[摘要] 黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法行政既有內(nèi)在一致性又有明顯區(qū)別。按著十六大精神，既要確定黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的地位和作用，又要堅持黨政職能分開，政府機關(guān)必須依法行政，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。

[關(guān)鍵詞] 黨的領(lǐng)導(dǎo)； 依法行政

[中圖分類號] D25; DF 052 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1007-1962（2004）13-0031-03

如何認(rèn)識和處理堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與行政機關(guān)依法行使行政權(quán)的關(guān)系，對于實現(xiàn)黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動的憲政理念，真正做到依法治國和依法執(zhí)政，以至對于堅持和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，都是十分重要的。這也是實踐中的一大難點。在兩者的關(guān)系上，現(xiàn)實中或偏重于這一端、或偏重于另一端的情況都存在。但在總體上，主要問題是以黨代政、以黨代法，主要表現(xiàn)為： 1.黨的一級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)直接行使行政權(quán)，導(dǎo)致“假象行政行為”； 2.黨的一級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)將黨的政策直接用于對國家和社會的管理，或者將黨的政策直接用于行政權(quán)的行使中； 3.把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)簡單理解為一級行政機關(guān)和工作人員應(yīng)無條件地按黨組織負(fù)責(zé)人的命令辦事，把黨組織某些行為原則簡單地搬用到行政機關(guān)中，導(dǎo)致由于盲目服從黨組織負(fù)責(zé)人的命令，或迫于領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力壓力而違法行政，造成不良后果乃至嚴(yán)重?fù)p失。這類現(xiàn)象有其一定的存在條件，有的還會存在較長一段時間。但應(yīng)當(dāng)認(rèn)識：它與社會主義法治是背道而馳的，是依法治國和依法執(zhí)政的嚴(yán)重障礙，應(yīng)當(dāng)不懈地予以克服和糾正。

為了正確處理堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與行政機關(guān)依法行使行政權(quán)的關(guān)系，有必要明確以下三個相關(guān)問題。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與行政機關(guān)有著內(nèi)在一致性而又有著明顯區(qū)別。兩者的內(nèi)在一致性主要體現(xiàn)為，兩者都是社會主義上層建筑的重要組成部分，都是反映、代表和實現(xiàn)人民群眾利益的；兩者的明顯區(qū)別是，兩者具有不同的性質(zhì)、職能、組織形式和工作方式。黨的十三大報告指出：“黨和國家政權(quán)機關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式不同?！盵1]中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先進政治組織，它的主要功能是對國家和社會實行政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，它不同于經(jīng)過公民按照一定法律程序選舉產(chǎn)生的國家權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)——行政機關(guān)，不具備行使行政權(quán)的行政主體資格，不能直接或替代行政機關(guān)行使行政權(quán)?，F(xiàn)實中，以黨委名義對行政權(quán)屬的事項發(fā)指令、做決斷，看似加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，加大了工作的權(quán)威性，實屬“假象行政行為”，違背依法行政原則，負(fù)效應(yīng)也很明顯。黨要通過制度化、法律化的合乎民主政治要求的渠道，對公共權(quán)力實施強有力的政治領(lǐng)導(dǎo)，對整個國家和社會的發(fā)展實施強大影響，而不是取代國家公共權(quán)力直接對社會進行管理。簡言之，黨委與政府之間是政治領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不存在法律上的組織隸屬關(guān)系。

