#8195;#8195;2004年國慶長假剛過，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱國資委）在其網(wǎng)站上刊出了一則通知，公開征求對《中央企業(yè)重大法律糾紛案件管理辦法》（征求意見稿）（以下簡稱《征求意見稿》）的意見。

此前的整個9月，由郎咸平和顧雛軍的爭論所引發(fā)的國企改制過程中可能出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失問題，在社會上引起了極大關(guān)注。國資委此《征求意見稿》一出，各方反應(yīng)強烈，輿論抽絲剝繭，將其中有關(guān)“造成企業(yè)重大損失并涉嫌犯罪的，相關(guān)負責(zé)人將被送交司法機關(guān)處理”的規(guī)定當(dāng)做主旨所在；更有媒體以“國資委出臺新規(guī) 國資流失責(zé)任人直送司法機關(guān)”等醒目標(biāo)題加以報道。

不同尋常的通知

在業(yè)內(nèi)人士看來，國資委此舉確有不同尋常之處。

#8195;#8195;中國政法大學(xué)研究生院副院長李曙光說，此前類似這樣的文件，很少會采取如此公開的途徑公布。“對國有企業(yè)具體交易過程及轉(zhuǎn)讓過程中進行規(guī)范，是一個專業(yè)問題，過去一般是在內(nèi)部知會，并不向社會公開。即使后來公開了，也不是全文公開?！?/p>

#8195;#8195;在他看來，《征求意見稿》僅僅處在征求意見的階段，就向社會公開，似有回應(yīng)“國資流失社會大爭論”的意味。

不過，國資委政策法規(guī)局有關(guān)工作人員在接受《財經(jīng)》采訪時表示，《征求意見稿》只是一份旨在進一步完善中央國有企業(yè)法律顧問制度、加強央企獨立依法妥善處理重大法律糾紛的部門規(guī)章性文件，“它是5月出臺的法律顧問管理辦法的配套文件。”

按照國資委的表述，出臺管理辦法的目的，是“加強對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，維護出資人和所出資企業(yè)的合法權(quán)益，保障國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失，促進中央企業(yè)提高依法處理重大法律糾紛的能力和水平，規(guī)范中央企業(yè)法律糾紛案件報送程序”。其中，防止產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中可能發(fā)生的國有資產(chǎn)流失，并未成為《征求意見稿》最核心的內(nèi)容。

但李曙光認為，現(xiàn)階段國有企業(yè)MBO（管理層收購）、出售轉(zhuǎn)讓等表現(xiàn)出來的都是法律問題，并且大都會演變?yōu)榉杉m紛，受損失的債權(quán)人、權(quán)益受到損害的職工等都可能尋求法律途徑解決問題。幾家企業(yè)競爭一份資產(chǎn)，結(jié)果卻給了出價最低的一家，同樣也可能形成法律糾紛。

#8195;#8195;“因此，國資委此次將回應(yīng)社會國資流失爭論的點落在重大法律糾紛上，應(yīng)是題中應(yīng)有之意——是一個比較專業(yè)的回應(yīng)?！崩钍锕夥Q。

問題還有另一面?！墩髑笠庖姼濉返诙l規(guī)定，國資委“政策法規(guī)局負責(zé)研究中央企業(yè)改革和發(fā)展中的有關(guān)法律問題。中央企業(yè)重大法律糾紛案件涉及國資委其他廳局職能的，由政策法規(guī)局商其他廳局協(xié)調(diào)處理”。李曙光分析認為，在央企重大法律糾紛問題上，以國資委政策法規(guī)局為監(jiān)管機構(gòu)，在法律地位上將很難獲得認同。因為央企的監(jiān)管部門只能是國資委，國資委下屬的任何部門的所有行為，都應(yīng)該是以國資委的名義，政策法規(guī)局只能是代表國資委行使職能的具體部門。

