摘要：本文通過分析我國(guó)公共管理的環(huán)境和現(xiàn)狀，提出了公共管理改革和創(chuàng)新的思路，即觀念創(chuàng)新——體制創(chuàng)新——實(shí)踐創(chuàng)新。并在此基礎(chǔ)上分析指出公共管理創(chuàng)新的基本途徑和需要注意的問題。最后指出公共管理的改革必然與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良好的互動(dòng)和循環(huán)。

關(guān)鍵詞：公共管理；創(chuàng)新；社會(huì)化

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的到來和信息技術(shù)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用成為重要的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。而在我國(guó)，政府管理集權(quán)化和官僚主義化所導(dǎo)致的壟斷、低效率以及各種社會(huì)問題卻層出不窮。面對(duì)這樣的客觀現(xiàn)實(shí)，一場(chǎng)以市場(chǎng)化為取向，旨在推行績(jī)效管理和強(qiáng)調(diào)服務(wù)意識(shí)的政府改革勢(shì)在必行。這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)能否成功，關(guān)鍵在于創(chuàng)新。在借鑒了各國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)后，我們總結(jié)出這種創(chuàng)新應(yīng)該由內(nèi)到外分為3個(gè)層次，即：觀念創(chuàng)新；體制創(chuàng)新；實(shí)踐創(chuàng)新。

一、觀念創(chuàng)新

1． 從權(quán)力思維到服務(wù)思維。在傳統(tǒng)體制中，政府把自己塑造成“全能政府”的形象，提供服務(wù)時(shí)處于上帝的位置。服務(wù)內(nèi)容和方式都是政府至上而下計(jì)劃配給的，公眾無權(quán)向政府提出要求，更不能對(duì)政府的服務(wù)質(zhì)量提出意見。這是由于政府是公共行政權(quán)力的直接掌握者和行使者，擁有龐大的官僚體制和內(nèi)在權(quán)力，同時(shí)又是各種重要資源的實(shí)際支配者；而作為委托者一方的公眾，卻大多處于孤立無援的分散狀態(tài)，處在相對(duì)弱勢(shì)的地位，這就使得極易偏離公共行政的民主取向。因此政府的服務(wù)要面向公眾而不是權(quán)力，政府對(duì)公眾的利益、需要和要求應(yīng)具有靈敏的反應(yīng)能力，政府的一切活動(dòng)要以公共利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。樹立“顧客至上”的服務(wù)意識(shí)，從被動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)向主動(dòng)服務(wù)；從分散型服務(wù)轉(zhuǎn)向一條龍服務(wù)；從低層次的服務(wù)轉(zhuǎn)向高層次的服務(wù)。具體的講，我們應(yīng)該樹立現(xiàn)代民主的管理理念，強(qiáng)化公共行政的責(zé)任感，實(shí)行社會(huì)滿意的服務(wù)原則。政府行為目的不是向社會(huì)提供價(jià)值，而是為追求利益實(shí)現(xiàn)價(jià)值提供條件和服務(wù)。因此社會(huì)是否滿意應(yīng)該成為評(píng)價(jià)政府公共行為的標(biāo)準(zhǔn)，并且這項(xiàng)原則應(yīng)該有具體的制度作保障。

2． 從以物為本到以人為本?！叭说默F(xiàn)代化是國(guó)家現(xiàn)代化必不可少的因素，它并不是現(xiàn)代化過程結(jié)束后的副產(chǎn)品，而是現(xiàn)代化制度與經(jīng)濟(jì)賴以長(zhǎng)期發(fā)展取得成功的先決條件”。公共管理既是對(duì)人的管理，也是為人的管理。公共管理的目標(biāo)不單純是公共物品的生產(chǎn)，而且也包括如何促進(jìn)人的發(fā)展。

3． 從人治思維到法治思維。在全球化時(shí)代下的公共管理就是要按規(guī)則辦事，講究公正、公平、互利。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，擁有豐富的資源，人口眾多，因此“公正”是十分值得強(qiáng)調(diào)的。它是保障個(gè)人基本權(quán)利的前提，是社會(huì)穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展的保障。這個(gè)理念包括3方面的意義：第一，以權(quán)利為基礎(chǔ)，以權(quán)利為趨向，保證公共利益的實(shí)現(xiàn)；第二，是種平衡狀態(tài)。其結(jié)果是讓各種利益得以適度實(shí)現(xiàn)；第三，提供表達(dá)利益的機(jī)會(huì)。在行政過程中，保證利益相關(guān)人在程序上有主張自己權(quán)利、與人和解的機(jī)會(huì)。值得注意的是，要保證以上問題的解決，必須有最基本的權(quán)利保障制度和參與資格的審定制度。但現(xiàn)實(shí)是，盡管有規(guī)則和規(guī)章，但權(quán)利濫用仍然存在，管理結(jié)構(gòu)仍然處于發(fā)展階段。我國(guó)遭受了全能型集中控制的種種不利影響，而看起來受益甚微。善意的管理者縮手縮腳，惡意的管理者鉆規(guī)章的漏洞。因此，缺乏的因素不是正式的規(guī)章和規(guī)則，而是行為規(guī)范。從以上分析來看，我國(guó)正處于人治法制混亂的階段，這也是出現(xiàn)各種腐敗現(xiàn)象的根源之一。顯然推行從人治到法制的改革是必然趨勢(shì)。

