徐善長　趙修春

2003年元月以來，湖北省咸寧市咸安區(qū)（原咸寧縣）在先期改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，大力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，在社會上反響強(qiáng)烈。根據(jù)國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司的安排，我們于今年6月中旬對咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革進(jìn)行了調(diào)研。

一、咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的基本情況和主要做法

（一）改革的主要內(nèi)容

1．大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)歸并為“三辦一所”。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置基本上與縣級黨委、政府對口。除“四大家”外，還有工、青、婦，農(nóng)、林、水，文、教、衛(wèi)，計劃生育、社會綜合治理、信訪、招商引資、工業(yè)、經(jīng)貿(mào)等各種辦公室，一般都在32—35個左右。在這次改革中，咸安區(qū)將原來所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)全部撤消，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)立“三辦一所”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即黨政綜合辦公室（加掛“社會治安綜合治理辦公室”的牌子）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室和財政所。

分類進(jìn)行定編、定崗、定人。將全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照所轄人口、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等分為三類，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行定編、定崗、定人。全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四大家”領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)精簡為133名，比改革前減少101名。

2．積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事制度改革。“海選”、差額選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子。咸安區(qū)將“海選”的方式引入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子選舉中，通過候選人自薦，黨員、群眾“海選”的方式進(jìn)行兩票推選，以競爭擇優(yōu)的辦法產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子。所謂“海選”，即黨員、群眾代表投票推薦黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子候選人，政府不再指定人選。

推行黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職。對經(jīng)選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子普遍實行交叉任職。通常做法是黨委書記作為鎮(zhèn)長候選人之一由人大代表投票決定，副鎮(zhèn)長等人選也通過選舉的辦法產(chǎn)生。一般是由黨委書記兼鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）長，一名副書記兼常務(wù)副鎮(zhèn)長，一名副書記兼人大主任、紀(jì)委書記，一名副書記兼政協(xié)工作委員會主任，副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、武裝部長等其他領(lǐng)導(dǎo)崗位也多由黨委委員兼任。

“外派打工”鍛煉干部。2001年以來，咸安區(qū)從區(qū)直機(jī)關(guān)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分5批選派干部846名到深圳、上海等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)打工謀職，將之作為培養(yǎng)、鍛煉干部的新機(jī)制。

3．歸并轉(zhuǎn)制，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬站所改革。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革和干部管理體制改革的順利推進(jìn)，2003年6月份以來，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照“行政職能整體轉(zhuǎn)移、經(jīng)營職能走向市場、公益服務(wù)職能面向社會”的總體思路，咸安區(qū)全面推行了以“收章、摘牌、改制、人員整體分流”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所改革。共撤銷站所137個，整體分流干部職工805人。主要做法有：

撤銷、歸并、組建實體，分類推進(jìn)站所改革。將農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、水利站、城建站、房管所、文化站、廣播站、經(jīng)管站、計生服務(wù)站等直屬站所全部撤銷，分類組建經(jīng)濟(jì)實體。如將農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、水利站組建為獨立經(jīng)營的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心。

4．大力推行“五保合一”的社會保險體系建設(shè)。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的先期準(zhǔn)備和重要內(nèi)容，從2000年6月起，咸安區(qū)在全區(qū)著手推行以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、計劃生育“五保合一”的社會保障體系，范圍覆蓋全體機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、企業(yè)和個體工商戶以及進(jìn)城打工人員。規(guī)定五項保險合計繳費(fèi)率為34％，其中，養(yǎng)老保險22％，醫(yī)療保險8％，失業(yè)保險3％，工傷、生育保險各0.5％。在34個百分點的保費(fèi)總額中，單位負(fù)擔(dān)26個百分點，個人負(fù)擔(dān)8個百分點。對于養(yǎng)老保險，各單位按本單位工作人員月工資總額的17％繳納，個人按本人工資額的5％繳納，以后每年提高1個百分點，最終達(dá)到個人部分占8％。對改革中的分流下崗人員，其以前欠繳保費(fèi)的個人部分在其經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金中扣減，單位應(yīng)繳部分由所在單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。

5．對分流人員進(jìn)行補(bǔ)償、安置，積極支持再就業(yè)。提供最低生活保障。對分流下崗人員，按每人每月不低于120元的標(biāo)準(zhǔn)由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放基本生活費(fèi)。生活費(fèi)的發(fā)放以3年為限，3年后解除勞動工作關(guān)系，實行社會化管理。

提供一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。按照湖北省有關(guān)文件規(guī)定，對分流人員支付一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)是以工齡為依據(jù)，每工作一年支付其一個月的上年度月平均工資。并且規(guī)定，補(bǔ)償金以貨幣支付，不以實物做抵。同時，與每個置換身份的人員簽訂《咸安區(qū)事業(yè)單位人員一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償置換身份合同書》。鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦機(jī)關(guān)和財政所分流人員自愿置換身份的，按以上標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

提供資金支持和優(yōu)惠政策。鼓勵分流人員積極自主擇業(yè)和創(chuàng)業(yè)。對分流人員自謀職業(yè)、從事個體經(jīng)營和自行創(chuàng)業(yè)的，按照有關(guān)政策的規(guī)定，實行政策優(yōu)惠。

