葉向陽(yáng)　盛軍鋒

隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程的推進(jìn)，公司化改革不可避免地波及到公用事業(yè)。公用事業(yè)單位在制度環(huán)境發(fā)生變化后，面臨著如何適應(yīng)市場(chǎng)，迎接市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。郵政作為全程全網(wǎng)的公用企業(yè)，同樣也面臨著如何走向市場(chǎng)、適應(yīng)市場(chǎng)的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)全球化和競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)改變的情況下，世界各國(guó)郵政都積極探索適合本國(guó)國(guó)情的、區(qū)別傳統(tǒng)國(guó)有公共企業(yè)體制的有效運(yùn)行模式。

一、郵政改革的背景

我國(guó)郵政的改革是在一系列背景下啟動(dòng)的。1998年郵電分營(yíng)，對(duì)郵政帶來(lái)的影響直接地促進(jìn)了郵政改革。郵電分營(yíng)使得郵政開(kāi)始獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，郵政的成本利潤(rùn)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，原來(lái)與電信形成的成本利潤(rùn)相互補(bǔ)償和平衡的機(jī)制被打破，郵政網(wǎng)絡(luò)不得不通過(guò)擴(kuò)大自身效益來(lái)維持，原來(lái)掩蓋的體制問(wèn)題凸顯出來(lái)；近年來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)化程度提高、經(jīng)濟(jì)全球化以及加入WTO所帶來(lái)的市場(chǎng)開(kāi)放，都引起郵政潛在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度提高，原來(lái)計(jì)劃體制模式下缺乏市場(chǎng)適應(yīng)力的郵政組織體制面臨著外在的硬約束。

但是，郵政不同于一般的公用事業(yè)，郵政改革具有特殊性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，郵政是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)，具有自然壟斷產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)。網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性質(zhì)依據(jù)于網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)。規(guī)模經(jīng)濟(jì)是指郵政網(wǎng)絡(luò)在提供產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)所依賴(lài)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，即郵政的全程全網(wǎng)設(shè)施需要龐大的固定資本投資，固定成本在總成本中占有很大比重，郵政服務(wù)的需求量越多，每一單位需求分擔(dān)的固定成本就越少，因而規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益也越明顯。范圍經(jīng)濟(jì)是指郵政網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)在壟斷的情形下，能收到生產(chǎn)與分配的縱向統(tǒng)一利益和對(duì)相對(duì)多種用戶提供服務(wù)的復(fù)合供給利益。

但郵政的自然壟斷性質(zhì)并不意味著郵政一定要由政府壟斷經(jīng)營(yíng)，也并不是說(shuō)，郵政網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)決定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)就一定能現(xiàn)實(shí)地實(shí)現(xiàn)。這種“網(wǎng)絡(luò)效益”的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于一系列條件。郵政網(wǎng)絡(luò)具有內(nèi)在的規(guī)模效應(yīng)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，同時(shí)也存在著經(jīng)營(yíng)成本。20世紀(jì)60年代以來(lái)，許多研究表明，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的壟斷會(huì)產(chǎn)生內(nèi)部無(wú)效率，從而抵消規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)收益的成本節(jié)省。我國(guó)郵政結(jié)構(gòu)是典型的“正金字塔”型的官僚結(jié)構(gòu)，經(jīng)營(yíng)體制沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府直接管理，政企不分，機(jī)關(guān)化特征明顯，運(yùn)行效率低下，市場(chǎng)開(kāi)拓能力不足，成本開(kāi)支居高不下，X非效率現(xiàn)象嚴(yán)重。從而直接地導(dǎo)致虧損，超過(guò)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在網(wǎng)絡(luò)收益。因此，要實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)收益”，體制改革是最基本的前提。

郵政不但具有自然壟斷產(chǎn)業(yè)和網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)，還具有為公眾提供普遍服務(wù)的公共產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)，這決定了郵政改革要兼顧效益與公平，要考慮到公眾福利的維護(hù)，而這一涉及“外在性”的任務(wù)只能由政府執(zhí)行。因此，在新的制度中如何安排政府的職能，將是郵政改革區(qū)別于一般國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)。

二、現(xiàn)行體制存在的問(wèn)題及改革方向

1、郵政現(xiàn)行體制存在的問(wèn)題

（1）政企不分，產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑模糊化。

雖然我國(guó)郵政已經(jīng)開(kāi)始企業(yè)化運(yùn)做，但是在決定企業(yè)行為的體制上仍然沿襲著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的組織框架和運(yùn)行機(jī)制，表現(xiàn)為政企不分、機(jī)構(gòu)龐大。作為國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表的政府職能和企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)劃分不明確，政府行政主管部門(mén)既是“裁判員”，又是“運(yùn)動(dòng)員”。在現(xiàn)行體制中，所有者和經(jīng)營(yíng)者角色模糊，職能不能有效發(fā)揮，激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制實(shí)際缺失，造成效率低下、資源浪費(fèi)。

