摘要：政府流程再造是電子政務(wù)實(shí)施的重要內(nèi)容之一，也是電子政務(wù)實(shí)施能否成功的關(guān)鍵。本文提出了以往在電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中“重電子，輕政務(wù)”的現(xiàn)象，闡述了傳統(tǒng)的政府管理模式和管理流程的特點(diǎn)和缺陷，以及電子政務(wù)環(huán)境對(duì)政府行為方式的改變。最后，提出了一種基于“服務(wù)鏈”的政府流程改造方式。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù)；政府流程再造；服務(wù)鏈

電子政務(wù)是繼電子商務(wù)之后信息技術(shù)應(yīng)用的又一個(gè)熱點(diǎn)，我國(guó)的電子政務(wù)的建設(shè)始終是在國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)2002年17號(hào)文件）的指引下，圍繞著兩網(wǎng)（政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)）1站（政府門戶網(wǎng)站）、4庫(kù)（人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經(jīng)濟(jì)等4個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)）、12金（金關(guān)、金稅、金財(cái)、金卡、金審、金盾、社會(huì)保障、金農(nóng)、金水和金質(zhì)等12個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)）的發(fā)展重點(diǎn)而有序展開的，整個(gè)電子政務(wù)的基礎(chǔ)框架的構(gòu)建也始終貫徹著統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的原則，這為我國(guó)電子政務(wù)的良性發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

電子政務(wù)最重要的內(nèi)涵，就是運(yùn)用通信技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，打破行政機(jī)關(guān)的組織界限，建構(gòu)一個(gè)電子化的虛擬機(jī)關(guān)，使得人們可以從不同的渠道獲得政府提供的信息及服務(wù)，而不是傳統(tǒng)的要經(jīng)過(guò)層層關(guān)卡和書面審核的工作方式；政府機(jī)關(guān)間及政府與社會(huì)各界之間也是經(jīng)由各種電子化渠道進(jìn)行相互溝通，并能夠隨時(shí)隨地地依據(jù)人們的需求，提供各種不同的服務(wù)。實(shí)施電子政務(wù)，實(shí)際上就是要為高度集權(quán)的政府部門構(gòu)建一種新型的管理體系，以適應(yīng)虛擬性、全球性，以知識(shí)為基礎(chǔ)的數(shù)字時(shí)代發(fā)展的需要，同時(shí)也適應(yīng)社會(huì)的根本轉(zhuǎn)變。

但是，從我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，存在著嚴(yán)重的“重電子，輕政務(wù)”的現(xiàn)象。人們更多的是站在技術(shù)的角度來(lái)考慮電子政務(wù)的發(fā)展，從政府網(wǎng)站的規(guī)劃、平臺(tái)的整合、行業(yè)的應(yīng)用、信息資源的共享、網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通到電子政務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)完善、法律規(guī)范和安全保證等，無(wú)不是以“電子化”作為工作的中心。在具體實(shí)施的過(guò)程中，由于政府行政管理人員或?qū)π畔⒓夹g(shù)的不了解，或?qū)ヂ?lián)網(wǎng)的盲目崇拜，使得很多人簡(jiǎn)單地認(rèn)為，只要上了電子政務(wù)，就能解決傳統(tǒng)政務(wù)活動(dòng)中存在的多數(shù)問(wèn)題，這樣無(wú)疑將電子政務(wù)的發(fā)展導(dǎo)入了一個(gè)只有過(guò)程而沒有結(jié)果的境地，只不過(guò)是將政府部門原來(lái)由手工來(lái)完成的工作步驟和流程用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)和信息技術(shù)來(lái)取代，而這并不是電子政務(wù)建設(shè)和發(fā)展的目的。

計(jì)算機(jī)技術(shù)、通信技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等僅僅是電子政務(wù)的手段，電子政務(wù)的核心內(nèi)容應(yīng)該是改進(jìn)原有政府部門的工作流程和工作方式、改善政府組織結(jié)構(gòu)、提高政府的工作效率、更好地為廣大的社會(huì)公眾服務(wù)，評(píng)價(jià)電子政務(wù)活動(dòng)成效的最重要的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是“公眾是否需要，公眾是否滿意”。所以，對(duì)傳統(tǒng)的政府管理模式和流程的思考和對(duì)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下新的政府工作方式和服務(wù)內(nèi)容的構(gòu)想，應(yīng)該成為電子政務(wù)的一項(xiàng)重要的內(nèi)容。

一、傳統(tǒng)的政府管理模式和流程的特征及缺陷

傳統(tǒng)的政府管理理論與實(shí)踐基本上是建立在行政組織的思想之上，管理模式以集權(quán)的官僚制為核心，組織模式以職能分工為基礎(chǔ)，其特征是層次分明、制度嚴(yán)格、權(quán)責(zé)明確。其缺陷主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

