防和遏制權(quán)力腐敗發(fā)揮了重要作用。但不容忽視的是，我國現(xiàn)行的權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制仍存在諸多制度性缺陷。究其原因，既有封建專制傳統(tǒng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下權(quán)力過分集中遺留下來的影響；也有現(xiàn)實(shí)社會(huì)環(huán)境中市場經(jīng)濟(jì)負(fù)面因素的影響；既有權(quán)力主體個(gè)人主觀因素，也有政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的因素。但關(guān)鍵還是在于權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)力配置不科學(xué)、權(quán)力運(yùn)作缺乏制約、監(jiān)督軟弱無力。

其表現(xiàn)主要有以下幾個(gè)方面：

（一） 權(quán)力與權(quán)利關(guān)系失衡，權(quán)責(zé)不對稱。一是權(quán)力過大、過于集中，權(quán)利制約流于形式。二是行政權(quán)力過多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。三是公共權(quán)力的政策性過強(qiáng)，權(quán)力尋租問題突出。

（二） 權(quán)力主體之間邊界模糊，權(quán)能配置不合理。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來的權(quán)力制約機(jī)制的某些具體環(huán)節(jié)日益顯露出與現(xiàn)實(shí)形勢發(fā)展對權(quán)力制約的要求不相適應(yīng)的現(xiàn)象，致使權(quán)力制約乏力，腐敗現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)滋生蔓延。一些權(quán)力主體之間職能交叉，權(quán)責(zé)不清。從而導(dǎo)致政府職能錯(cuò)位、越位、缺位的問題突出，腐敗、瀆職問題叢生。

（三）個(gè)人與組織關(guān)系錯(cuò)位，集體領(lǐng)導(dǎo)流于形式。近年來，隨著黨內(nèi)民主監(jiān)督制度的加強(qiáng)，“一把手體制”的問題有了很大改善，但在一些地方、一些部門“一把手體制”的問題仍有很大市場。突出表現(xiàn)在：一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中，一把手（包括主管某一方面工作的副職領(lǐng)導(dǎo)）表面上個(gè)人服從組織，但實(shí)際上大小權(quán)力“一把抓”，什么都是個(gè)人說了算，組織對他們的管理、監(jiān)督力量根本難以達(dá)到。一旦他們顛倒主仆關(guān)系、心理失衡、私欲膨脹，便為所欲為，腐敗就產(chǎn)生了。

（四）權(quán)力運(yùn)作程序缺位，運(yùn)用權(quán)力的任意性過強(qiáng)。一是行政審批程序、辦事程序不規(guī)范、不健全，對執(zhí)行者缺乏強(qiáng)有力的約束。二是權(quán)力運(yùn)作的透明度不夠，使部分相對人不惜重金獲取有利于自己的信息，制造信息的不對稱，從而通過信息壟斷來謀取超額利潤。

（五）監(jiān)督主體虛置，監(jiān)督軟弱乏力。一是現(xiàn)行監(jiān)督體制存在缺陷。自上而下的監(jiān)督代替了平行制約的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督，造成了不少監(jiān)督環(huán)節(jié)的空檔和誤區(qū)；監(jiān)督權(quán)受制于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的地位和獨(dú)立性，造成不少環(huán)節(jié)的監(jiān)督缺位、失位；重視監(jiān)督違法違紀(jì)，忽視監(jiān)督?jīng)Q策失誤，而追懲性的事后監(jiān)督室事實(shí)上根本無法糾正和防范決策的重大失誤。 二是監(jiān)督法制不健全。監(jiān)督的主體在行使監(jiān)督時(shí)沒有受到具體明確的法律保護(hù)，被監(jiān)督對象不接受監(jiān)督，也沒有具體的法律加以約束，這種無法可依的監(jiān)督，必然是蒼白無力的監(jiān)督。 三是監(jiān)督機(jī)構(gòu)松散，缺乏獨(dú)立性。

加強(qiáng)對權(quán)力制約監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)路徑

用什么力量和方式制約和監(jiān)督權(quán)力，是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的一個(gè)重大課題。對于依法治國而言，民主是法制的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)權(quán)力約束的前提。沒有民主，就沒有真正的監(jiān)督，以法治權(quán)，以權(quán)力制約權(quán)力，是加強(qiáng)對權(quán)力制約和監(jiān)督的有效途徑和方式。

（一）以法治權(quán)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。依法治國首先要依法治權(quán)，保證國家機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格按照法定的權(quán)限和程序辦事，正確行使權(quán)力。以法治權(quán)，既包括依法規(guī)制黨權(quán)，也包括依法規(guī)制國家權(quán)力。

1.堅(jiān)持依法執(zhí)政，維護(hù)社會(huì)主義法制權(quán)威。首先要求執(zhí)政黨必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則。其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)在國家政體內(nèi)運(yùn)行。第三，黨不能代替國家政權(quán)機(jī)關(guān)行使公共權(quán)力?？傊婪▓?zhí)政要求黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，而不能置身于憲法和法律之外，更不能超越于憲法和法律之上。

