劉國(guó)明

新聞?shì)浾摫O(jiān)督，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。十一屆三中全會(huì)后，新聞媒體在堅(jiān)持團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定、鼓勁，正面宣傳為主方針的同時(shí)，明顯加強(qiáng)和改善了輿論監(jiān)督，使宣傳質(zhì)量得到了提高，促進(jìn)了社會(huì)的進(jìn)步和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。由于我國(guó)正處在社會(huì)主義初級(jí)階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處于發(fā)育時(shí)期，新情況、新問(wèn)題不斷出現(xiàn)，在給社會(huì)轉(zhuǎn)型期的傳媒創(chuàng)造機(jī)遇的同時(shí)也帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，輿論監(jiān)督遇到了這樣那樣的問(wèn)題和阻力。依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，作為全體中國(guó)人的共識(shí)寫(xiě)進(jìn)了我國(guó)憲法。新聞事業(yè)是社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的一個(gè)重要組成部分，理應(yīng)納入"依法治國(guó)"之中。從規(guī)范和保障新聞?shì)浾摫O(jiān)督的角度來(lái)說(shuō)，制定和頒布《新聞法》也已成為建立和完善社會(huì)主義法治體系的一個(gè)不可或缺的重要內(nèi)容，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

早在１９７９年５月，復(fù)旦大學(xué)新聞系學(xué)生在校慶學(xué)術(shù)報(bào)告會(huì)上發(fā)表論文，率先提出了制定新聞法的問(wèn)題。１９８０年９月，趙超構(gòu)在第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議的小組會(huì)議上提出了制定中華人民共和國(guó)新聞法的口頭建議。一些政協(xié)委員在同時(shí)召開(kāi)的全國(guó)政協(xié)會(huì)議上也就制定新聞法問(wèn)題發(fā)表了一些意見(jiàn)，認(rèn)為報(bào)紙要敢于為國(guó)家和人民的利益說(shuō)話(huà)，應(yīng)有保證言論、出版自由的法律。１０月２９日，首都新聞學(xué)會(huì)在北京舉行了新聞法研討會(huì)。１９８１年新年前夕，全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)副主任張友漁在答記者問(wèn)中明確表示："我看需要立個(gè)新聞法。辦事有個(gè)法好。……國(guó)家立個(gè)新聞法有兩個(gè)方面的好處：一方面保障新聞自由，保障新聞工作者的正當(dāng)權(quán)利；另一方面限制、制裁違背憲法和法律的言論。"１９８３年６月，湖北的紀(jì)卓如和黑龍江的王士貞、王化成在第六屆全國(guó)人大第一次會(huì)議上提出了《在條件成熟時(shí)制定中華人民共和國(guó)新聞法》的書(shū)面建議。１９８４年１月初，中宣部新聞局向中央提出《關(guān)于著手制定新聞法的請(qǐng)示報(bào)告》?！秷?bào)告》建議：立即著手籌備新聞立法工作，建議由人大常委會(huì)科教文衛(wèi)委員會(huì)牽頭組成起草小組。１月１６日、１７日，中共中央書(shū)記處書(shū)記胡喬木、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真分別批示同意。新聞法起草小組在北京成立，新聞法的制定工作正式開(kāi)始。１月１８日，由全國(guó)人大科教文衛(wèi)委員會(huì)與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院新聞研究所聯(lián)合創(chuàng)建的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院新聞研究室成立，新聞法研究室宣告成立，標(biāo)志著新聞立法正式啟動(dòng)。新聞立法的研究工作與新聞法的起草工作同步進(jìn)行。１９８４年、１９８５年兩年間，新聞法起草小組、新聞法研究室的工作人員在北京、上海、成都、廣州、深圳等地多次召開(kāi)新聞界及有關(guān)人士參加的座談會(huì)，對(duì)新聞立法的指導(dǎo)思想和若干重要問(wèn)題進(jìn)行了深入討論。為了交流對(duì)新聞立法的意見(jiàn)、探討與研究新聞法的理論與原則，新聞法研究室于１９８４年８月１０日創(chuàng)辦了內(nèi)部刊物《新聞法通訊》。１９８６年，我國(guó)第一部新聞法草案《中華人民共和國(guó)新聞法試行稿》起草完畢。１９８７年１月中華人民共和國(guó)新聞出版署成立，此后，全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院法制局將新聞法起草工作移交新聞出版署，成立了由中宣部、新聞出版署、人民日?qǐng)?bào)社、新華通訊社、全國(guó)記協(xié)、人民大學(xué)新聞學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所和新聞研究所等９個(gè)單位１４人組成的新聞法起草小組。１９８８年１月，根據(jù)國(guó)務(wù)院的意見(jiàn)，北京、上海分別設(shè)立新聞法起草小組，各起草一部新聞法草案。９月２０日，中國(guó)新聞法制中心在北京成立。該中心的主要任務(wù)是：研究中國(guó)新聞法制的經(jīng)驗(yàn)與新聞糾紛案例，研究中國(guó)和世界各國(guó)的新聞法制理論，收集、整理編輯全國(guó)新聞法規(guī)和司法案例的有關(guān)文獻(xiàn)資料，為草擬《中華人民共和國(guó)新聞法》和健全社會(huì)主義新聞法制服務(wù)。１０月，北京、上海兩地分別起草的新聞法草案均告完成。之后，中央領(lǐng)導(dǎo)同志聽(tīng)取了新聞法制定工作的匯報(bào)，要求專(zhuān)門(mén)建立一個(gè)由政府官員、新聞工作者、法學(xué)專(zhuān)家組成的起草小組，在廣泛收集涉及新聞媒體民事案例、并在翻譯國(guó)外參考資料的基礎(chǔ)上，參考吸收上述三個(gè)新聞法草案，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再提交全國(guó)人大常委會(huì)或全國(guó)人大會(huì)議討論。１９８９年２月，時(shí)任國(guó)家新聞出版署署長(zhǎng)杜導(dǎo)正向新聞界宣布：《新聞法》草案力爭(zhēng)于年底前提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。此草案明確提出："國(guó)家保障公民在法律允許的范圍內(nèi)行使新聞自由權(quán)利，不受追究和侵害，同時(shí)依法制止濫用新聞自由的行為。"當(dāng)時(shí)報(bào)紙上還曾發(fā)表《我國(guó)新聞法呼之欲出》、《年底可望出臺(tái)新聞法》等文章。１９８９年４月，草擬出《新聞法（送審稿）》，１９８９年夏季北京發(fā)生"政治風(fēng)波"后，起草工作停止。