二、體制創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新

實(shí)踐重于一切。我們有了理念上的創(chuàng)新，還需要有體制創(chuàng)新作為轉(zhuǎn)化成實(shí)踐的中介。

現(xiàn)代公共管理就是要在打破政府一元壟斷的基礎(chǔ)上，大力提倡公共事物管理的多元化，尋找一種真正有利于公共利益實(shí)現(xiàn)的治理模式。在這種模式下公共管理不僅是政府管理，而是社會(huì)各界對(duì)社會(huì)事物的管理，政府需要來自市場(chǎng)與社會(huì)中介組織的協(xié)助與參與，政府同時(shí)又必須作好自己分內(nèi)的事務(wù)。因此，在公共管理領(lǐng)域，社會(huì)化已經(jīng)成為一種新的趨勢(shì)。

公共管理社會(huì)化是指：在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，要改變傳統(tǒng)的由政府大包大攬的做法，將一些政府職能通過向社會(huì)轉(zhuǎn)移或委托代理等方式，轉(zhuǎn)移出政府，以達(dá)到提高行政效率，節(jié)約財(cái)政開支的目的。其本質(zhì)是要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的作用，推動(dòng)政府管理現(xiàn)代化。雖然政府是公眾利益的代理人，它從公眾那里取得了經(jīng)營(yíng)公共物品的權(quán)力，但這并非意味著對(duì)公共管理領(lǐng)域的壟斷。相反，如何提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，如何滿足公眾的需要，成了政府要承擔(dān)的重大責(zé)任。而取得公眾的參與和支持是公共管理的有效途徑，政府提供的公共服務(wù)是公眾導(dǎo)向和利益取向的統(tǒng)一。

社會(huì)化貫穿公共管理整個(gè)活動(dòng)的始終。首先，從公共管理的起源來看，它是具有社會(huì)屬性的。社會(huì)是國(guó)家和政府產(chǎn)生、存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。其次，從公共管理發(fā)展的過程來看，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同情況發(fā)揮不同的作用，即國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并非一成不變。社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)的自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度就越弱。現(xiàn)代公共管理要求政府不僅要下放權(quán)力，更多的是要認(rèn)真考慮還權(quán)于民，還權(quán)于社會(huì)。要不斷深入強(qiáng)化公共管理理念，推進(jìn)公共管理的社會(huì)化。

公共管理社會(huì)化不是一句簡(jiǎn)單的口號(hào)，如何實(shí)現(xiàn)？

1． 對(duì)公共產(chǎn)品邊界的準(zhǔn)確界定。純粹的公共產(chǎn)品應(yīng)具有兩個(gè)基本特征：非排除性，即公共產(chǎn)品的消費(fèi)是集體進(jìn)行、共同消費(fèi)的，其效用在不同消費(fèi)者之間是不能分割的；非競(jìng)爭(zhēng)性，即任何消費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)都不影響其它消費(fèi)者的利益也不會(huì)影響整個(gè)社會(huì)的利益。非競(jìng)爭(zhēng)又包括兩方面的含義，一是邊際生產(chǎn)成本為零，即增加一個(gè)消費(fèi)者不會(huì)增加供給的邊際成本；二是邊際擁擠成本為零，即每個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)都不影響其它消費(fèi)者的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量。這種產(chǎn)品不但是共同消費(fèi)的，也不存在消費(fèi)中的擁擠現(xiàn)象。純粹的公共產(chǎn)品應(yīng)同時(shí)滿足以上兩個(gè)實(shí)際上是3個(gè)特征，而以往我們?cè)诮缍ü伯a(chǎn)品的范圍時(shí)，往往忽略了擁擠成本，因此造成了政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)的一系列問題?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，純粹的公共產(chǎn)品是非常稀少的，政府提供的多數(shù)是具有公共產(chǎn)品部分特征的產(chǎn)品，這樣就容易導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)職能不明確，公共產(chǎn)品供給效率低下，供給數(shù)量有限等問題。公共管理社會(huì)化就是要在明確哪些公共產(chǎn)品必須由政府提供的基礎(chǔ)上，將其它例如準(zhǔn)公共產(chǎn)品、混合產(chǎn)品等產(chǎn)品的提供推向社會(huì)，以達(dá)到提高效率，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