（2）條塊分割、地域分割的利益格局，在一定程度上有損于網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

郵政政企不分導(dǎo)致企業(yè)依據(jù)行政地域布局，形成條塊分割的利益格局，企業(yè)經(jīng)營(yíng)受制于行政區(qū)域劃分有悖于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的原則。更重要的是，郵政作為網(wǎng)絡(luò)性產(chǎn)業(yè)，其網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮在一定程度上依賴(lài)于網(wǎng)絡(luò)的完整，以及區(qū)域間依據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行靈活的耦合與兼容，而依據(jù)行政區(qū)域劃分的機(jī)關(guān)化管理，在某種程度上妨礙了郵政“網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)”發(fā)揮和市場(chǎng)應(yīng)變性。以行政區(qū)域劃分為基礎(chǔ)的眾多的分割利益集團(tuán)，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行中的交易成本較高，專(zhuān)業(yè)性、商業(yè)性改革的滯后，使得郵政全網(wǎng)成本過(guò)高。

2、改革的方向

（1）世界郵政改革的趨勢(shì)：公司化改造。

從世界范圍看，郵政體制大致有三種。一是政府行政體制，這是大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家采用的制度，郵政的所有職責(zé)由政府規(guī)定，郵政純粹就是政府的一個(gè)部門(mén)，沒(méi)有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)和法律地位，郵政開(kāi)支按照預(yù)算由政府財(cái)政供給；二是國(guó)有的公共企業(yè)，我國(guó)傳統(tǒng)郵政就屬于這一種。在這一模式中，法律規(guī)定郵政是國(guó)有的公共企業(yè)，郵政具有經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性，可以依據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效利用資源，根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)節(jié)經(jīng)營(yíng)。但是由于政企不分，經(jīng)營(yíng)自主權(quán)常常為政府干預(yù)所奴役，因此，經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和市場(chǎng)適應(yīng)能力受到限制；三是股份有限公司。按照國(guó)家法律，郵政成為一個(gè)大的股份公司或集團(tuán)公司，解散原有政府部門(mén)或公用企業(yè)，郵政的國(guó)家財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到一個(gè)按公司法經(jīng)營(yíng)的法人實(shí)體，公司可以是政府獨(dú)資也可以由政府控股其他主體參股。政府通過(guò)控股以及法規(guī)對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)行使所有者權(quán)益和其他保證公眾利益的權(quán)力。

從世界郵政發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，公司化改造，建立以完善的公司治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的股份公司是各國(guó)普遍努力的方向。西方許多發(fā)達(dá)國(guó)家如瑞典、新西蘭、澳大利亞、加拿大、瑞士、法國(guó)等都已實(shí)行了較為徹底的公司化改革。

(2)我國(guó)郵政改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，進(jìn)行公司化改造。

結(jié)合郵政的公用企業(yè)性質(zhì)和其他行業(yè)國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)郵政改革的方向應(yīng)是建立郵政現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)行公司化改造，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的郵政集團(tuán)公司。在這一改革過(guò)程中，郵政國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定是基礎(chǔ)，是政企分開(kāi)的前提，是政府職能和企業(yè)經(jīng)營(yíng)職能進(jìn)行明確劃分的條件。“制度重于一切”（吳敬鏈，1993），依據(jù)郵政經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)構(gòu)建適當(dāng)?shù)慕M織架構(gòu)和企業(yè)體制是改革成功的根本保證。

建立現(xiàn)代企業(yè)制度，對(duì)郵政進(jìn)行公司化改造，就是要通過(guò)產(chǎn)權(quán)界定，將現(xiàn)存體制中郵政局行使的政府職能和經(jīng)營(yíng)企業(yè)的職能分開(kāi)，將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成兩者在法律基礎(chǔ)上的委托代理關(guān)系和完善的公司治理結(jié)構(gòu)。其中，國(guó)家只行使法律規(guī)定范圍內(nèi)的國(guó)家在郵政中的股權(quán)，享受出資人或所有人權(quán)益，不直接干預(yù)郵政企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)，郵政企業(yè)成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人主體。國(guó)家對(duì)郵政的所有權(quán)通過(guò)適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)代表，做到出資人代表到位，防止因所有權(quán)代表“虛位”而造成對(duì)經(jīng)營(yíng)監(jiān)督的乏力，形成“內(nèi)部人”控制的結(jié)果。這樣，纏繞郵政政企不分、政府干預(yù)經(jīng)營(yíng)、政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的問(wèn)題才能解決。