１９９０年５月，根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)宣傳思想工作的通知》（中發(fā)〔１９８９〕７號(hào)）以及中宣部《１９９０年宣傳工作要點(diǎn)》中關(guān)于制定新聞法的要求，新聞法起草小組對(duì)原有成員進(jìn)行了調(diào)整，繼續(xù)開(kāi)展工作。１９９０年６月１５日至１８日，建國(guó)以來(lái)第一次全國(guó)新聞出版法制會(huì)議在北京召開(kāi)。 這次會(huì)議總結(jié)前一階段新聞出版法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，指出新聞出版立法是對(duì)新聞出版事業(yè)進(jìn)行宏觀管理的重要手段，強(qiáng)調(diào)要提高"依法行政"的緊迫感，加強(qiáng)對(duì)其重要性的認(rèn)識(shí)，提出了盡快建立以《憲法》為依據(jù)，以《新聞法》、《出版法》為主干的新聞出版法規(guī)體系的目標(biāo)。１９９１年４月，經(jīng)過(guò)１５次的重要修改形成的《新聞法（送審稿）》報(bào)送，未得到明確指示。１９９８年１２月１日，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬在接受德國(guó)《商報(bào)》駐京記者思立志采訪。１２月２日新華社發(fā)出全球電訊。這位名叫思立志的德國(guó)記者問(wèn)："人大的主要工作是立法，有一項(xiàng)立法從媒體來(lái)說(shuō)很感興趣，這就是《新聞法》，因?yàn)樾侣劰ぷ魅藛T需要知道允許他們做什么，什么事情是禁止的，不了解這些情況會(huì)產(chǎn)生一些麻煩，請(qǐng)介紹一下這方面的情況。"李鵬委員長(zhǎng)回答說(shuō)："我們將按照法定程序制定一部符合中國(guó)國(guó)情的《新聞法》。改革開(kāi)放２０年來(lái)，在我們新聞界、輿論界發(fā)生了很大的變化?，F(xiàn)在可以說(shuō)開(kāi)放度、自由度相當(dāng)大，但是我們還要告訴新聞工作者，不要作一些不切實(shí)際、甚至是歪曲性的報(bào)道，這樣做我們不贊成，因?yàn)樗`背了新聞的職業(yè)道德，而且會(huì)誤導(dǎo)人民。新聞自由的原則應(yīng)該遵循，但是個(gè)人自由不能妨礙他人自由，這一原則也應(yīng)該遵循。新聞自由要有利于國(guó)家的發(fā)展，有利于社會(huì)的穩(wěn)定。"這說(shuō)明，以保障新聞?shì)浾摫O(jiān)督權(quán)的運(yùn)用、防止濫用新聞?shì)浾摫O(jiān)督權(quán)為主要目標(biāo)的新聞立法，已列入國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)的議事日程之中。對(duì)于文化立法特別是新聞出版立法，黨中央、全國(guó)人大常委會(huì)非常重視。黨的十三大政治報(bào)告提出要抓緊制定新聞出版法；第七、八、九屆全國(guó)人大常委會(huì)都將新聞法、出版法列入立法規(guī)劃；１９９３年１１月，中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組將新聞法、出版法列入《宣傳思想文化工作法規(guī)制度建設(shè)近期規(guī)劃》中；中宣部也將新聞法、出版法分別列入"九五"、"十五"立法規(guī)劃建議。２００３年６月，中央宣傳部通知各省、自治區(qū)、直轄市委宣傳部，要求對(duì)文化立法情況進(jìn)行調(diào)查，并對(duì)全國(guó)的文化立法提出意見(jiàn)和建議。中宣部調(diào)查后認(rèn)為，目前我國(guó)《新聞法》、《出版法》出臺(tái)條件尚不成熟，過(guò)早出臺(tái)會(huì)影響我國(guó)新聞出版業(yè)的健康發(fā)展。建議先制定有關(guān)新聞管理的行政法規(guī)，或在相關(guān)法律中體現(xiàn)新聞法律規(guī)范的條款，也可在一些地方進(jìn)行試點(diǎn)。為適應(yīng)加入世貿(mào)組織的需要，應(yīng)加強(qiáng)《出版法》立法調(diào)研，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極借鑒國(guó)外的有益做法，適時(shí)地使現(xiàn)行《出版管理?xiàng)l例》通過(guò)法律程序，上升為《出版法》。

