蔡　昉　都　陽　高文書

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，人均GDP達(dá)到1000—2000美元，是一個(gè)國(guó)家發(fā)展中的敏感階段，是嚴(yán)重社會(huì)動(dòng)蕩和危機(jī)的多發(fā)期，而我國(guó)正處于這一特殊階段。因此，最大限度地維持就業(yè)的增長(zhǎng)，把失業(yè)率壓到盡可能低的水平，讓老百姓的收入能持續(xù)增長(zhǎng)，是化解改革矛盾、消除利益結(jié)構(gòu)調(diào)整沖擊、保持社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。在我國(guó)勞動(dòng)年齡人口繼續(xù)保持很高比例、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的條件下，解決城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的就業(yè)問題和治理失業(yè)頑癥的根本出路，在于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠不斷創(chuàng)造就業(yè)崗位，使就業(yè)增長(zhǎng)得以保持與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要澄清一些政策認(rèn)識(shí)，在改革和發(fā)展中確立更加明確的就業(yè)導(dǎo)向。

一、為什么增長(zhǎng)不能創(chuàng)造相應(yīng)就業(yè)

近年來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)增長(zhǎng)并不完全同步。20世紀(jì)80年代初，我國(guó)每1個(gè)百分點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能拉動(dòng)就業(yè)增長(zhǎng)約0.4個(gè)百分點(diǎn)，約180萬個(gè)就業(yè)崗位；而到90年代初，則只能拉動(dòng)約0.2個(gè)百分點(diǎn)，約130萬個(gè)就業(yè)崗位；目前則進(jìn)一步下降到0.1個(gè)百分點(diǎn)，約70萬個(gè)就業(yè)崗位。

就我國(guó)目前情況看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒有帶來相應(yīng)的就業(yè)增長(zhǎng)，主要有以下原因。

第一，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)和調(diào)整，造成相當(dāng)一部分勞動(dòng)者無法適應(yīng)新的崗位需要，產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)，導(dǎo)致自然失業(yè)率上升。根據(jù)計(jì)算，我國(guó)的自然失業(yè)率1978—1984年平均為3.79％，1985—1988年為0.33％，1989—1995年為1.77％，1995年以后為4.43％，從20世紀(jì)80年代中期以后呈逐年上升趨勢(shì)?？梢?，近年來我國(guó)失業(yè)率的提高，自然失業(yè)率的上升是主要原因。由于反周期的宏觀經(jīng)濟(jì)政策無法調(diào)節(jié)自然失業(yè)，所以，盡管近年來的宏觀經(jīng)濟(jì)政策拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但卻難以帶動(dòng)就業(yè)的同步增長(zhǎng)。

第二，宏觀經(jīng)濟(jì)政策能夠有效調(diào)節(jié)周期性失業(yè)，但其拉動(dòng)就業(yè)的效果與其所引導(dǎo)的投資方向密切相關(guān)。如果其引導(dǎo)的投資方向，主要是就業(yè)吸收能力強(qiáng)的勞動(dòng)密集型行業(yè)，則經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)就業(yè)的效果就非常明顯；否則，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)就業(yè)的能力將大大削弱。我國(guó)1998年以來實(shí)施的擴(kuò)張性財(cái)政和貨幣政策，雖然顯著拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但由于其引導(dǎo)的投資方向，主要是資本密集度高、就業(yè)吸納能力低的行業(yè)，導(dǎo)致反周期措施拉動(dòng)就業(yè)的效果比較微弱。

