胡德巧　荊　超

幾年來，黨中央、國務(wù)院十分重視農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)問題。目前情況到底如何？最近，我們到農(nóng)民工輸出和輸入較多的湖北、湖南和廣東、北京、深圳等省市，專門針對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的問題進(jìn)行了實(shí)地考察。

一、促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)具有十分重要的意義

近年來，由于就業(yè)環(huán)境日趨改善，進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民迅速增加。2003年底，全國進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民約為1億人左右；今年上半年，進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民9350多萬人，同比增長3.8％。作為勞務(wù)輸出省，湖北和湖南去年進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民均占本省農(nóng)村富余勞動力的50％左右，共約1400萬人。進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民大多是16—45之間的青壯年，他們主要集中在建筑業(yè)、加工制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等技術(shù)水平較低的行業(yè)。調(diào)查表明，促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，對于增加農(nóng)民收入、繁榮城鄉(xiāng)市場、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有十分重要的意義。

一是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)直接增加農(nóng)民收入，成為解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。2003年，湖北省農(nóng)民外出勞務(wù)收入為322.96億元，人均年純收入5467元，相當(dāng)于第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)民人均年收入的2倍。湖南省勞務(wù)收入達(dá)441億元，相當(dāng)于本省當(dāng)年的財政收入，人均年收入為6000多元。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，學(xué)到了技術(shù)，增長了知識，拓寬了視野，積累了資金，開始出現(xiàn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)熱潮，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新生力量。

二是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)推動了城鎮(zhèn)化建設(shè)，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了大量勞動力資源，成為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。2003年，外地在廣東省各城市就業(yè)的農(nóng)民達(dá)2000萬人左右。深圳、東莞兩市外來勞動力分別達(dá)500萬人以上，是戶籍員工的5倍，成為兩市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主力軍。

三是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)改善了土地管理，促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。在大量農(nóng)村勞動力進(jìn)城就業(yè)的情況下，一批農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)了依法有償轉(zhuǎn)讓和規(guī)模經(jīng)營。2003年，湖南株洲市積極引導(dǎo)，全市土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)50萬畝，涌現(xiàn)了一大批土地經(jīng)營大戶。天元區(qū)馬家河鎮(zhèn)農(nóng)民羅平投資1000多萬元，租賃680畝土地，建立起一個現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生態(tài)園，既改善了土地管理，又就地吸納了本村農(nóng)民近百人轉(zhuǎn)移就業(yè)。

四是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，有利于縮小城鄉(xiāng)差別。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，不僅有效緩解了農(nóng)村富余勞動力就業(yè)壓力，提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而且使越來越多的農(nóng)民工直接融入城市生活，有的已成為城市居民。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)交流，轉(zhuǎn)變了農(nóng)民的觀念，帶動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，有利于打破城鄉(xiāng)體制、政策和市場分割的狀態(tài)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

另外，促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，可以緩解目前城鎮(zhèn)制造業(yè)和其它行業(yè)中存在的用工短缺問題。

二、促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)需要引起高度重視的問題

目前，我國農(nóng)村勞動力仍然大量過剩，轉(zhuǎn)移就業(yè)壓力依然很大。湖北省還需轉(zhuǎn)移就業(yè)的有400多萬人，占全省農(nóng)村富余勞動力的41％。湖南省未實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移的約894萬人，占55％。調(diào)查普遍反映，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)雖然呈繼續(xù)增長趨勢，但還面臨著許多必須引起關(guān)注和加以解決的問題。我們認(rèn)為，其根本問題是就業(yè)的體制和機(jī)制問題，同時也有對黨中央、國務(wù)院的政策落實(shí)不到位的問題。歸納起來主要有：

1．政府的管理和服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，直接制約著農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)

近幾年，黨中央、國務(wù)院對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)高度重視，各地確實(shí)做了很多工作，這是必須肯定的。但是，對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)至今仍基本無明確的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，無計劃指標(biāo)安排，無統(tǒng)籌就業(yè)的政策規(guī)定，無相關(guān)法律，無統(tǒng)計指標(biāo)，無規(guī)范的服務(wù)等，這也是應(yīng)該看到的事實(shí)。目前，有關(guān)部門似乎也在抓這方面的工作，但部門之間互相各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，溝通和配合差，沒有產(chǎn)生應(yīng)有的效應(yīng)。由于政府的宏觀管理和服務(wù)體系沒有到位，造成農(nóng)民就業(yè)難和盲目流動等問題十分突出。

2．城鄉(xiāng)勞動力市場分割依然嚴(yán)重，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的信息化和有序化程度低

