統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，是黨的十六大提出的全面建設小康社會的一個重大戰(zhàn)略思想。這一新思路為從根本上解決我區(qū)“三農(nóng)”問題指明了方向。

一、我區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關系、解決“三農(nóng)”問題現(xiàn)狀分析

由于受計劃經(jīng)濟體制下重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的政策影響，我區(qū)已形成了凝固的城鄉(xiāng)分治二元經(jīng)濟格局，導致城鄉(xiāng)在兩個相對封閉的系統(tǒng)下運行。改革開放以來，城鄉(xiāng)封閉的狀態(tài)雖有所改善，但是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構沒有根本改變，“三農(nóng)”問題始終沒有得到根本性解決。

1城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分割，城鄉(xiāng)之間產(chǎn)品不能平等交易，城鄉(xiāng)資源和生產(chǎn)要素不能自由組合、自由流動，以城帶鄉(xiāng)的一體化發(fā)展機制尚未形成，致使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，作為連接城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)紐帶的龍頭企業(yè)少，帶動力強的龍頭企業(yè)更少，全國372戶國家級重點龍頭企業(yè)我區(qū)僅有12戶。農(nóng)民家庭純收入中來自第一產(chǎn)業(yè)占7943％，第二產(chǎn)業(yè)占655％，第三產(chǎn)業(yè)占1031％。與全國同期相比，第一產(chǎn)業(yè)高30個百分點，第二產(chǎn)業(yè)低16個百分點，第三產(chǎn)業(yè)低12個百分點。這充分表明，我區(qū)農(nóng)牧民的收入來源還主要依賴于傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)，還未擺脫農(nóng)田的束縛。

2城鄉(xiāng)分割導致了城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢，造成農(nóng)村牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移難。我區(qū)經(jīng)過近年來的努力，城鎮(zhèn)化率雖然高出全國水平，但城鎮(zhèn)功能相當薄弱，城鎮(zhèn)的就業(yè)環(huán)境差，務工者的合法權益得不到有效保護。各地在戶籍管理、子女上學等方面采取城鄉(xiāng)兩策，人為設置了一些農(nóng)牧民向城鎮(zhèn)流動的障礙，難以實現(xiàn)農(nóng)牧民向城鎮(zhèn)的有效轉(zhuǎn)移。我區(qū)從“九五”開始，每年從農(nóng)村牧區(qū)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口約20萬人，扣除人口自然增長因素，轉(zhuǎn)移速度僅為2％。照此速度，到2020年與全國同步進入小康社會，我區(qū)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移目標根本無法實現(xiàn)。因此，必須要從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度，大力推進城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)牧民的有效轉(zhuǎn)移。

3農(nóng)牧民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距拉大。我區(qū)農(nóng)牧民收入80年代快速增長、90年代后期增幅緩減，1979年—1985年間，農(nóng)牧民收入增長速度為979％，1998年—2002年間，農(nóng)牧民收入增長速度僅為129％，增幅下降了85個百分點。與城市居民可支配收入相比，1978年城鎮(zhèn)居民收入為301元，農(nóng)牧民收入為131元，兩者相差170元，比例為229∶1；2002年城鎮(zhèn)居民收入為6051元，農(nóng)牧民收入為2086元，兩者相差3965元，比例為29∶1，況且農(nóng)牧民純收入的相當一部分要用于次年的生產(chǎn)投入，實際上兩者比在4∶1左右。形成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)牧民收入差距拉大的直接原因是受城鄉(xiāng)分割的制約，農(nóng)牧民收入渠道單一，從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得的收入相當有限。

4由于受重工輕農(nóng)政策的影響，對農(nóng)牧業(yè)的支持保護不夠。多年來，由于自治區(qū)財力不足，對農(nóng)牧業(yè)的資金投入水平較低，2002年全區(qū)財政支農(nóng)資金支出為416億元，僅占全區(qū)財政總支出的998％；信貸支農(nóng)不盡人意，大量的信貸資金流向了工、商、交通、運輸、通訊等高效產(chǎn)業(yè)，導致農(nóng)牧民貸款難的問題長期得不到緩減；農(nóng)牧民由于本身收入水平較低? 調(diào)整，核心是按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，改變城鄉(xiāng)分治的二元結構，對工農(nóng)關系、城鄉(xiāng)關系和整個國民經(jīng)濟發(fā)展進行全局性、戰(zhàn)略性調(diào)整，建立城鄉(xiāng)一體化的管理體制和管理機制。今后一個時期，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要著重把握以下幾個方向。

（一）統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，重點是調(diào)整國民收入分配結構和財政支出結構，加大對農(nóng)村牧區(qū)的支持力度