2.堅(jiān)持依法行政，從嚴(yán)治政，建設(shè)廉潔高效的服務(wù)型政府。我國目前黨政干部中的百分之七十是行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，我國法律的百分之八十由行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員執(zhí)行。執(zhí)政黨在行政領(lǐng)域能否發(fā)揮應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政作用，關(guān)鍵在于如何切實(shí)保證行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政。為防止行政權(quán)的濫用，確保行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履行職責(zé)，當(dāng)務(wù)之急是要通過深化改革，建立起行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。一是堅(jiān)決實(shí)行政企分開。二是加快推進(jìn)行政審批制度改革。發(fā)揮市場配置社會(huì)資源和中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)管理社會(huì)事務(wù)的作用，遏制權(quán)力腐敗，提高行政效能。三是合理配置行政權(quán)力，嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)作，使行政權(quán)走向制度化、規(guī)范化和法制化軌道，最大限度地減少權(quán)錢交易的機(jī)會(huì)。

3.堅(jiān)持公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法，懲治司法腐敗?，F(xiàn)行司法體制在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分、司法工作運(yùn)行機(jī)制、人財(cái)物管理制度等方面存在的缺陷和漏洞日益顯現(xiàn)。執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、以權(quán)謀私、濫用權(quán)力等司法腐敗問題皆由此而生。首先必須進(jìn)一步改革和完善司法體制，確保司法公正。其次，嚴(yán)格訴訟程序，防止濫用司法權(quán)。第三，改革司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物管理體制，保障司法獨(dú)立。

（二）以權(quán)力制約權(quán)力，科學(xué)分解和制衡權(quán)力。權(quán)力運(yùn)行過程是有階段性的，通常分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)階段。權(quán)力運(yùn)行的不同階段，應(yīng)該有不同的制約方式。

1．適度分解黨內(nèi)權(quán)力，使黨的委員會(huì)成為名副其實(shí)的黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)。為不讓黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)形同虛設(shè)，要將重要干部任免、重大決策、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用等重大事項(xiàng)的決策權(quán)，交由黨的全委會(huì)票決，防止出現(xiàn)主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人專權(quán)獨(dú)斷的現(xiàn)象。

2.完善集體領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制，在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部建立制約機(jī)制。凡屬重大問題都必須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)部充分討論，集思廣益，民主決策，形成決議后再由分工領(lǐng)導(dǎo)組織實(shí)施。

3.對行政權(quán)也要適當(dāng)分解。按照黨的十六大提出的“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革”的要求，對行政職權(quán)進(jìn)行科學(xué)的分解，合理劃分行政職位，并通過職能的分配，形成行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力制約機(jī)制。

（三）以權(quán)利制約權(quán)力，強(qiáng)化對權(quán)力的有效監(jiān)督。權(quán)力與權(quán)利是現(xiàn)代民主政治的兩個(gè)軸心。兩者是以法制為依托，相伴而生，互為依存。權(quán)利是基礎(chǔ)，權(quán)力是保障。權(quán)力為權(quán)利服務(wù)，權(quán)利高于權(quán)力。因此，以高于權(quán)力的權(quán)利來監(jiān)督權(quán)力就是必然的選擇。

1.堅(jiān)持專門監(jiān)督與權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督相結(jié)合，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、檢察院，以及行政監(jiān)察、審計(jì)等部門，是依法專司監(jiān)督職責(zé)的機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是民主監(jiān)督有效實(shí)現(xiàn)的最主要、最直接、最有效的途徑。因此，在注重發(fā)揮專門機(jī)關(guān)監(jiān)督職能作用的同時(shí)，要進(jìn)一步發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，充分運(yùn)用立法、審議重大決策事項(xiàng)、選舉、任命、彈劾、罷免等職權(quán)，切實(shí)加強(qiáng)對“一府兩院”及其工作人員的監(jiān)督制約，尤其是要加大對各級人大選舉產(chǎn)生或?qū)徸h任命的國家工作人員的監(jiān)督制約，以確保人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀取利益。

2.堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督，主要是發(fā)揮各級紀(jì)律檢查委員會(huì)的職能作用，同時(shí)實(shí)行黨的各級組織內(nèi)部的監(jiān)督、黨的組織對黨員干部的監(jiān)督和黨員干部對黨的組織的監(jiān)督。

3.堅(jiān)持自上而下監(jiān)督與自下而上監(jiān)督相結(jié)合，強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，是黨和國家監(jiān)督體系中最為重要的環(huán)節(jié)。如果自下而上的監(jiān)督渠道暢通，監(jiān)督制約機(jī)制健全，不僅監(jiān)督及時(shí)、主動(dòng)、成本低，而且有利于及早預(yù)防和遏制權(quán)力腐敗。

4.堅(jiān)持群眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，強(qiáng)化輿論監(jiān)督。新聞輿論作為意識(shí)形態(tài)的重要組成部分，以其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢同社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的各個(gè)領(lǐng)域有著密切的聯(lián)系，不斷產(chǎn)生著廣泛、深刻的影響。充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，對遏制消極腐敗現(xiàn)象具有重要意義。

5.堅(jiān)持事前監(jiān)督與事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行全過程的監(jiān)督。

總之，加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的方方面面。但基本的思路和路徑是：一靠民主，二靠法制。其中，以法治權(quán)是前提和基礎(chǔ)，以權(quán)力制約權(quán)力是核心和關(guān)鍵，以權(quán)利制約權(quán)力是根本保障。只有依托先進(jìn)的民主政治制度和完備的法律制度，才能從根本上實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的有效制約和監(jiān)督，從而確保人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀取利益，確保黨和國家永不變色。