（二）黨內(nèi)組織行為原則與行政機關(guān)行為原則有著內(nèi)在一致性而又有所不同。兩者的內(nèi)在一致性主要體現(xiàn)為，兩者最終都服從于、有利于黨的組織和行政機關(guān)的宗旨——實現(xiàn)人民群眾利益。兩者的不同之處是，在黨的組織內(nèi)，通行民主集中制原則，要求規(guī)范個人與組織、下級與上級、少數(shù)與多數(shù)、各級組織與中央和全黨的關(guān)系，凸顯行為的黨的組織紀(jì)律性。我們黨作為執(zhí)政黨，必然要求她的全體成員在憲法和法律范圍內(nèi)活動。同時，作為政治組織，她的政黨屬性決定她的全體成員在黨內(nèi)一切活動中，必須以黨的組織制度——民主集中制作為行為規(guī)則。在行政機關(guān)內(nèi)，實質(zhì)上通行工作人員依法執(zhí)行公務(wù)并受法律保護的原則，要求規(guī)范各個工作機關(guān)及其人員與“法”的關(guān)系，凸顯行政行為的法律依據(jù)性。在行政機關(guān)工作的每個共產(chǎn)黨員，要嚴(yán)格遵守黨的組織原則和組織紀(jì)律，要執(zhí)行黨的決定，服從黨組織命令和指揮，但決不能由此否定和取代作為行政機關(guān)工作人員依法行政的行為規(guī)則。行政機關(guān)的工作人員，不論他的政治面貌如何，他的職業(yè)都是行政人員，他的職責(zé)都是行政，必須把依法行政作為自己行為的基本準(zhǔn)則。具有共產(chǎn)黨員政治身份的行政機關(guān)工作人員，并沒有超越作為行政人員行為準(zhǔn)則的特權(quán)，恰恰相反，這類工作人員必須模范地依法辦事。在這里，關(guān)鍵在于把服從組織與依法行政內(nèi)在地統(tǒng)一起來?！耙婪ā保渣h的組織紀(jì)律性為支撐、作保證；而“服從”，則要以“依法”為前提、為條件?！耙婪ǚ摹保且婪▓?zhí)政原則對于具有共產(chǎn)黨員政治身份的行政人員的具體要求。一方面，在行政領(lǐng)域，黨組織及其負(fù)責(zé)人要在符合法律和法理精神的前提下下達指示、命令。另一方面，行政機關(guān)工作人員要依法執(zhí)行黨組織及其負(fù)責(zé)人的指示和命令。不能把“服從組織命令”、“服從黨的領(lǐng)導(dǎo)”與依法行政對立起來，從事與依法行政相違背的活動。在這里，共產(chǎn)黨員的先進性和組織紀(jì)律性，集中體現(xiàn)在堅決執(zhí)行黨的路線、方針、政策與嚴(yán)格依法行政的統(tǒng)一上；而不是離開履行依法行政的主體過程，孤立地談?wù)擖h員的先進性和組織紀(jì)律性，更不能以執(zhí)政黨的特殊地位、以共產(chǎn)黨員的特殊身份漠視和抵制依法行政。

應(yīng)當(dāng)指出，提出并廓清上述問題，具有突出的現(xiàn)實意義。長期以來，在行政機關(guān)以至整個國家機關(guān)中，存在著大量與依法行政相背離的事例。究其原因，基本的一條，就是某些領(lǐng)導(dǎo)人尤其是一級黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的負(fù)責(zé)人，亂發(fā)指示命令，隨意干預(yù)行政權(quán)；一些國家工作人員，或由于認(rèn)識模糊而盲從，或懼于權(quán)力和存有私心而順從，給黨和國家的事業(yè)造成損失，也貽害了個人。

（三）黨的政策與國家法律有著內(nèi)在一致性而又有著顯著差異。兩者的內(nèi)在一致性主要體現(xiàn)為，它們都屬于社會主義上層建筑的范疇，都以科學(xué)理論和先進思想為指導(dǎo)，都服務(wù)于并保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，都屬于一定的行為規(guī)則。它們的區(qū)別表現(xiàn)為，兩者制定的組織及程序不同，代表的意志范圍不同，實施方式不同，調(diào)整的范圍不同等，最重要的是，它們是兩種不同的行為規(guī)則。黨的政策，一般是由黨的高層領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)制定的，是全黨意志的具體體現(xiàn)，是黨內(nèi)行動的具體指導(dǎo)和遵循。法律是有權(quán)機關(guān)制定的，是國家意志和全體公民意志的體現(xiàn)，是社會行為的具體依據(jù)。長期以來，有一個誤區(qū)：先進政黨的意志和主張，自然是適用一切、駕馭一切、高于一切的。在黨的政策和法律的關(guān)系上，也明顯受其影響。正確理解這一問題的癥結(jié)在于，對國家和社會的管理，不同于對黨的組織和黨員的管理；它不僅要具有體現(xiàn)正確反映客觀實際的真理性，還必須具有為有權(quán)機關(guān)所認(rèn)可的形式和程序的合法性。從本質(zhì)看，黨的政策當(dāng)然是人民群眾利益代表的一種載體，而且黨的政策作為先進政治組織和執(zhí)政黨的理念、主張，是法律制定的指導(dǎo)和法律實施的保障，是法律的靈魂；在法律規(guī)定所未及的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，黨的政策還自然發(fā)揮著對國家和社會的管理作用。但是，它終究不是全體人民經(jīng)過法定程序產(chǎn)生或認(rèn)可的，它沒有法定地位。因此，它不能直接用于管理國家和社會，不能直接引入行政權(quán)的行使中。正確的選擇是，將黨的政策經(jīng)過法定程序轉(zhuǎn)化或提升為國家意志——法律法規(guī)；通過法律法規(guī)的實施，去規(guī)范國家和社會活動。正如江澤民所強調(diào)的，要把黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志。如果由于種種原因不能及時完成這種轉(zhuǎn)化，可以將黨的政策先轉(zhuǎn)化為國家政策，作為轉(zhuǎn)化為法律的一種過渡?？空?，曾經(jīng)是我們黨從革命戰(zhàn)爭年代直到建設(shè)時期很長一段時間的基本領(lǐng)導(dǎo)方式。其利其弊已有客觀定論。鄧小平早在改革開放之初就精辟地指出：以后，黨委領(lǐng)導(dǎo)的作用第一條就是應(yīng)該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只有按政策辦事；法立了以后，就要堅決按法律辦事。這一觀點鮮明表示了我們黨在建設(shè)時期的領(lǐng)導(dǎo)方式的選向。我們在總體上應(yīng)明確：行政機關(guān)在行使行政權(quán)力過程中，必須依據(jù)法律辦事，而不是按黨的政策辦事，黨的政策對法律的指導(dǎo)作用主要是體現(xiàn)在立法過程中，而不是體現(xiàn)在執(zhí)法過程中。