新聞行政法規(guī)與規(guī)章的建設(shè)，在這一時(shí)期也取得了許多成果?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》、《中華人民共和國(guó)民法通則》等一批法律的頒行，為新聞法制建設(shè)提供了法律依據(jù)和準(zhǔn)繩。國(guó)務(wù)院、國(guó)家新聞出版署、廣播電影電視部等國(guó)家機(jī)關(guān)和部門(mén)根據(jù)新聞事業(yè)的發(fā)展和新聞傳播活動(dòng)中出現(xiàn)的某些具體問(wèn)題，頒布了一批有關(guān)的行政法規(guī)與規(guī)章。如中共中央和國(guó)務(wù)院１９８１年２月２０日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于處理非法刊物非法組織和有關(guān)問(wèn)題的指示》，新聞出版署１９９０年１２月２５日發(fā)布的《報(bào)紙管理暫行規(guī)定》，國(guó)務(wù)院１９９７年１月２日發(fā)布的《出版管理?xiàng)l例》、１９９７年８月１１日發(fā)布的《廣播電視管理?xiàng)l例》等，為及時(shí)解決新聞工作中出現(xiàn)的問(wèn)題提供了法律上的依據(jù)。在《新聞法》一時(shí)還難以出臺(tái)的情況下，這些法律法規(guī)在媒體工作中發(fā)揮了重要作用，不僅解決了一些亟待解決的問(wèn)題，使我國(guó)目前的新聞事業(yè)和媒體活動(dòng)基本上有法可依，而且客觀上為《新聞法》的起草與制定作了有益的準(zhǔn)備。

