范鳳山　羅　成

一、漸進式改革與激進式改革的辯證關(guān)系

馬克思主義基本原理告訴我們，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力，當生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展要求時，就能推動生產(chǎn)力的發(fā)展；反之，就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。就各國的改革而言，都是要改革不適應(yīng)甚至阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑方面；就改革的目標和方向而言，都是要解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，促進本國經(jīng)濟健康、快速、可持續(xù)的發(fā)展。所以從改革的動因、方向及目標上看，兩種改革方式并沒有大的差別。

而在改革所采取的步驟與方式上，二者又是有差異的。激進式改革是主張快步進行，一步到位，如盡快放開價格，實現(xiàn)貨幣自由兌換及取消經(jīng)濟控制等，其指導(dǎo)思想是“跨躍深淵時不可能用兩步”。而漸進式改革則主張分階段進行，逐步到位，如價格改革不是一步到位，而是實行了雙軌價格，在放松管制和經(jīng)濟控制上也是逐步進行，一個行業(yè)一個行業(yè)地推進，一個地方一個地方地進行，其指導(dǎo)思想是“摸著石頭過河”。就一般意義上而言，漸進式改革比激進式改革要穩(wěn)妥得多，風險要小得多。一國領(lǐng)導(dǎo)人或一國政府作為理性人來說，若沒有十足把握的話，寧肯選擇漸進式改革方式，以規(guī)避風險。世界銀行曾分析過為什么絕大多數(shù)CEE（中東歐）國家和NIS（所獨立的前蘇聯(lián)共和國）國家沒有選擇漸進式改革方式（世界銀行，1996）。首先，以前這些國家（包括前蘇聯(lián)在內(nèi)）嘗試的局部（部分）改革未能提高生產(chǎn)效率，其主要原因是范圍太小，不足以刺激人們的積極性；其次，也是更為重要的原因，即80年代后半期，蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟從內(nèi)部已經(jīng)開始分化瓦解了，經(jīng)濟互助委員會成員國之間的貿(mào)易量和蘇聯(lián)各共和國之間的貿(mào)易量曾一度下降了70％，這種混亂的局面和分崩離析的經(jīng)濟使國家能力急劇削弱，聯(lián)邦政府已很難控制局面，繼續(xù)走漸進式改革道路已不可能。對這些國家來說，激進的改革方案只能是唯一的選擇。

至今為止，那些采取激進式改革方式的國家，大多都經(jīng)歷了通貨膨脹、產(chǎn)出降低、經(jīng)濟秩序混亂這樣一個過程。

從唯物辯證法的原理上講，漸進式改革與激進式改革是量變與質(zhì)變的辯證統(tǒng)一的關(guān)系，既對立又統(tǒng)一任何一個國家，不變革無以圖強。因為生產(chǎn)關(guān)系一經(jīng)建立起，與生產(chǎn)力之間的矛盾總是由基本適應(yīng)到不適應(yīng)再到適應(yīng)，一個國家要想永葆青春與活力，就要不斷地處于變革當中。但當生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑與生產(chǎn)力還基本適應(yīng)時，我們只需微小的變革或漸進式改革，而當生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑已不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求甚至產(chǎn)生嚴重阻礙作用時，就應(yīng)該采取激進式改革方式。漸進式改革是激進式改革的前提與準備，激進式改革是漸進式改革的結(jié)果與深化。我們的改革首先只能采取漸進式改革方式。如果條件尚不具備，認識尚不充分，人民群眾尚無改革的思想意思時，就匆忙采取激進式改革方式，難免會引起混亂，造成生產(chǎn)力的巨大破壞；反之，如果條件已經(jīng)具備，時機也已成熟，就應(yīng)適時采取激進式改革方式，以鞏固漸進式改革的成果，并將漸進式改革引向深化，最終取得改革的勝利，完成由量變到質(zhì)變的過程。這就好比是在陸地上挖一口井，開始時可以一天挖一截，但到出泉水時，就必須加快進度，甚至連夜加班加點來完成；否則，再按原來的進度就會事倍功半，每次去挖井時都要分出很大精力來舀出泉水，泉水進一步積多時還有可能將井泡塌方，導(dǎo)致前功盡棄。筆者謂之曰“挖井原理”。