1．政府機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的縱向金字塔式的層級(jí)結(jié)構(gòu)已經(jīng)難以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及政府管理的信息化要求。傳統(tǒng)的官僚制所強(qiáng)調(diào)的制度化、部門職能化，對(duì)任何問(wèn)題都要由設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)按照事先制定的規(guī)則來(lái)處理的做法，比如群眾的意見和建議一般需要層層批轉(zhuǎn)、簽章后才能轉(zhuǎn)到具體職能部門，最后將辦理結(jié)果反饋。這一過(guò)程包含許多環(huán)節(jié)和程序，大大降低了工作效率。而且傳統(tǒng)的上傳下達(dá)的信息傳遞方式不僅容易導(dǎo)致信息在傳遞過(guò)程中的失真，而且過(guò)多的中間環(huán)節(jié)使得各項(xiàng)決策的準(zhǔn)確性由于時(shí)間和環(huán)境的變化而受到影響。

2． 傳統(tǒng)政府組織脫胎于專業(yè)化分工的理論，因而強(qiáng)調(diào)工作人員在本人所處的位置上的效率和能力，工作人員對(duì)于本人組織中其他工作缺乏必要的了解和認(rèn)識(shí)，這一缺陷導(dǎo)致了目前政府管理工作中機(jī)構(gòu)臃腫，問(wèn)題處理過(guò)程所涉及的人員和部門數(shù)量多，只要一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，整個(gè)工作任務(wù)就會(huì)陷于停頓。

3． 傳統(tǒng)政府組織結(jié)構(gòu)是一個(gè)剛性化的機(jī)械式組織，有固定的職位、嚴(yán)格的層級(jí)關(guān)系和層層傳遞的信息渠道；領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威建立在組織框架中的職能、級(jí)別和各種規(guī)定的基礎(chǔ)上，權(quán)力比較集中；組織機(jī)構(gòu)多以功能導(dǎo)向?yàn)橹鳎M織職責(zé)明確、邊界清晰又相對(duì)封閉，橫向組織之間靜態(tài)連接、缺乏互動(dòng)，工作時(shí)需要花費(fèi)很大的精力和時(shí)間進(jìn)行協(xié)調(diào)；并且往往需要通過(guò)開會(huì)、談話、發(fā)文、通告等實(shí)體性接觸開展工作。這種組織結(jié)構(gòu)引發(fā)了一系列弊端，突出表現(xiàn)為：會(huì)多，開會(huì)成風(fēng)；文件多，文牘主義盛行；辦事程序多，工作效率不高，本位主義嚴(yán)重，拖沓、扯皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而且嚴(yán)格的層級(jí)關(guān)系使工作人員的積極性、主動(dòng)性與參與性受到一定的限制。以工商和稅務(wù)部門的工作為例：一個(gè)企業(yè)可能在工商局被吊銷執(zhí)照，可是發(fā)票還在用，稅務(wù)機(jī)構(gòu)覺察不出來(lái)；也可能在稅務(wù)部門吊銷稅務(wù)登記，工商部門的執(zhí)照還在繼續(xù)使用，這樣的例子不勝枚舉。

4．傳統(tǒng)集權(quán)管理模式下的政府官員甚至普通工作人員，擁有相當(dāng)?shù)男姓?quán)力和占絕對(duì)數(shù)量的公共信息，這種權(quán)力與信息的結(jié)合，容易形成官本位思維。并且傳統(tǒng)的權(quán)力絕對(duì)集中模式，給政府工作人員的社會(huì)地位、社會(huì)生活等方面帶來(lái)了好處，卻無(wú)法給公眾提供滿意的服務(wù)。

二、電子政務(wù)環(huán)境下的政府行為方式的改變

電子政務(wù)的實(shí)施將使政府的組織結(jié)構(gòu)和行為方式產(chǎn)生巨大的影響，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1． 電子政務(wù)的實(shí)施能更好地整合政府和社會(huì)資源、大幅精簡(jiǎn)行政人員，降低政府運(yùn)作成本，使政府部門的工作更加開放和透明，有利于增強(qiáng)政府工作人員的責(zé)任心，提高工作效率。

2． 電子政務(wù)能提供統(tǒng)一的平臺(tái)，消除傳統(tǒng)政府管理方式下的“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)各個(gè)層面的信息互通，從而打破傳統(tǒng)政府部門之間的界限，會(huì)使部門林立、條塊分割、等級(jí)森嚴(yán)的結(jié)構(gòu)關(guān)系發(fā)生改變，使得政府工作模式的重構(gòu)得以實(shí)現(xiàn)。

3．電子政務(wù)使得公眾能夠在任何時(shí)間和任何地方獲得政府的在線服務(wù)，公眾不需要直接到政府的辦公場(chǎng)所，不需要知道哪個(gè)部門、哪個(gè)層次的政府提供什么樣的服務(wù)，他們只需要通過(guò)政府的一站式網(wǎng)站和網(wǎng)上鏈接就能獲得政府所提供的服務(wù)，而政府部門傳統(tǒng)明晰的職能分工將被淡化。