筆者認(rèn)為，純粹的公共產(chǎn)品只能由政府來提供；同時(shí)，為了經(jīng)濟(jì)效率的實(shí)現(xiàn)，政府可以直接提供一部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品，以較低的價(jià)格鼓勵(lì)人們?cè)黾酉M(fèi)，從而達(dá)到有效率的消費(fèi)量。除此之外的其它具有公共產(chǎn)品某些性質(zhì)的產(chǎn)品都應(yīng)由政府以外的社會(huì)主體參與承擔(dān)。這樣也有利于整合公共管理主體與參與者之間的關(guān)系，完善和發(fā)展公共管理的主體體系。

2． 對(duì)政府職能的界定。眾所周知，有效的政府是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。隨著我國(guó)加入WTO，政府必須進(jìn)行改革。解決精簡(jiǎn)政府，提高行政效率等問題的關(guān)鍵就在于明確政府該做什么，怎么做。于是，政府職能應(yīng)被賦予新的內(nèi)涵：首先，政府的經(jīng)濟(jì)職能需要轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)研究和分析世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，為社會(huì)引導(dǎo)出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳路徑，并通過一系列宏觀經(jīng)濟(jì)政策保證經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、健康發(fā)展。政府的經(jīng)濟(jì)行為應(yīng)是指導(dǎo)性的，不應(yīng)過多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)；其次，政府社會(huì)管理體制的轉(zhuǎn)變。宏觀和多元管理是政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)之一。這種轉(zhuǎn)變，應(yīng)以社會(huì)本位為導(dǎo)向，以社會(huì)利益和社會(huì)要求作為自身價(jià)值的參照體系，不斷從公共管理的具體事務(wù)中解脫出來，將這些事務(wù)推向社會(huì)。政府還應(yīng)著重針對(duì)公共管理中的問題，制定出解決這些問題的公共政策，并從整體上把握公共管理的方向，以促進(jìn)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。除此之外，政府還應(yīng)協(xié)調(diào)好自己與社會(huì)其它管理部門的關(guān)系，不能過多地通過行政手段對(duì)其進(jìn)行干預(yù)。政府可以通過健全和完善有關(guān)條例，將這些組織的建設(shè)和發(fā)展納入法制軌道。政府轉(zhuǎn)型后的另一重要職責(zé)就是確定其它公共服務(wù)供給者所提供服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，保證這些供給者無法利用提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)謀取不正當(dāng)?shù)睦妫Ｕ仙鐣?huì)公平。政府還可以采取統(tǒng)籌規(guī)劃，重點(diǎn)扶持等政策指導(dǎo)社會(huì)其它部門進(jìn)行公共管理。

3． 社會(huì)有效的參與公共管理。隨著我國(guó)公共管理改革的深入，社會(huì)上大量的非政府公共組織、公民自治組織、慈善機(jī)構(gòu)乃至某些私人機(jī)構(gòu)的某些部門都可以成為管理的主體。這種多元管理主體的實(shí)現(xiàn)，有利于社會(huì)形成眾多的網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)生聯(lián)結(jié)、互動(dòng)、互助等關(guān)系，加快信息的流通，從而提高公共管理的效能。同時(shí)，隨著權(quán)力的分散化，公共責(zé)任也相應(yīng)地分散于社會(huì)各個(gè)公共權(quán)力主體，公民的監(jiān)督點(diǎn)也就相應(yīng)地分散化，監(jiān)督渠道和途徑也多元化，這樣就有利于規(guī)范各主體的行為活動(dòng)。

整個(gè)社會(huì)都參與到公共管理的活動(dòng)中來，競(jìng)爭(zhēng)是必不可少的，良性的競(jìng)爭(zhēng)有利于提高各主體的服務(wù)質(zhì)量和管理水平，也有利于向社會(huì)提供數(shù)量更多、質(zhì)量更高的公共產(chǎn)品供大眾選擇，從而推動(dòng)整個(gè)公共管理事業(yè)的不斷前進(jìn)。

三、公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

新公共管理在適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新和開拓，同時(shí)又為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造著良好的經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境。面對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，改革和創(chuàng)新勢(shì)在必行。成功的改革必然有利于政府職能的優(yōu)化、結(jié)構(gòu)的精簡(jiǎn)、財(cái)政支出的合理化，也有利于整個(gè)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。從而導(dǎo)致社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。長(zhǎng)此下去，公共管理的創(chuàng)新必將與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良好的互動(dòng)和循環(huán)。

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基金項(xiàng)目： 本文受國(guó)家自然科學(xué)基金資助（基金號(hào)：7037104）。

作者簡(jiǎn)介：葉勇，西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士生；黃雷，西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士生。

收稿日期：2004-03-14。