二、對我國當前改革形勢的判斷分析

以十一屆三中全會的召開為標志的我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革在中華大地上全面鋪開，經(jīng)過四分之一個世紀的艱辛探索，各方面都取得了世人矚目的成績。一是國有經(jīng)濟改革和戰(zhàn)略性調(diào)整步伐加快，現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)取得進展，國有經(jīng)濟效益穩(wěn)步提高。二是非公有制經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境趨于寬松，呈現(xiàn)出快速發(fā)展的良好勢頭。三是市場體系趨于健全，市場規(guī)范化建設(shè)取得成效。四是財政收支管理體制不斷深化，金融體制改革穩(wěn)步實施，財政金融調(diào)控能力進一步增強。這要歸功于漸進式改革道路的確立。采取漸進式改革方式，不至于激化矛盾，造成生產(chǎn)力的巨大破壞。在漸進式改革過程中，我國采取的一些政策和措施順應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律，比如逐漸培育市場、保護弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟關(guān)鍵部門、擴大對外貿(mào)易、吸引外國直接投資以及注意保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等，因而促進了經(jīng)濟的發(fā)展。

但是，中國選擇漸進式改革也是要付出一定代價的。這其中的一個重要問題就是分階段的漸進式改革及新舊體制的摩擦和矛盾不可避免地形成了雙軌體制，為權(quán)力滲入市場提供了條件，為各種權(quán)錢交易、腐敗之類的尋租活動留下了體制性空間。行政權(quán)力對市場的滲入往往會造成經(jīng)濟信號重疊扭曲，使效率低下的問題在較長時期內(nèi)難以得到根本的解決，并滋生一個“吃雙軌體制飯”的既得利益集團，這也是我國近些年租金規(guī)模較大、尋租現(xiàn)象較普遍的一個重要原因。他們不僅會成為改革中新的阻力，而且會增加新的社會矛盾和不安定因素。

三、抓住時機，適時把中國改革推上新臺階

正如薩克斯等學(xué)者指出的那樣，由于中國改革在開始階段回避了最困難的一些問題，比如政治體制改革，所以，中國的改革路徑有可能缺乏可持續(xù)性，在未來將面臨更大的問題。因此，漸進式改革到一定時間就很難再“漸進”下去，尤其是進入改革瓶頸階段。進入這一階段唯一的解決辦法只能是不失時機地在重要環(huán)節(jié)上取得突破，迅速采取激進式改革方式，以推動改革全局，縮短轉(zhuǎn)軌過程。

筆者認為，我國當前的改革已經(jīng)進入到這一改革瓶頸階段，即政治體制改革。鄧小平同志早在1986年就指出：“不搞政治體制改革，經(jīng)濟體制改革難以貫徹”；“現(xiàn)在經(jīng)濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟體制改革的成果，不能使經(jīng)濟體制改革繼續(xù)前進，就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個現(xiàn)代化的實現(xiàn)?！睖丶覍毧偫碜罱诖鹩浾邌枙r也曾談到政治體制改革與經(jīng)濟體制改革不能截然分開。因此，進一步的改革是要把政治體制改革與經(jīng)濟體制改革有機結(jié)合起來。