之所以會出現(xiàn)這樣的問題，李曙光認為，可能是國資委希望對重大法律糾紛的協(xié)調(diào)進行低調(diào)處理，從而降低其社會影響。

倘若真是如此，一方面“公開征求意見”顯得大張旗鼓，另一方面又有意低調(diào)處理；微妙的心理狀態(tài)愈顯《征求意見稿》之不同尋常。

國資委的良苦用心

細讀《征求意見稿》，確實令人感到國資委在面對中央企業(yè)法律糾紛問題上存在著的困境。

首先，國資委希望央企的經(jīng)營者能夠積極維護出資人及所出資企業(yè)的合法權(quán)益，對于重大法律糾紛真正能夠自負其責(zé)、依法處理。因此，《征求意見稿》明確了“企業(yè)發(fā)生重大法律糾紛案件，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)主要負責(zé)人組織處理”、“中央企業(yè)發(fā)生重大法律糾紛案件，應(yīng)當(dāng)自案件發(fā)生之日起一個月內(nèi)報送國資委備案”等規(guī)定。

可是，目前有些央企負責(zé)人因種種主客觀原因，對及時處理重大法律糾紛以避免或挽回損失并不積極主動?！墩髑笠庖姼濉酚謴娬{(diào)：“中央企業(yè)未按照規(guī)定建立健全法律風(fēng)險防范機制和企業(yè)法律顧問制度，發(fā)生重大法律糾紛案件，造成國有資產(chǎn)流失的，由國資委予以通報批評；情節(jié)嚴重或者造成企業(yè)國有資產(chǎn)重大損失的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予紀律處分，同時追究其相關(guān)法律責(zé)任；有犯罪嫌疑的，依法移送司法機關(guān)處理?！边@些規(guī)定無疑加重了央企主要負責(zé)人在重大法律糾紛處理方面的責(zé)任，顯示出國資委對重大法律糾紛處理不當(dāng)進行法律追究的決心。

之所以如此有針對性地加強監(jiān)管，與中央企業(yè)在法律糾紛的操作上存在諸多問題有著直接關(guān)系。今年３月，國資委副主任黃淑和在2004年全國企業(yè)家活動日上透露：國資委組建以來，僅去年5月到12月就收到中央企業(yè)報送的請求協(xié)調(diào)的法律糾紛案件65起，涉及82家企業(yè)，直接涉案金額85億元，間接涉案金額250億元。

為了防范與有效解決中央企業(yè)在法律糾紛處理上存在的問題，國資委早在今年６月開始正式實施《國有企業(yè)法律顧問管理辦法》，其中明確規(guī)定，國有企業(yè)總法律顧問將全面負責(zé)企業(yè)法律事務(wù)工作，統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理企業(yè)決策、經(jīng)營和管理中的法律事務(wù)；參與重大決策，保證決策合法性，并對相關(guān)法律風(fēng)險提出防范意見；建立企業(yè)的規(guī)章制度；負責(zé)企業(yè)的法制宣傳；對下屬企業(yè)違反法律的行為提出改正意見；指導(dǎo)下屬單位的法律事務(wù)工作。這些權(quán)力中，既有實際的決策權(quán)，也有充滿彈性的建議權(quán)。

也正因為此，國資委將《征求意見稿》視為推行總法律顧問制度的配套法規(guī)。國資委法規(guī)處處長肖福泉亦告訴《財經(jīng)》，出臺這套辦法，很大程度上是為了讓企業(yè)自負其責(zé)，減輕各央企頻頻要求國資委出面協(xié)調(diào)的壓力。

央企解決法律糾紛的制度缺失

《征求意見稿》中有一個頗為耐人尋味的詞：“協(xié)調(diào)”。在一份旨在解決法律糾紛的文件中，卻專章規(guī)定由上級監(jiān)管部門“協(xié)調(diào)”處理案件的行政化程序，初看實與法治精神相悖。而事實上，從另一個側(cè)面反映出中國目前在國資管理的立法以及司法程序上存在的殊為嚴峻的困境——目前，全國各級法院已基本上不受理國企改制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中發(fā)生的糾紛。