農(nóng)牧業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)牧業(yè)進行支持和保護是政府的重要責任。從一些工業(yè)化國家和地區(qū)的經(jīng)驗看，人均GDP達到1000美元時，基本完成由農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向工業(yè)支持農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。目前，我國人均GDP已達1000美元，有條件拿出部分財力來反哺農(nóng)牧業(yè)、支持農(nóng)牧業(yè)。因此在制定城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、確定國民收入分配格局和制定重大政策時，應把解決“三農(nóng)”問題放在經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先位置，作為全黨工作的重中之重。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點是打破城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分割，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展

經(jīng)濟發(fā)展是不以人為割裂的意志為轉(zhuǎn)移的，農(nóng)村發(fā)展離不開城市的輻射和帶動，城市的發(fā)展也離不開農(nóng)村的促進和支撐。要促進城鄉(xiāng)之間各種要素的交流與融合，使其發(fā)揮“承城接鄉(xiāng)”的重要作用，引導城市發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)、都市工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)，支持農(nóng)村發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)、農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)村牧區(qū)服務業(yè)等，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，增強城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度，形成城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補、一體化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局 。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，重點是打破農(nóng)牧民向城鎮(zhèn)流動的人為障礙，積極創(chuàng)造條件加快農(nóng)村牧區(qū)富余勞動力向二三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移

在推進工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，必須高度重視就業(yè)功能開發(fā)，擴展城鎮(zhèn)就業(yè)容量。著力構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的職業(yè)介紹服務網(wǎng)絡和勞動力市場，加強農(nóng)牧民技能培訓，廣開農(nóng)牧民就業(yè)門路，形成以市場為主導的公平就業(yè)機制，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)準入政策，清除體制障礙，加快落實戶籍改革的各項配套措施，全方位拓展勞務輸出。

（四）統(tǒng)籌城鎮(zhèn)居民和農(nóng)牧民待遇，重點是清除人為的觀念、體制障礙，逐步使農(nóng)牧民享有與城市居民平等的發(fā)展機會

“三農(nóng)”將在“三化”帶動下走向繁榮，城鄉(xiāng)將不再分割，城市政策將不再有重大差別，城鄉(xiāng)人流、物流、信息流也不再有人為的障礙，城市的技術、人才、資金、先進生活方式和價值道德觀念將向農(nóng)村牧區(qū)擴展，逐步實現(xiàn)農(nóng)牧民與城鎮(zhèn)居民平等的待遇，擁有與城鎮(zhèn)居民公平的發(fā)展機遇，尤其是在教育、科技、文化、衛(wèi)生以及社會保障應與城鎮(zhèn)居民享受同等的權利。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的對策措施

（一）在推進新型工業(yè)化的進程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

基本實現(xiàn)工業(yè)化，是全面建設小康社會的主要目標，也是全面建設小康社會的戰(zhàn)略措施。加快工業(yè)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就是利用工業(yè)化促進農(nóng)畜產(chǎn)品向工業(yè)品轉(zhuǎn)化，為農(nóng)村牧區(qū)勞動力提供就業(yè)崗位，為農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化提供物質(zhì)技術基礎，通過工業(yè)積累支持農(nóng)牧業(yè)。加快城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)整合，打破所有制和城鄉(xiāng)界限，讓各種生產(chǎn)要素自由組合，自由流動，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制。加快城市工業(yè)化進程，可以為改變農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件、加快農(nóng)牧業(yè)的機械化、集約化，用工業(yè)武裝農(nóng)牧業(yè)提供保障。

（二）大力推進農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合

農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化，是農(nóng)村牧區(qū)工業(yè)化的起點和有機組成部分，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整，增加農(nóng)牧民收入的根本途徑。加快農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化，關鍵是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)交流和融合。目前，我區(qū)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化尚處于起步階段，制約產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的兩大因素：一是龍頭企業(yè)規(guī)模小，帶動力不強；二是農(nóng)牧民生產(chǎn)的農(nóng)畜產(chǎn)品規(guī)模化、集約化、均衡化水平低，標準化程度更低。要使我區(qū)產(chǎn)業(yè)化躍上一個新水平，必須有針對性解決上述兩大難題。要緊緊圍繞乳、肉、絨、糧油、馬鈴薯、飼草加工等六大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和主導產(chǎn)業(yè)，以及具有發(fā)展?jié)摿Φ钠じ锲っ珮I(yè)，依托城市工業(yè)集聚的優(yōu)勢，加快加工企業(yè)向農(nóng)村牧區(qū)延伸，實現(xiàn)與生產(chǎn)基地對接。要著力培育壯大一批具有活力和輻射帶動力的龍頭企業(yè)，要積極引進城市先進科學技術，提升農(nóng)畜產(chǎn)品科技含量，促進農(nóng)牧民增收。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，加快農(nóng)牧民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移