目前，湖南省有組織的勞務(wù)輸出占30％左右。懷化市通過中介組織介紹和廣告信息引導(dǎo)外出就業(yè)的僅有22.2％，在回流人員中，自發(fā)性外出的占了60％。湖北省外出就業(yè)中，通過中介機(jī)構(gòu)等組織渠道實(shí)現(xiàn)就業(yè)的僅占13.23％。其根本原因，是我國城鄉(xiāng)勞動力市場仍然存在著體制分割、政策分割、法律制度分割等現(xiàn)象，造成城鄉(xiāng)勞動力供求信息存在嚴(yán)重偏差。

3．培訓(xùn)資金投入嚴(yán)重不足，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)能力普遍偏低

湖北省農(nóng)村勞動力中，初中及初中以下文化程度的占71％，該省十堰市進(jìn)城就業(yè)人員99％以上無專業(yè)特長。各地在廣東省務(wù)工的農(nóng)民中，務(wù)工前有一技之長的不到10％。主要原因有三個：一是農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)沒有得到應(yīng)有重視，財政投入嚴(yán)重不足。湖南省現(xiàn)有農(nóng)村富余勞動力1630萬人。2004年，湖南省計劃全省新增輸出農(nóng)村勞動力70萬人，轉(zhuǎn)移培訓(xùn)30萬人，所需費(fèi)用約5240萬元，除中央財政今年對該省農(nóng)民培訓(xùn)投入（陽光工程）1600萬元外，其余的至今尚無著落。二是培訓(xùn)管理體制混亂。目前，農(nóng)業(yè)、勞動、教育、工會等部門都在開展農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)工作，這固然是好事。但缺乏統(tǒng)一計劃和協(xié)調(diào)管理，培訓(xùn)資源也不能進(jìn)行綜合利用。有的還存在收費(fèi)偏高的現(xiàn)象。三是培訓(xùn)內(nèi)容針對性、實(shí)效性不強(qiáng)。主要是主觀性培訓(xùn)較多，技能性和“訂單式”培訓(xùn)較少。培訓(xùn)師資和培訓(xùn)教材根本不能滿足就業(yè)市場的需要。

4．對進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的社會保障制度建設(shè)滯后，農(nóng)民工參保積極性不高

廣東、深圳等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，正在進(jìn)行進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險的探索，但遇到許多困難。如進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民流動性強(qiáng)，在跨地區(qū)就業(yè)時，社會保險的轉(zhuǎn)接基本上是只能轉(zhuǎn)個人賬戶，有些地方甚至連個人賬戶轉(zhuǎn)接都困難。北京市認(rèn)為，社會保障是地區(qū)統(tǒng)籌，不同地區(qū)的保障水平差異較大，北京市的財政和社保資金只能用于本市戶籍居民。社會保險繳費(fèi)率較高，農(nóng)民工工資水平相對較低，造成企業(yè)不愿繳，職工又繳不起。另外，大部分農(nóng)民工對社會保障的認(rèn)識不足，參保積極性不高。

5．相關(guān)法律法規(guī)不健全，對進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的合法權(quán)益缺乏有效保護(hù)

由于對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的法律、管理和服務(wù)體系建設(shè)滯后，使農(nóng)民工的許多權(quán)益受到侵犯。主要表現(xiàn)在勞動時間、勞動保護(hù)、勞動報酬、勞務(wù)糾紛、子女教育等方面的侵權(quán)行為較為普遍，特別是有的農(nóng)民工的人身安全難以得到有效保護(hù)。湖南省常德市目前尚有42％的建筑工人的工資被拖欠，其中被拖欠2000元以上的約占22％。

三、進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的政策建議

促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)是我國新階段新形勢下就業(yè)工作的重中之重。對此，必須予以充分認(rèn)識和高度重視。我們認(rèn)為，要想全面做好就業(yè)工作，必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，盡快調(diào)整工作思路和管理機(jī)制，加強(qiáng)就業(yè)宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，尤其是要把農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)擺在重要議事日程，進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)政策措施，努力解決突出矛盾，真正為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)做一些實(shí)事。

1．建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的管理體制，盡快把農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃

具體有以下五個方面的建議：一是建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制。盡快成立國務(wù)院促進(jìn)就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由國務(wù)院綜合部門和相關(guān)部門作為成員單位，加強(qiáng)對就業(yè)實(shí)行統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和宏觀管理。在此基礎(chǔ)上，每年召開國務(wù)院促進(jìn)就業(yè)工作會議。二是把農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)一樣納入國家國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃和年度工作計劃，并建立就業(yè)目標(biāo)考核體系。三是掌握就業(yè)一盤棋，盡快研究制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的指導(dǎo)意見和促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的實(shí)施意見，抓緊研究制定就業(yè)促進(jìn)法，促進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。四是根據(jù)中部地區(qū)農(nóng)村人口和富余勞動力較多的實(shí)際，可明確和實(shí)施以中部地區(qū)為中心的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，并以此帶動中部地區(qū)崛起。五是研究建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的統(tǒng)計制度，采用科學(xué)的就業(yè)和失業(yè)統(tǒng)計指標(biāo)體系。