也就是說，央企遇到的法律糾紛不管多么重大，一旦是國有企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中發(fā)生的糾紛，通過司法途徑尋求解決的路便走不通。而實踐中，國資流失恰恰主要存在于這些環(huán)節(jié)當(dāng)中。

據(jù)李曙光介紹，法院之所以不受理，在于國企產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中情況錯綜復(fù)雜，大部分糾紛都涉及職工權(quán)益、內(nèi)部交易等敏感問題。此外，審理成本也非常大，一個案件的真相，可能把整個法院的力量投進去，都難以最終查實。

“即便查實了，也存在于法無據(jù)的問題。因為現(xiàn)在關(guān)于國企改制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的立法滯后，而相關(guān)政策法規(guī)也并不完善，更不用提其中的行政干預(yù)?！北本┦邢鑼嵚蓭熓聞?wù)所主任郭永昌告訴《財經(jīng)》。

郭曾代理了大量國企法律糾紛。在他看來，國企負責(zé)人雖然重視法律糾紛問題，但往往對其中個人責(zé)任的重視程度超過對國有資產(chǎn)流失的重視。“有的企業(yè)打官司的目的，主要是為了洗清負責(zé)人的責(zé)任，對于能夠追回多少資產(chǎn)并不關(guān)心。而現(xiàn)在很多糾紛與國企負責(zé)人盲目決策、瀆職甚至行賄受賄、權(quán)錢交易有關(guān)，相當(dāng)多的資產(chǎn)流失往往要到有職工舉報、開始調(diào)查才能浮出水面?！?/p>

在郭永昌經(jīng)手的案子中，一家大型國企價值不菲的產(chǎn)品被某權(quán)勢人物卷走，卻一直不敢起訴，最后導(dǎo)致巨額國有資產(chǎn)的流失。另外一家大型央企，擁有連本帶息達幾億元的債權(quán)，但是當(dāng)法律責(zé)任分清后，企業(yè)負責(zé)人卻以有層層領(lǐng)導(dǎo)打電話為由，將案件擱淺。

在市場經(jīng)濟環(huán)境中，司法途徑本是維護各方利益的最后一道屏障，可是現(xiàn)實恰恰是法院無力承接這樣的訴訟；而國有企業(yè)由于產(chǎn)權(quán)機制不完善，公司治理結(jié)構(gòu)不健全，國資流失現(xiàn)象屢有發(fā)生，其結(jié)果是國家、企業(yè)、職工個人利益的維護都頗為艱難，一旦發(fā)生糾紛，便會出現(xiàn)上告無門、久拖不決的情況。

在這種情況下，中央企業(yè)報送國資委請求協(xié)調(diào)的法律糾紛案件數(shù)量龐大，并不足為奇——司法的途徑走不通，除了尋求行政協(xié)調(diào)，還有什么能夠選擇？

在司法途徑不暢的情況下，不論是國企總法律顧問制度，還是《央企重大法律糾紛案件管理辦法》，都是在尋求一條通過加強行政監(jiān)管，處理且更重要是減少央企重大法律糾紛的辦法。而企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、改制過程中出現(xiàn)的問題，是重大法律糾紛中最重要的組成部分。“總法律顧問制度是在企業(yè)內(nèi)部設(shè)一個卡，解決企業(yè)內(nèi)部可以解決的糾紛；如果企業(yè)內(nèi)部的糾紛解決不了，或者企業(yè)和企業(yè)之間存在糾紛，那就再按照《征求意見稿》解決?！崩钍锕庹f。

按照這樣的設(shè)計，國資委的想法是，在目前司法機關(guān)不受理國企改制過程中法律糾紛的情況下，能夠通過這兩套制度解決一些現(xiàn)實矛盾。

但李曙光認為，這樣的框架設(shè)計，并沒有解決國資委既是出資人、又是監(jiān)管人的問題。應(yīng)該有獨立于國資委之外的專門部門來負責(zé)對國企產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管；其職能與國資委負責(zé)國有資產(chǎn)保值增值、保證國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟運行中的主導(dǎo)地位等任務(wù)有所不同。