我區(qū)推進城鎮(zhèn)化，要突出發(fā)展大城市，加快發(fā)展中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，形成規(guī)劃科學、布局合理、結構完善、基礎設施配套、人居環(huán)境優(yōu)良的新格局。要大力發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟，立足當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，重點發(fā)展農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)，增強吸納農(nóng)村牧區(qū)人口和勞動力的能力。堅持以人為本、服務居民，進一步加強城鎮(zhèn)基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設，提升城鎮(zhèn)功能，改善人居環(huán)境，不斷滿足人民群眾生產(chǎn)生活的需要。堅持經(jīng)營城鎮(zhèn)，積極推進市政公用事業(yè)市場化進程，用市場機制配置資源，盤活資產(chǎn)，健全城鎮(zhèn)管理制度，完善城鎮(zhèn)管理法規(guī)。堅持改革創(chuàng)新，取消農(nóng)牧民進城后在子女入學、就業(yè)、入伍、社會保障等方面的限制，建立統(tǒng)一開放、競爭有序、城鄉(xiāng)一體的勞動力和人才市場，完善就業(yè)服務網(wǎng)絡和社會保障體系，為農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

（四）促進城鄉(xiāng)資源和生產(chǎn)要素融合，加快農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟結構調(diào)整

農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟結構調(diào)整不能就農(nóng)牧業(yè)論農(nóng)牧業(yè)，必須跳出農(nóng)村牧區(qū)這個構架，把城鄉(xiāng)資源和生產(chǎn)要素綜合起來一體謀劃，要把城市作為主攻方向，圍繞市場來調(diào)整農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟結構。要把畜牧業(yè)盡快調(diào)整成為第一產(chǎn)業(yè)中的主導產(chǎn)業(yè)。穩(wěn)定發(fā)展牧區(qū)畜牧業(yè)，全面實施圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，實現(xiàn)畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展和改善草原生態(tài)雙贏的目標。大力發(fā)展農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)，全面推行舍飼圈養(yǎng)，促進種養(yǎng)結合，多數(shù)地區(qū)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐阅翞橹鳌Ｕ{(diào)整農(nóng)業(yè)種植內(nèi)部結構。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，擴大高效經(jīng)濟作物種植面積，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)牧草，形成比例協(xié)調(diào)、效益突出的糧、經(jīng)、草三元結構，使農(nóng)區(qū)走向為養(yǎng)而種的良性軌道。充分發(fā)揮我區(qū)農(nóng)畜產(chǎn)品資源豐富的優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)，使之成為我區(qū)稱強于全國的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。

（五）加快發(fā)展農(nóng)村牧區(qū)教育，提高農(nóng)牧民綜合素質(zhì)

農(nóng)村牧區(qū)教育，關系農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的全局，也是提高農(nóng)牧民素質(zhì)，縮小城鄉(xiāng)差距的關鍵所在。深化農(nóng)村牧區(qū)教育改革，努力實現(xiàn)全面普及九年義務教育，全面提高義務教育質(zhì)量。建立和完善農(nóng)業(yè)、科技、教育等部門的合作機制，有效統(tǒng)籌基礎教育、職業(yè)教育和成人教育的資源，構建相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村教育培訓網(wǎng)絡和科技推廣網(wǎng)絡，以法律、法規(guī)和技能教育為重點，開展多種形式的的職業(yè)培訓，逐步建立起職業(yè)培訓與農(nóng)牧民分工分業(yè)相銜接的機制，提高農(nóng)牧民科技文化素質(zhì)，為農(nóng)村牧區(qū)人口參與就業(yè)競爭并最終向城鎮(zhèn)及二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

（六）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展，加快基礎設施和生態(tài)環(huán)境保護建設

加強農(nóng)村牧區(qū)基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設是農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的基礎，也是全面建設小康社會的內(nèi)在要求。把生態(tài)環(huán)境建設與經(jīng)濟結構調(diào)整、與轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、與農(nóng)牧民增收結合起來。使城鄉(xiāng)之間生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，環(huán)境優(yōu)美，趨向融合。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設，按照以城帶鄉(xiāng)、同步規(guī)劃的思路，重視各類城市基礎設施由城市向集鎮(zhèn)和農(nóng)村牧區(qū)延伸，尤其是在水、電、路、通訊等方面形成城鄉(xiāng)相連的網(wǎng)絡，充分發(fā)揮網(wǎng)絡效益，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)和生活方式的融合。

(七)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)投入，加大對農(nóng)牧業(yè)的支持保護力度

加強對農(nóng)牧業(yè)的投入，關鍵是解決工業(yè)支持農(nóng)牧業(yè)、城市扶持農(nóng)村牧區(qū)的問題，要建立起對農(nóng)牧業(yè)支持保護的長效機制。必須堅持“多予、少取、放活”的方針，加大“綠箱”投入，用足“黃箱”政策，改革補貼方式，實防止和化解風險。一是調(diào)整國民收入分配和財政支出結構，形成國家支持農(nóng)牧業(yè)的穩(wěn)定增長機制。二是加大農(nóng)村牧區(qū)信用社改革力度，使其真正成為支持農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主渠道。三是探索建立農(nóng)牧業(yè)保險制度，防止和化解農(nóng)牧業(yè)風險。