目前《新聞法》難以出臺(tái)有這樣一些原因：

我國(guó)新聞法涉及許多深層次的難點(diǎn)問(wèn)題。目前，在對(duì)新聞法的性質(zhì)、功能等關(guān)鍵問(wèn)題上，行政管理部門(mén)、立法機(jī)關(guān)、專(zhuān)家學(xué)者各持己見(jiàn)，尚難形成共識(shí)。這些有爭(zhēng)議的主要問(wèn)題是：在我國(guó)現(xiàn)階段如何界定和表述《憲法》中規(guī)定的公民享有新聞、出版自由，能否包括新聞不受法律之外的行政權(quán)力干預(yù)；輿論監(jiān)督應(yīng)該規(guī)定哪些實(shí)質(zhì)內(nèi)容，能否包括媒體可以批評(píng)任何違背憲法和法律的人和事；是否允許公民和法人參與創(chuàng)辦新聞媒體和出版單位；新聞媒體和出版社要不要主管和主辦單位；《新聞法》、《出版法》應(yīng)是新聞出版自由法還是新聞出版管理法，等等。二是新聞媒體社會(huì)控制功能與表達(dá)功能的矛盾。世界上把表達(dá)自由作為大眾傳播法的核心問(wèn)題。但是，我國(guó)大眾傳播媒體上的表達(dá)要服從社會(huì)控制的需要，輿論導(dǎo)向的功能是新聞媒體最重要的功能，而輿論的表達(dá)與輿論的導(dǎo)向不是一回事。三是權(quán)利的平等性和權(quán)力的等級(jí)性的矛盾，從法的角度說(shuō)，新聞傳播是一種權(quán)利，但是在我國(guó)的體制下又不能不在某種程度上"權(quán)力化"，新聞媒體都隸屬于不同等級(jí)的黨政機(jī)構(gòu)，不同等級(jí)的新聞媒體及其記者的采訪報(bào)道和輿論監(jiān)督的權(quán)能是不等同的，例如就有黨報(bào)不得批評(píng)同級(jí)黨委的規(guī)定，而權(quán)利是普遍適用的，籠統(tǒng)規(guī)定采訪權(quán)、報(bào)道權(quán)、批評(píng)權(quán)等將很難操作。四是法的剛性和意識(shí)形態(tài)的彈性的矛盾，文化領(lǐng)域必須區(qū)分姓社姓資，這是憲法規(guī)定了的，但是具體什么是社什么是資，又是很難劃清的，資本主義思想是不能用法律來(lái)禁止的，但是我們又不能讓資本主義思想在大眾傳播媒體上自由傳播，在這個(gè)領(lǐng)域，難以實(shí)行法無(wú)禁止即自由。所以，文化領(lǐng)域的法律至今只有兩部：著作權(quán)法和文物保護(hù)法。五是黨和政府喉舌和人民喉舌的矛盾，我是說(shuō)法律定位的矛盾。在政治學(xué)上這個(gè)問(wèn)題早就解決了，黨和政府代表人民的根本利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益以及愿望、意志等等，這無(wú)疑完全正確。但是在法律上"官"和"民"并非"一體"，而是兩種主體，會(huì)有利益沖突，所以要有行政訴訟，那么我國(guó)新聞媒介的法律地位是置于"官"的一邊還是"民"的一邊？依法治國(guó)，新聞也要走向法治。但是社會(huì)主義新聞事業(yè)的法治還沒(méi)有成功的經(jīng)驗(yàn)，所以需要研究探索，不能操之過(guò)急（魏永征、郭鎮(zhèn)之．關(guān)于輿論監(jiān)督與新聞法制問(wèn)題的訪談．〔Ｊ〕．新聞?dòng)浾撸玻埃埃?，２：１?１８）。

出臺(tái)《新聞法》的理論難題--喉舌論與新聞自由的矛盾。我們新聞理論中最基礎(chǔ)的理論是喉舌論。新聞媒體是黨、國(guó)家和人民的喉舌，國(guó)家主管部門(mén)之外的其他任何個(gè)人或組織不能開(kāi)辦新聞業(yè)務(wù)?！缎侣劮ā穼?duì)這一根本問(wèn)題不能回避。如果《新聞法》中對(duì)新聞媒體的興辦條件進(jìn)行限制，就必須解決與《憲法》中關(guān)于言論自由、出版自由條文的匹配問(wèn)題。如果對(duì)新聞媒體根本性質(zhì)的理解不能找到新的角度，《新聞法》的出臺(tái)就難以在短期內(nèi)成為現(xiàn)實(shí)。

在《新聞法》中增加社會(huì)責(zé)任的分量。我們是社會(huì)主義國(guó)家，就要體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家新聞法的特色。西方新聞界尚有社會(huì)責(zé)任之說(shuō)，我們的新聞法可以把社會(huì)責(zé)任放到更加突出的地位，把危害社會(huì)、危害他人的新聞媒體排除在法律保護(hù)的范圍之外，也應(yīng)該是一種思路。

《新聞法》中對(duì)新聞自由應(yīng)該進(jìn)行一定的限制。西方各國(guó)在法律條文明確保護(hù)新聞自由的同時(shí)，同樣有法律條文明確規(guī)定新聞自由必須在法律所允許的范圍內(nèi)。為此，西方各國(guó)都規(guī)定：新聞媒體不得以任何形式危害國(guó)家安全。西方的新聞學(xué)者都明確地說(shuō)，絕對(duì)的新聞自由是不存在的。因此，中國(guó)的新聞法如何對(duì)新聞自由進(jìn)行一定的限制，也是一個(gè)需要解決的問(wèn)題。