4．計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛運(yùn)用給人們帶來(lái)的最直接的益處，就是在更廣泛的意義上實(shí)現(xiàn)了信息資源的共享，使公眾更接近信息、更了解政府的所作所為，使政府“黑箱式操作” 進(jìn)一步轉(zhuǎn)變成“白箱式操作”，公眾與政府之間的距離更為拉近，網(wǎng)絡(luò)成為公眾參與政府決策、參與政府管理和監(jiān)督政府行為的重要渠道。

5． 通過(guò)電子化手段獲得信息和提供服務(wù)，使得政府與公眾之間形成平等的關(guān)系，公眾不再是政府信息的被動(dòng)接受者，政府不再是公眾行為的單向控制者，政府與公眾將建立新型的合作協(xié)同關(guān)系。

更重要的是，通過(guò)電子政務(wù)的實(shí)施，政府部門的職能將被重新界定，從一個(gè)集權(quán)的、發(fā)號(hào)施令的官僚機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)以為公眾服務(wù)為導(dǎo)向的新的職能機(jī)構(gòu)，“服務(wù)鏈”將成為連接和溝通政府部門間分工和協(xié)作的紐帶。

三、基于“服務(wù)鏈”式的政府流程再造的思想

電子政務(wù)建設(shè)要真正改進(jìn)政府內(nèi)部辦公和公眾服務(wù)的效率和效果，為公眾提供理想的一站式的服務(wù)，就必須進(jìn)行政府流程再造（GPR），即打破政府部門固有的工作模式，將傳統(tǒng)的以行政職能為中心的流程轉(zhuǎn)變成以公眾(包括企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及公民等)服務(wù)需求為中心的流程，它包括以輸入各種公共信息為起點(diǎn)，到政府創(chuàng)造出對(duì)公眾有價(jià)值的“產(chǎn)品”或服務(wù)為終點(diǎn)的一系列借助網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的政務(wù)活動(dòng)，是一種全新的以“服務(wù)鏈”作為紐帶的政府業(yè)務(wù)流程，政府再造后的行政流程以公眾滿意為目標(biāo)。有兩個(gè)基本特征：一是面向公眾，以事務(wù)為中心；二是跨越職能部門、所屬單位的現(xiàn)有邊界。

政府流程再造的核心是形成“服務(wù)鏈”，其基本思想為：（1）政府內(nèi)部的上下級(jí)和部門之間的業(yè)務(wù)關(guān)系由原來(lái)的單純的行政機(jī)制轉(zhuǎn)變成平等地相互服務(wù)、相互協(xié)作關(guān)系，其目的是為廣大的公眾提供良好的服務(wù)，公眾是它們的最終客戶。（2）將公眾的每一次服務(wù)請(qǐng)求，看作是客戶對(duì)政府部門下的一次“訂單”，將政府部門提供服務(wù)的過(guò)程看作是執(zhí)行一次“訂單”，用戶支付給政府部門的除了相關(guān)的費(fèi)用，更重要的是對(duì)政府的滿意度和擁護(hù)。（3）政府內(nèi)部的各服務(wù)部門和個(gè)人根據(jù)自身的職能分工，對(duì)“訂單”進(jìn)行分解，從而形成以“訂單”為工作中心的、各個(gè)部門和崗位之間相互配合和協(xié)作的政府內(nèi)部“服務(wù)鏈”。（4）政府內(nèi)部各個(gè)部門和崗位業(yè)績(jī)考評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)屬于自己的“分訂單”的處理效率和效果。因?yàn)椤胺钟唵巍钡奶幚硭俣群托Ч麜?huì)影響到整個(gè)政府部門對(duì)公眾“訂單”的最終處理速度和效果，所以很容易找到政府部門工作效率的“瓶頸”，并盡快地采取改進(jìn)措施。

政府流程再造是實(shí)施電子政務(wù)的一個(gè)必要的過(guò)程，為公眾提供以“服務(wù)鏈”為紐帶的“一站式”服務(wù)，也是實(shí)施電子政務(wù)和進(jìn)行政府流程改造的終極目標(biāo)。但是，政府流程再造是一個(gè)漸進(jìn)的、逐步優(yōu)化的過(guò)程，試圖一步到位是不切實(shí)際的，應(yīng)該從流程再造的迫切程度和流程再造所涉及的利益調(diào)整兩個(gè)角度設(shè)計(jì)出政府流程再造的最優(yōu)策略。

四、結(jié)束語(yǔ)

電子政務(wù)的實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而政府流程再造不僅是電子政務(wù)實(shí)施的重要組成部分，同時(shí)也是電子政務(wù)能否成功的關(guān)鍵，本文提出以構(gòu)建“服務(wù)鏈”作為政府流程再造的核心思想，為電子政務(wù)的建設(shè)和實(shí)施提供了一種理論思想，即通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)將傳統(tǒng)的以權(quán)利和職能分工為特征的政府部門，改造成為公眾提供一系列便利服務(wù)的新的虛擬政府。

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3．李大珊．電子政務(wù)與政府管理變革．技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2003，（2）．

作者單位：黃建華，福州大學(xué)公共管理學(xué)院信息管理系；邢光軍，南京郵電學(xué)院管理工程系。

收稿日期：2004-03-03。