段宇宏　李　楠

中國獨特的救災體系，幾十年來績效甚巨。但單以行政手段和動員、平衡、協(xié)調(diào)，要應對當下的問題仍是捉襟見肘

7月18日，國際紅十字會籌款與公關代表托瑞爾風塵仆仆從淮河災區(qū)回京，還沒來得及吃午飯就接受了中國《新聞周刊》的采訪。

7月12日，托瑞爾與國際紅十字會東亞地區(qū)辦事處救災代表尼爾斯等6人組成的考察組分別考察了安徽、江蘇等受災嚴重的地區(qū)。

托瑞爾在災區(qū)感受是，情況比較嚴重，有的水位達到歷史最高點，很多人已被安全撤離，中國組織的救災工作給他留下不錯的印象。

跟國外相比，中國的救災體制的確有不同之處。國際紅十字會東亞地區(qū)宣傳代表弗朗絲女士認為：“惟一不同之處就是，在中國，政府和軍隊起到主導作用，西方國家卻是由紅十字會來擔當主要救助角色?！?/p>

1998年長江特大洪水中，中國調(diào)動近60萬部隊和近600萬民眾投入到抗洪搶險，中央至地方的各級官員親自上陣督戰(zhàn)，一些解放軍戰(zhàn)士和平民百姓為抗洪英勇捐軀，終于戰(zhàn)勝洪水。這既是中國政府和軍隊在救災工作中充當主導角色的明證，也是令外國人驚嘆的特點之一。

托瑞爾表示，國際紅十字會將向其它178個成員發(fā)出呼吁，立即展開對中國的救災援助?！跋乱徊骄褪菍で笤Y金，沒有資金，這些救助措施無法實施！”

救災資金之困

此時，正如往年一樣，困擾著災區(qū)救援的最大障礙仍然是錢。

在民政部救災救濟司救災處的辦公室里，掛著一幅災害響應級別和程序示意圖。救災處處長閆志壯對中國《新聞周刊》記者說：“此次淮河水災起初是三級響應，7月11號直接提升為一級”。

從7月9日起，閆志壯隨民政部副部長楊衍銀率領的工作組趕赴災區(qū)指導救災，查訪了江蘇淮安、泰州、揚州等地，13日返回北京。談到災區(qū)見聞，他說，“這是淮河流域近年來較大一次洪災，情勢比較嚴峻，內(nèi)澇嚴重，轉(zhuǎn)移安置人口較多，壓力很大。不過民政部和財政部下?lián)艿膽辟Y金幾天內(nèi)就到位了，受災群眾的生活已得到初步安置?！?/p>

據(jù)中國《新聞周刊》記者在災區(qū)所見，從目前的情況來看，受災群眾的基本生活保障短時間內(nèi)沒有問題，但救災資金的短缺是個不容回避的現(xiàn)實問題。

江蘇省盱眙縣民政局副局長王忠繼告訴記者，每天安置災民的基本生活費用就要50萬元。但是相比需求，財政的支出能力顯然過于薄弱。盱眙縣財政撥款用于安置的費用只有40萬，江蘇省下?lián)芰?00萬，平均下來該縣每位災民能攤到不到三塊錢。王忠繼說，即使樂觀地估計，洪水很快就會退去的話，災民全部返鄉(xiāng)也要兩到三個月才能完成，該縣安置部分的資金缺口預計將達5000萬之多。

中國現(xiàn)行的救災體系的一個基本方針是，“救災資金分級負擔，以地方為主”。中央的救災撥款僅為一小部分，安徽境內(nèi)受災嚴重的縣多為農(nóng)業(yè)大縣，地方財政本身就非常緊張，救災資金短缺的問題將會廣泛存在。

在民政部的預算里，每年有22億的特大自然災害救濟補助費。這筆錢主要有兩個用途，一是應對新災的應急資金(轉(zhuǎn)移安置)和恢復重建，二是全年因各種自然災害造成民眾的口糧短缺的救濟。在民政部的這部分支出中，“口糧款”的比例非常大，平均下來每年大約需要16億至17億。今年以來，民政部的這部分預算已經(jīng)使用了135590萬元，資金不足已成鐵定的事實。

民政部救災救濟司副司長鄒銘認為，資金出現(xiàn)缺口的主要原因還在于預算太少。國外的慣例是救災資金一般按照GDP的一定比例逐年增加的，經(jīng)費的管理也是采用靈活的基金制，由救災主管部門統(tǒng)一管理，輕災年結(jié)余可轉(zhuǎn)下一年度。但中國現(xiàn)在還是中央財政預算內(nèi)支出，在應急時很難打出提前量。1995年，民政部就提出了設立救災基金制的想法，但一直沒有實質(zhì)性進展。

救災法規(guī)待立

民政部政策研究中心的李慷處長告訴中國《新聞周刊》，在救災過程中，民政部僅負責災民的日常生活救助，生產(chǎn)損失和基礎設施損失的重建涉及到發(fā)改委、水利部、交通部等若干個部委。

中國現(xiàn)行的救災體制的“特點”之一是政出多門，救災管理工作條塊分割，不利于統(tǒng)一指揮和調(diào)度。

經(jīng)歷1998年的特大洪災，痛定思痛之后，民政部下發(fā)了《關于救災體制改革試點工作的指導意見》，在遼寧、浙江、廣東三省進行了救災體制深化改革試點。據(jù)稱，在進行了試點的地區(qū)，災情管理水平和災情等級劃分有了明顯的進步，一些地區(qū)還制定了救災工作的地方性法規(guī)。遺憾的是，試點工作未能在全國進一步推廣，其他地區(qū)的救災體制仍停留在過去的老路上。

中國救災領域內(nèi)法制建設的滯后也阻礙著救災工作的有效開展。淮河防汛總指揮部副主任徐英三說，今年淮河防汛工作的一個突出特點是依法防汛抗洪，因為中國已經(jīng)有了《防洪法》。但是，在減災救災領域，尚無一部基本法律。到目前為止，民政部惟一一個與救災相關的法規(guī)是以部長令形式出臺的《救災捐贈管理辦法》。

從美國的“9·11”事件救災工作中得到啟發(fā)，民政部認為出臺一部《救災法》十分必要，此事醞釀已久?！毒葹姆ā返某霈F(xiàn)，對救災體制的建設完善影響深遠。每當災害發(fā)生時，光依靠行政手段，政策、文件、通知缺乏約束力。

根據(jù)來自民政部的消息，《救災法》的制定已經(jīng)提上了日程。據(jù)《救災法》起草小組組長、國家行政學院杜鋼建教授透露，8月初起草小組將拿出兩套并行方案，一是《救災法》，爭取納入人大立法程序，二是《災害應急條例》，爭取納入國務院立法程序。