第三，能夠有效創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的非傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門，沒有得到應(yīng)有的重視。伴隨經(jīng)濟(jì)成分的日益多樣化，我國(guó)的就業(yè)結(jié)構(gòu)已發(fā)生巨大變化，單位就業(yè)的比重逐漸下降，主要由民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和非正規(guī)部門提供的單位外就業(yè)比重逐漸上升，已成為我國(guó)就業(yè)的主渠道。2003年，我國(guó)城鎮(zhèn)全部就業(yè)人數(shù)為2.56億人，而單位就業(yè)人數(shù)只有1.1億人，單位外就業(yè)人數(shù)高達(dá)1.47億人。但是，與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門相比，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門無論是在融資還是在市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面，都明顯處于不對(duì)等地位。近些年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)效果不明顯，與這種政策傾向有很大的關(guān)系。

二、如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與就業(yè)同步增長(zhǎng)

首先，以就業(yè)優(yōu)先原則統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，以就業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)排定政策取向的優(yōu)先序。在確定政策實(shí)施的先后次序時(shí)，以就業(yè)政策優(yōu)先；在產(chǎn)業(yè)布局中，以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先；在企業(yè)發(fā)展中，以吸納就業(yè)能力強(qiáng)的中小企業(yè)優(yōu)先；在宏觀調(diào)控方面，將增加就業(yè)作為優(yōu)先的考慮因素；在引導(dǎo)政府和社會(huì)投資時(shí)，參照各行業(yè)的就業(yè)吸收能力確定重點(diǎn)投資領(lǐng)域的優(yōu)先順序。這樣，就會(huì)形成勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮、勞動(dòng)力素質(zhì)得到迅速提升、周期性失業(yè)得到充分調(diào)控的良好局面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)增長(zhǎng)的同步才具有了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

其次，積極推動(dòng)貿(mào)易自由化，在全球范圍內(nèi)開拓就業(yè)機(jī)會(huì)。當(dāng)前，商品和資本的國(guó)際間流動(dòng)日益加速，世界經(jīng)濟(jì)越來越一體化，經(jīng)濟(jì)全球化已成為不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀趨勢(shì)。我國(guó)作為一個(gè)后發(fā)的發(fā)展中國(guó)家，只有揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，才能有效避開全球化的負(fù)面影響，充分利用全球化提供的機(jī)遇。在全球化時(shí)代，資本和商品基本能夠在國(guó)際間自由流動(dòng)，但勞動(dòng)力的國(guó)際流動(dòng)依然困難，而我國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)恰恰主要體現(xiàn)在勞動(dòng)力資源方面。因此，我國(guó)要最大限度地發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，就必須充分利用國(guó)際資本，發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，通過積極推動(dòng)貿(mào)易自由化來擴(kuò)大勞動(dòng)密集型產(chǎn)品出口。實(shí)踐已經(jīng)表明，中國(guó)是全球化的受益者，是貿(mào)易自由化的受益者，因此也應(yīng)該成為貿(mào)易自由化的積極推動(dòng)者。

三、在促進(jìn)就業(yè)中政府和市場(chǎng)如何分工

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)力市場(chǎng)始終應(yīng)該在勞動(dòng)力資源配置中起基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)就業(yè)主要依賴勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制。目前，無論是在機(jī)制還是在功能上，我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)尚不完善。一些制度性因素，如戶籍制度及其相關(guān)政策，導(dǎo)致城鄉(xiāng)、地區(qū)、所有制之間的勞動(dòng)力市場(chǎng)分割，就業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，限制了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，損害了勞動(dòng)者平等自由的就業(yè)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，破壞了公平的就業(yè)環(huán)境，阻礙了就業(yè)的擴(kuò)大。因此，充分發(fā)育和完善勞動(dòng)力市場(chǎng)，維護(hù)和尊重勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制，應(yīng)該成為我國(guó)促進(jìn)就業(yè)的第一要?jiǎng)?wù)。

充分重視勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制的作用，并不意味著政府在促進(jìn)就業(yè)中無所作為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)該從以下方面入手，積極促進(jìn)就業(yè)。