改進黨與行政的關(guān)系，對于堅持依法執(zhí)政有著重要的現(xiàn)實意義。以下就改進兩者關(guān)系，提出三個方面的思路。

第一，以鄧小平關(guān)于黨和政府要作權(quán)力劃分為基點，堅持黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方和政府依法行政、獨立負(fù)責(zé)的原則，從權(quán)力設(shè)置上保證黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和行政機關(guān)依法獨立行使職權(quán)。鄧小平歷來反對黨政不分、以黨代政，主張實行黨和政府劃分職權(quán)，黨要管黨，政府要管行政。處理好黨委和政府職權(quán)劃分，要明確兩個問題。一是要確定黨委在與各方關(guān)系中的“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的地位及其含義。按照十六大的精神，黨在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，要集中精力抓大事，支持各方獨立負(fù)責(zé)、步調(diào)一致地開展工作。也就是要總攬全局、協(xié)調(diào)各方?！翱倲埲帧?，就是總的領(lǐng)導(dǎo)，就是要管全局、管方向，抓戰(zhàn)略性問題，抓宏觀決策，而不是管國家和社會管理的具體實施問題?！皡f(xié)調(diào)各方”，就是黨委要從大局和整體出發(fā)，協(xié)調(diào)好與人大、政府、政協(xié)和人民團體的關(guān)系，以及這些機關(guān)、團體相互之間的關(guān)系，使各個方面獨立行使權(quán)限或職能，并相互配合，形成合力，而不是代替他們的作用，不是對他們直接發(fā)指令。二是要確定黨委發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的主要途徑。這一點很重要，可以說是問題的關(guān)鍵所在。我們黨曾多次提出解決黨委與人大、政府等的關(guān)系問題，之所以沒能很好地實現(xiàn)意圖，應(yīng)當(dāng)說，未能找到一個實現(xiàn)意圖的可行途徑、渠道是一個關(guān)鍵因素。從這些年的實踐看，通過發(fā)揮人大、政府、政協(xié)黨組的作用，以此作為黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的組織形式，作為連接黨委與同級組織的平臺，是可行、有效的。一方面，通過黨組的作用，黨的路線、方針、政策和黨委的意圖得以貫徹落實，黨與各組織得以協(xié)調(diào)；另一方面，黨組是上級黨委的派出組織，不是行政權(quán)力機構(gòu)，它不替代人大、政府等的權(quán)限，人大、政府等仍依法獨立行使權(quán)限。這樣，就可以實現(xiàn)既堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又達到各組織依法行使權(quán)限、獨立負(fù)責(zé)的目的。

