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        救災制度待變

        2003-05-30 10:48:04段宇宏
        中國新聞周刊 2003年27期
        關鍵詞:資金

        段宇宏 李 楠

        中國獨特的救災體系,幾十年來績效甚巨。但單以行政手段和動員、平衡、協(xié)調(diào),要應對當下的問題仍是捉襟見肘

        7月18日,國際紅十字會籌款與公關代表托瑞爾風塵仆仆從淮河災區(qū)回京,還沒來得及吃午飯就接受了中國《新聞周刊》的采訪。

        7月12日,托瑞爾與國際紅十字會東亞地區(qū)辦事處救災代表尼爾斯等6人組成的考察組分別考察了安徽、江蘇等受災嚴重的地區(qū)。

        托瑞爾在災區(qū)感受是,情況比較嚴重,有的水位達到歷史最高點,很多人已被安全撤離,中國組織的救災工作給他留下不錯的印象。

        跟國外相比,中國的救災體制的確有不同之處。國際紅十字會東亞地區(qū)宣傳代表弗朗絲女士認為:“惟一不同之處就是,在中國,政府和軍隊起到主導作用,西方國家卻是由紅十字會來擔當主要救助角色?!?/p>

        1998年長江特大洪水中,中國調(diào)動近60萬部隊和近600萬民眾投入到抗洪搶險,中央至地方的各級官員親自上陣督戰(zhàn),一些解放軍戰(zhàn)士和平民百姓為抗洪英勇捐軀,終于戰(zhàn)勝洪水。這既是中國政府和軍隊在救災工作中充當主導角色的明證,也是令外國人驚嘆的特點之一。

        托瑞爾表示,國際紅十字會將向其它178個成員發(fā)出呼吁,立即展開對中國的救災援助?!跋乱徊骄褪菍で笤Y金,沒有資金,這些救助措施無法實施!”

        救災資金之困

        此時,正如往年一樣,困擾著災區(qū)救援的最大障礙仍然是錢。

        在民政部救災救濟司救災處的辦公室里,掛著一幅災害響應級別和程序示意圖。救災處處長閆志壯對中國《新聞周刊》記者說:“此次淮河水災起初是三級響應,7月11號直接提升為一級”。

        從7月9日起,閆志壯隨民政部副部長楊衍銀率領的工作組趕赴災區(qū)指導救災,查訪了江蘇淮安、泰州、揚州等地,13日返回北京。談到災區(qū)見聞,他說,“這是淮河流域近年來較大一次洪災,情勢比較嚴峻,內(nèi)澇嚴重,轉(zhuǎn)移安置人口較多,壓力很大。不過民政部和財政部下?lián)艿膽辟Y金幾天內(nèi)就到位了,受災群眾的生活已得到初步安置?!?/p>

        據(jù)中國《新聞周刊》記者在災區(qū)所見,從目前的情況來看,受災群眾的基本生活保障短時間內(nèi)沒有問題,但救災資金的短缺是個不容回避的現(xiàn)實問題。

        江蘇省盱眙縣民政局副局長王忠繼告訴記者,每天安置災民的基本生活費用就要50萬元。但是相比需求,財政的支出能力顯然過于薄弱。盱眙縣財政撥款用于安置的費用只有40萬,江蘇省下?lián)芰?00萬,平均下來該縣每位災民能攤到不到三塊錢。王忠繼說,即使樂觀地估計,洪水很快就會退去的話,災民全部返鄉(xiāng)也要兩到三個月才能完成,該縣安置部分的資金缺口預計將達5000萬之多。

        中國現(xiàn)行的救災體系的一個基本方針是,“救災資金分級負擔,以地方為主”。中央的救災撥款僅為一小部分,安徽境內(nèi)受災嚴重的縣多為農(nóng)業(yè)大縣,地方財政本身就非常緊張,救災資金短缺的問題將會廣泛存在。

        在民政部的預算里,每年有22億的特大自然災害救濟補助費。這筆錢主要有兩個用途,一是應對新災的應急資金(轉(zhuǎn)移安置)和恢復重建,二是全年因各種自然災害造成民眾的口糧短缺的救濟。在民政部的這部分支出中,“口糧款”的比例非常大,平均下來每年大約需要16億至17億。今年以來,民政部的這部分預算已經(jīng)使用了135590萬元,資金不足已成鐵定的事實。

        民政部救災救濟司副司長鄒銘認為,資金出現(xiàn)缺口的主要原因還在于預算太少。國外的慣例是救災資金一般按照GDP的一定比例逐年增加的,經(jīng)費的管理也是采用靈活的基金制,由救災主管部門統(tǒng)一管理,輕災年結(jié)余可轉(zhuǎn)下一年度。但中國現(xiàn)在還是中央財政預算內(nèi)支出,在應急時很難打出提前量。1995年,民政部就提出了設立救災基金制的想法,但一直沒有實質(zhì)性進展。

        救災法規(guī)待立

        民政部政策研究中心的李慷處長告訴中國《新聞周刊》,在救災過程中,民政部僅負責災民的日常生活救助,生產(chǎn)損失和基礎設施損失的重建涉及到發(fā)改委、水利部、交通部等若干個部委。

        中國現(xiàn)行的救災體制的“特點”之一是政出多門,救災管理工作條塊分割,不利于統(tǒng)一指揮和調(diào)度。

        經(jīng)歷1998年的特大洪災,痛定思痛之后,民政部下發(fā)了《關于救災體制改革試點工作的指導意見》,在遼寧、浙江、廣東三省進行了救災體制深化改革試點。據(jù)稱,在進行了試點的地區(qū),災情管理水平和災情等級劃分有了明顯的進步,一些地區(qū)還制定了救災工作的地方性法規(guī)。遺憾的是,試點工作未能在全國進一步推廣,其他地區(qū)的救災體制仍停留在過去的老路上。

        中國救災領域內(nèi)法制建設的滯后也阻礙著救災工作的有效開展。淮河防汛總指揮部副主任徐英三說,今年淮河防汛工作的一個突出特點是依法防汛抗洪,因為中國已經(jīng)有了《防洪法》。但是,在減災救災領域,尚無一部基本法律。到目前為止,民政部惟一一個與救災相關的法規(guī)是以部長令形式出臺的《救災捐贈管理辦法》。

        從美國的“9·11”事件救災工作中得到啟發(fā),民政部認為出臺一部《救災法》十分必要,此事醞釀已久?!毒葹姆ā返某霈F(xiàn),對救災體制的建設完善影響深遠。每當災害發(fā)生時,光依靠行政手段,政策、文件、通知缺乏約束力。

        根據(jù)來自民政部的消息,《救災法》的制定已經(jīng)提上了日程。據(jù)《救災法》起草小組組長、國家行政學院杜鋼建教授透露,8月初起草小組將拿出兩套并行方案,一是《救災法》,爭取納入人大立法程序,二是《災害應急條例》,爭取納入國務院立法程序。

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