首先，縮減政府層級，縮小省轄區(qū)域，增加省級行政區(qū)劃。當前，我國政府層級過多、省級行政區(qū)過少且省轄區(qū)域過大的弊端已為國人所共識。國外實行市場經(jīng)濟的國家多是三級政府結(jié)構(gòu)（極少數(shù)是四級），且實行地方自治制度，盡管如此，實行集權(quán)制的國家并未影響中央政府的集權(quán)統(tǒng)治；而我國政府目前是五級，甚至是五級半的結(jié)構(gòu)（加上副省級城市），13億人口卻只有31個省級政府（未含臺灣、香港、澳門三地區(qū)）。因此，政府層級改革和調(diào)整行政區(qū)劃應(yīng)是我國下一階段政治體制改革的重點內(nèi)容之一，這方面在理論界已有很多呼吁。一旦搞得好了，無疑是我國推進改革的突破口，既能鞏固以往改革的成績，還可以開創(chuàng)繼續(xù)改革的新局面。我國《憲法》中已明確“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”，但省以下各級政府大多仍然是沿襲計劃體制下的工作方式、方法，怎么能適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要呢?我國分稅制財政體制改革不徹底也與政府層級過多有關(guān)，中央與省有了確切的分稅辦法，但省與市、市與縣以及縣與鄉(xiāng)該如何分稅呢?省以下各級政府的地方稅稅種該如何確定?試想五個層次的政府結(jié)構(gòu)，稅基只有那么大，稅源只有那么多，如何確定各級地方政府的地方稅主體稅種呢?很難細分下去。因此，縮減政府層級、增加省級行政區(qū)是唯一的選擇。另外，省級行政區(qū)過少且省轄區(qū)域過大，也不利于中央從宏觀上調(diào)節(jié)生產(chǎn)力布局，緩解地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡的局面；再則，從政治角度看，某些?。ㄊ校┰谌珖?jīng)濟總體格局中的份量太重，也不利于國家的長治久安。從歷史及國外的經(jīng)驗看，只有“眾建諸侯而少其力”，才更有利于維護中央的統(tǒng)治，保持長期穩(wěn)定的政治局面；從委托代理理論看，委托代理層級過多，代理鏈條過長，容易導(dǎo)致信息傳遞途徑不暢，信息變形，中央政策在向下傳遞的過程中，也容易發(fā)生政策折射；從管理學(xué)理論看，扁平化結(jié)構(gòu)更有利于推動創(chuàng)新。筆者建議，進一步改革要結(jié)合實施城市化的戰(zhàn)略部署，縮小省轄區(qū)域，增加省級行政區(qū)劃，縮減政府層級；將目前的5級政府層級縮減為4級或3級。

其次，盡可能地實行地方自治制度。放權(quán)是時代的主旋律。無論是集權(quán)制國家還是聯(lián)邦制國家，發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，從上個世紀末期紛紛開始了對地方政府的放權(quán)行為，并盡可能地實行地方自治制度。但這種放權(quán)行為并未減少中央對地方的監(jiān)督控制；相反，中央的監(jiān)督控制能力還得到了加強。所謂加強主要是指采用財政經(jīng)濟的手段（如建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度等）進行調(diào)控，并不是直接用行政方法干預(yù)或包攬地方事務(wù)，因為這種方法在當代社會經(jīng)濟政治事務(wù)極為紛繁的條件下往往不僅不能增進中央監(jiān)控的效能，反而會使其能力日益削弱。當代各國中央加強對地方監(jiān)控的基本方法是將盡可能多的地方性事務(wù)或執(zhí)行性事務(wù)交由地方自主性地處理，中央只保留在有關(guān)全局的關(guān)鍵領(lǐng)域進行直接控制的權(quán)力和對地方政府活動進行依法監(jiān)督的權(quán)力。

最后，用法制正確處理中央與地方之間的關(guān)系。中央與地方是一國政治與行政關(guān)系中對應(yīng)的角色，各有其相對獨立的利益和需要。中央與地方政府間的事權(quán)、財權(quán)配置和相互作用方式均應(yīng)以是否有利于國家職能的實現(xiàn)為判斷標準。要保證中央與地方間的相互作用始終有利于國家職能的實現(xiàn)，就必須強調(diào)法治化，把中央與地方各級政府的活動范圍及行為方式置于法律框架范圍內(nèi)。有法可依、有法必依是促進國家根本利益實現(xiàn)、但又不至于使一方無力約束或抵制另一方任意行為的根本保障。