第二，在黨政領(lǐng)導(dǎo)職能關(guān)系上，實行和完善重大決策統(tǒng)一、具體職能分開的體制。在事關(guān)全局的重大問題上，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、作出決斷；在職能分工上，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部各自履行其職責(zé)，發(fā)揮各自職能作用，黨委不直接指揮和干預(yù)政府的施政過程。凡政府關(guān)系全局的重大事項，由政府主要負(fù)責(zé)人提交同級黨委會議討論決定，會議通過后由政府組織實施。要繼續(xù)按照黨的十三大確定的調(diào)整黨的組織形式和工作機構(gòu)的精神，進一步取消黨政職能及其領(lǐng)導(dǎo)人職能分工的重疊交叉。凡政府有職能機構(gòu)的，黨委不指派擔(dān)負(fù)黨委職責(zé)、而不在政府機構(gòu)任職的領(lǐng)導(dǎo)干部直接負(fù)責(zé)這些機構(gòu)的工作。盡量減少黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合辦公、聯(lián)合行政，著力避免“假象行政行為”。鑒于目前背離依法行政的現(xiàn)象比較突出，特別是“假象行政行為”比較嚴(yán)重，造成行政權(quán)力主體不清，行政責(zé)任不明，黨的機關(guān)的監(jiān)督、司法機關(guān)對行政違法行為的追究削弱，公民、法人和其他組織受到這種行為的侵害又無法通過訴訟途徑尋求救濟，黨中央應(yīng)考慮以實施《行政許可法》等法律法規(guī)為契機，對各級黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)發(fā)出指示，要求采取進一步的措施，保證依法行政。包括認(rèn)真研究解決黨與政府對行政權(quán)屬的國家和社會事務(wù)聯(lián)合辦公、聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合行政問題?，F(xiàn)實問題不抓緊解決，依法行政以至依法執(zhí)政就難以落實。

第三，進一步界定黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)人、尤其是黨委主要負(fù)責(zé)人的職責(zé)，清晰權(quán)力邊線。這種界定的實質(zhì)，是對個人權(quán)力尤其是黨委主要領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力作制約，以防止其權(quán)力無限大、無界限，隨意干預(yù)行政權(quán)。黨的“一把手”權(quán)力至上，可以命令一切、干預(yù)一切，其說話就是法，其決斷是最終裁定，這種歷史慣性至今沒有都消除，危害性非常明顯。特別是對行政權(quán)的任意干預(yù)，后果嚴(yán)重。從近些年發(fā)生的“一把手”重大權(quán)力腐敗案件看，其中暴露的致命弱點，就是相當(dāng)一些黨委“一把手”的權(quán)力實事上是無界限的，只要在他們“領(lǐng)地”，他就可以無所不能。問題的要害是：作為黨的一級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的主要負(fù)責(zé)人(比如省委、市委、縣委書記)，到底有多大權(quán)限，到底有無權(quán)力干預(yù)具體行政事務(wù)？對此，理論上并不都是清晰的，實踐中相應(yīng)對策更不到位。為此，一要在黨內(nèi)外尤其是在各級領(lǐng)導(dǎo)干部中廣泛宣傳：各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的權(quán)力，都是有限度的、受制約的、被監(jiān)督的；凡不兼任行政職務(wù)的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，包括“一把手”，都不得假以“加強黨的領(lǐng)導(dǎo)”，或以“一把手”自居，干預(yù)和插手行政事務(wù)。否則，要嚴(yán)肅批評并堅決糾正，造成嚴(yán)重后果的，必須予以追究。這一點，今后應(yīng)作為各級黨委和紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)行紀(jì)律的一個重點。二要細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限。目前，各級黨政機關(guān)普遍設(shè)有工作規(guī)則、議事制度和領(lǐng)導(dǎo)成員分工等，但對領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)限的規(guī)定一般比較粗疏，界限比較模糊。這就為濫用權(quán)力從制度安排上留下了可乘之隙。為此，需要對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)權(quán)限作細(xì)化。這項工作可從兩個方面著手進行。一方面依據(jù)原則規(guī)定，細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)干部“可作為”行為，即盡可能具體地確定其應(yīng)履行的職責(zé)和可行使的權(quán)限(其權(quán)限必須受制約)。這部分是有權(quán)行為，主要是要防止濫用和不作為。另一方面，依據(jù)中央、中央紀(jì)委以及地方、部門的規(guī)定，細(xì)化并確定“不可作為”行為，如個人不能決定重大決策、干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用，不得插手建筑工程招投標(biāo)、經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)和拍賣等等。重點是對超越權(quán)限干預(yù)和插手經(jīng)濟、行政、社會事務(wù)的行為作出禁止性的規(guī)定，劃“黃線”，亮“紅燈”。這部分屬無權(quán)行為，是禁止行為。對違反規(guī)定的，要予以批評教育并糾正，問題及后果嚴(yán)重的，要予以紀(jì)律處分或組織處理，觸犯刑律的要依法追究刑事責(zé)任。