2．進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)體制和政策分割，加快推進(jìn)全國統(tǒng)一勞動力市場和平等就業(yè)制度建設(shè)

加快建立和理順城鄉(xiāng)勞動力平等競爭就業(yè)的體制和機(jī)制，堅決打破就業(yè)市場中存在的城鄉(xiāng)、地區(qū)和體制分割現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力的自由流動。國務(wù)院可責(zé)成各地區(qū)、各部門認(rèn)真清理不利于農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的政策和法規(guī)，研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場建設(shè)的中長期規(guī)劃，采取有力措施規(guī)范市場行為。全面推動戶籍制度改革，逐步取消對進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民采取的各種不合理限制；取消對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的不合理收費(fèi)；取消專為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)設(shè)置的登記項目，實(shí)行統(tǒng)一的就業(yè)登記制度。

3．加快建立健全農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的服務(wù)體系

我們認(rèn)為，最基本的要做好以下工作：一是盡快建立面向農(nóng)民就業(yè)的信息網(wǎng)絡(luò)體系。財政要設(shè)立專項資金，在全國范圍內(nèi)建立和完善農(nóng)村勞動力資源調(diào)查制度和資源數(shù)據(jù)庫，建設(shè)覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級、聯(lián)通城市的農(nóng)村勞動力信息互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)體系。加強(qiáng)區(qū)域和城鄉(xiāng)合作，促進(jìn)勞動力合理、有序流動。二是探索建立農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的援助制度。采取由財政提供擔(dān)保、銀行專設(shè)窗口等措施，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和就業(yè)提供小額貸款。對農(nóng)村富余勞動力較多的地區(qū)、尤其是貧困地區(qū)以及失地失業(yè)的農(nóng)民，應(yīng)本著就業(yè)優(yōu)先的原則，建立就業(yè)援助制度和農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)援助基金，幫助他們實(shí)現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)。三是建立和規(guī)范中介行為和中介市場。嚴(yán)格勞動力市場中介機(jī)構(gòu)的審批和登記，加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊非法中介，鼓勵和支持合法中介。在實(shí)施前兩項措施時，建議由國務(wù)院有關(guān)部門共同選取一些地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗后予以推廣。

4．大力開展農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)

培訓(xùn)是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一定要把工作做實(shí)做好。一是加大財政投入力度，把農(nóng)村勞動力培訓(xùn)納入國家和各級政府財政預(yù)算。同時，積極爭取世界銀行和其它國際組織及民間團(tuán)體的資助。二是改善培訓(xùn)管理。由國務(wù)院促進(jìn)就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一協(xié)調(diào)，有關(guān)部門分工協(xié)作、密切配合，整合現(xiàn)有的各類職業(yè)教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村教育機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心等資源，廣泛建立起農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)培訓(xùn)的基地，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體、縣（市）為重點(diǎn)的農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)體系。三是根據(jù)市場需求和農(nóng)民的就業(yè)意向，在師資、教材和其它設(shè)施方面，加強(qiáng)培訓(xùn)的實(shí)效性和針對性，大力推廣直接面向用人單位需求的“訂單式”培訓(xùn)。

5．建立適合進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民特點(diǎn)的社會保險體系

關(guān)鍵是要抓好《工傷保險條例》落實(shí)工作，把進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民納入強(qiáng)制性工傷保險。同時，鼓勵他們參加養(yǎng)老和醫(yī)療保險。建議有關(guān)部門共同研究確立農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的社會保險制度基本框架和基本原則，出臺指導(dǎo)性意見，并先行在農(nóng)民工輸出和輸入較為集中的地區(qū)開展試點(diǎn)工作。當(dāng)前，要研究解決農(nóng)村勞動力在地區(qū)間轉(zhuǎn)移社會保險的接續(xù)問題。加快社會保險法的立法進(jìn)程，將農(nóng)村進(jìn)城就業(yè)人員納入強(qiáng)制性保險范圍。城市最低生活保障制度應(yīng)增加對進(jìn)城就業(yè)人員中困難群體的援助。

6．加強(qiáng)對進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)

建立和完善相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策，切實(shí)改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的工作和生活環(huán)境，加強(qiáng)對其合法權(quán)益的保護(hù)，尤其是輸入地政府要加強(qiáng)對進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的管理和服務(wù)。進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的子女入學(xué)要納入當(dāng)?shù)爻鞘械牧x務(wù)教育范圍。要從源頭上治理拖欠進(jìn)城就業(yè)人員工資的行為，有條件的地方可建立進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工資保證金制度，保證進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工資的按時發(fā)放。加強(qiáng)勞動監(jiān)察，加大打擊坑蒙拐騙等現(xiàn)象的力度，嚴(yán)禁企業(yè)私招濫雇。加強(qiáng)對進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的政策和法律知識教育，增強(qiáng)他們自我保護(hù)的意識和能力，建立相應(yīng)的法律援助制度。