首先，選擇符合國(guó)情的勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)制。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，一國(guó)往往面臨著如何選擇勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)制手段的問題。能否擴(kuò)大就業(yè)，是進(jìn)行制度選擇的重要標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代以來，歐洲主要發(fā)達(dá)國(guó)家由于執(zhí)行了一系列更容易導(dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)僵化的規(guī)制措施，使其就業(yè)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)。而美國(guó)在90年代實(shí)現(xiàn)了低通貨膨脹和低失業(yè)率同時(shí)并存的局面，恰恰使其勞動(dòng)力市場(chǎng)具有良好的靈活性。我們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)制度建設(shè)伊始，應(yīng)該充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，選擇適合國(guó)情的規(guī)制措施，確保對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的管理不至于降低勞動(dòng)力市場(chǎng)的靈活性和競(jìng)爭(zhēng)性。

其次，為勞動(dòng)力市場(chǎng)的高效運(yùn)行提供良好的外部環(huán)境。勞動(dòng)力市場(chǎng)在運(yùn)行過程中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)種種難以靠市場(chǎng)機(jī)制本身解決的問題，政府在這些方面應(yīng)該積極補(bǔ)充。例如，完善就業(yè)服務(wù)體系、提供勞動(dòng)力市場(chǎng)信息等方面的服務(wù)，都具有公共物品的性質(zhì)，企業(yè)和個(gè)人難以有效提供；同時(shí)這些公共服務(wù)又能有效地減少交易成本，降低自然失業(yè)率，政府應(yīng)該積極介入，有所作為。

第三，矯正扭曲的生產(chǎn)要素價(jià)格，形成符合中國(guó)比較優(yōu)勢(shì)的增長(zhǎng)方式。對(duì)于一個(gè)勞動(dòng)力豐富的發(fā)展中國(guó)家來說，如果選擇符合自身比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)展戰(zhàn)略，就意味著勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)應(yīng)該成為產(chǎn)業(yè)的主體，這樣才能最大限度地創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，并且使盡可能多的勞動(dòng)者享受到發(fā)展的成果。勞動(dòng)力是我們的比較優(yōu)勢(shì)，符合比較優(yōu)勢(shì)的技術(shù)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)才是可持續(xù)發(fā)展的。只有資金和勞動(dòng)的價(jià)格都準(zhǔn)確反映要素的相對(duì)稀缺程度，依靠市場(chǎng)的誘導(dǎo)，符合比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)才能形成。

第四，建立健全社會(huì)保障體系，為勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制的充分發(fā)揮提供有效支撐。勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育和形成，有賴于社會(huì)保障功能與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)相分離，使企業(yè)按照其需求使用勞動(dòng)力，而社會(huì)保障的職能則交給社會(huì)執(zhí)行。如果沒有健全的社會(huì)保障體系，企業(yè)必然要承擔(dān)過度的社會(huì)職能，面臨沉重的政策性負(fù)擔(dān)，勞動(dòng)力市場(chǎng)也不能正常發(fā)揮作用，妨礙勞動(dòng)力資源的有效配置。因此，建立健全社會(huì)保障體系，對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制的充分發(fā)揮至關(guān)重要。

第五，政府應(yīng)制定針對(duì)特殊群體的就業(yè)扶助政策措施。我國(guó)國(guó)有企業(yè)下崗職工中的“4050”人員群體文化水平偏低，年齡偏大，難以適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的要求，在下崗失業(yè)之后很難實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。這種局面是制度原因造成的，是歷史的欠賬，市場(chǎng)不能自動(dòng)解決，政府和社區(qū)應(yīng)負(fù)起責(zé)任，提供相應(yīng)的政策扶持。一方面，要通過社會(huì)保障，實(shí)現(xiàn)這“一代人”平穩(wěn)過渡；另一方面，也是更重要的方面，則是通過積極的就業(yè)促進(jìn)政策，向他們提供專門的培訓(xùn)，給予創(chuàng)業(yè)融資、開業(yè)注冊(cè)等方面的優(yōu)惠，靠就業(yè)崗位的開發(fā)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。