6．配套推行職務(wù)消費(fèi)貨幣化與定額化改革。2003年，咸安區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員的通訊費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)交通費(fèi)三項職務(wù)消費(fèi)實行了定額管理與貨幣化改革。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)成員的通訊費(fèi)，按照定額補(bǔ)貼、超支自負(fù)、節(jié)余歸己的原則，進(jìn)行貨幣化改革，每月隨工資發(fā)放。一律取消公務(wù)用車，現(xiàn)有公務(wù)車全部買斷產(chǎn)權(quán)，駕駛?cè)藛T按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和人員分流的有關(guān)政策處理。公務(wù)交通費(fèi)區(qū)別各鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況確定5—8萬元的總額，在總額范圍內(nèi)，實行包干到人，記賬核銷，超支自負(fù)，節(jié)余轉(zhuǎn)存，并將節(jié)余額的20％用于節(jié)約獎勵。公務(wù)接待費(fèi)改革按照與公車改革同樣的思路，也實行了定額管理。

（二）改革的初步成效

咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革取得了明顯成效，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．實現(xiàn)了機(jī)構(gòu)和人員精簡，行政管理成本大幅度降低；2．有效地保持了社會穩(wěn)定，各項改革得以順利推進(jìn)；3．站所改革后政府公益性事業(yè)呈現(xiàn)出新局面；4．鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的責(zé)任感明顯增強(qiáng)。

（三）改革中存在的主要問題

1．站所員工的勞動人事關(guān)系尚未解除，部分轉(zhuǎn)制實體轉(zhuǎn)機(jī)建制仍不到位。站所改革后，由于沒有完全解除與原站所人員的勞動關(guān)系，尚未實現(xiàn)站所人員徹底分流的目標(biāo)。存在一旦經(jīng)營不景氣，分流人員重新回來找政府的現(xiàn)象。另一方面，站所改革后，轉(zhuǎn)制設(shè)立的公司（中心）與政府也沒有徹底做到人、財、物脫鉤，部分經(jīng)營實體運(yùn)作還不規(guī)范，有的還存在濃厚的官辦色彩。如部分由農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、水利站組建而成的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)公司職能轉(zhuǎn)換和機(jī)構(gòu)整合尚未完全到位。

2．改革成本過高，縣級財政難以負(fù)擔(dān)。在推進(jìn)改革過程中，對分流人員給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、清償拖欠工資和集資款以及補(bǔ)繳社會保險費(fèi)，約需2445.77萬元（不含社會保險金中的個人負(fù)擔(dān)部分）。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后和巨額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等多種原因，咸安改革仍面臨約500萬元的資金缺口。這筆資金支出是脆弱的咸安縣級財政所無法承擔(dān)的。

3．存在著思想認(rèn)識問題。在省內(nèi)其他地區(qū)未推動改革的情況下，相當(dāng)部分的站所員工對咸安先行進(jìn)行的改革存在抵觸情緒，對下崗分流的安置難以接受，認(rèn)為所定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低。區(qū)委區(qū)政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也存在怕改革走回頭路、先行者吃虧的擔(dān)憂。同時，按照咸安在今年8月份前完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的計劃，未來的工作量和工作難度都是非常大的。

二、對咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的基本看法

（一）推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需要

落實科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是我們?nèi)娼ㄔO(shè)小康社會和建成完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的指導(dǎo)思想和重要內(nèi)容。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)合點。從東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗來看，省域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)往往強(qiáng)在縣域經(jīng)濟(jì)，而縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)往往強(qiáng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是縣域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和主要組成部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨的問題，一是“開源”，找到發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的有效途徑，一是“減負(fù)”，降低管理成本，減人、減事、減支，兩者相輔相成，相互影響。

總體上說，咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革立足于整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及事業(yè)性站所機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能和事業(yè)單位運(yùn)作方式，通過創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)供給方式，較好地落實了為“三農(nóng)”服務(wù)的各項職能，真正做到了減人、減事、減支，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的發(fā)展，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面取得了實效。

（二）咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革方向

咸安區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，通過系列體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，在轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)編制管理、減輕財政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)、降低政府行政成本和提高行政效率方面取得了積極成果；在政務(wù)公開、群眾參與、民主競爭、群眾監(jiān)督方面取得了明顯進(jìn)展，有力地推動了基層民主法制建設(shè)。站所事業(yè)單位改革對政府公益性事業(yè)進(jìn)行了重新界定，對站所按照市場化、社會化、企業(yè)化的方向進(jìn)行了合理歸并重組，創(chuàng)新政府公益性事業(yè)經(jīng)辦機(jī)制，較好地落實了為“三農(nóng)”服務(wù)的各項職能。等等。咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革是符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的積極探索和試驗。

（三）咸安改革需要配套改革和相關(guān)政策的支持

一是需要研究制定機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會保障政策。二是盡快明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員分流安置政策。三是改革成本的支付問題。當(dāng)前咸安改革面臨的兩大難題：一是站所干部職工身份置換的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金問題，二是站所員工養(yǎng)老保險費(fèi)的補(bǔ)繳問題。四是要維護(hù)和確保良好的改革環(huán)境。當(dāng)前，咸安改革得到了省市政府及相關(guān)職能部門的支持和配合，省委、省政府總結(jié)咸安改革的經(jīng)驗和做法，出臺了《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見（試行）》的文件，改革的外部環(huán)境較為寬松。要總結(jié)經(jīng)驗，落實政策，從而為改革的順利推進(jìn)創(chuàng)造穩(wěn)定的政策環(huán)境，以免改革出現(xiàn)反復(fù)。