由于郵政企業(yè)的公共事業(yè)性質(zhì)，因此，在改革中，還應(yīng)界定清楚政府應(yīng)該行使的社會(huì)職能，政府不但行使股權(quán)，而且要通過(guò)適當(dāng)?shù)囊?guī)定、法規(guī)保證郵政企業(yè)普遍服務(wù)等一些社會(huì)服務(wù)責(zé)任的完成，防止郵政“市場(chǎng)化”過(guò)度，造成對(duì)社會(huì)公眾目標(biāo)利益的放棄或損害。這是郵政市場(chǎng)化、企業(yè)化改革的特殊之處。

三、對(duì)我國(guó)郵政公司化改革的若干建議

1、我國(guó)郵政集團(tuán)公司的模式選擇

我國(guó)郵政公司化改造中，郵政企業(yè)和政府在界定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，劃分各自權(quán)限，郵政企業(yè)成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的集團(tuán)公司。由于現(xiàn)存郵政資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)，因此，公司化改革后，資產(chǎn)所有權(quán)仍是國(guó)家。問(wèn)題是公司化改造后國(guó)家通過(guò)什么樣的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的郵政資產(chǎn)行使所有權(quán)，是像瑞士那樣全部擁有郵政公司的股權(quán)，還是部分擁有，通過(guò)控股實(shí)現(xiàn)對(duì)所有權(quán)的掌握。如果選擇后者，意味著在國(guó)家控股的前提下，吸收其他資本參股，形成股權(quán)多元化的郵政股份有限公司。也即純粹的國(guó)有獨(dú)資股份公司和國(guó)家控股的股份公司成為郵政公司化改造的模式選擇。

郵政企業(yè)作為社會(huì)公益型企業(yè)，長(zhǎng)期以來(lái)是“官辦”，民間資本一時(shí)難以取代國(guó)有資產(chǎn)的主體地位，另外，郵政企業(yè)的普遍服務(wù)和承擔(dān)的政策性義務(wù)，以及郵政作用發(fā)揮依靠網(wǎng)絡(luò)的完整性等特點(diǎn)，都需要國(guó)家在一定范圍內(nèi)對(duì)郵政實(shí)行控制。因此，在公司化改造中，郵政國(guó)有資產(chǎn)不可能象其他競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中的國(guó)有資產(chǎn)一樣大幅度地退出。國(guó)有資產(chǎn)在郵政中仍將占主導(dǎo)地位。組建國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股的公司集團(tuán)是郵政的必然選擇。

2、郵政集團(tuán)公司中的權(quán)責(zé)劃分

改組后的郵政集團(tuán)公司可以采取國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股兩種形式，二者各有優(yōu)劣。國(guó)有獨(dú)資公司能直接地保證國(guó)有產(chǎn)權(quán)和郵政社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家授權(quán)郵政集團(tuán)公司經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，能更好地傳達(dá)國(guó)家宏觀戰(zhàn)略政策，但是，由于產(chǎn)權(quán)集中，不能形成股權(quán)多元化的所有權(quán)制衡機(jī)制，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的治理效率低，易造成“內(nèi)部人控制”，資金來(lái)源單一；在控股公司中，設(shè)立郵政控股總公司和下屬由總公司控股的分公司，總公司中設(shè)立董事會(huì)來(lái)代表行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)。控股總公司和分公司組成的郵政企業(yè)擁有完善的公司治理，國(guó)有股和其他性質(zhì)的股份共同參與郵政各分公司的治理。其他資本參與郵政股份擴(kuò)大了資金來(lái)源渠道，也加強(qiáng)了公司治理。

綜合以上郵政公司可能的模式特點(diǎn)，吸收其他國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，郵政公司化改造應(yīng)選擇國(guó)有控股公司中的純粹產(chǎn)業(yè)控股公司。成立國(guó)家郵政集團(tuán)控股公司，對(duì)現(xiàn)有郵政資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定，并轉(zhuǎn)入郵政集團(tuán)控股公司，由其經(jīng)營(yíng)并負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。國(guó)家郵政控股公司下屬一系列專(zhuān)業(yè)性經(jīng)營(yíng)的子公司，這些子公司是對(duì)現(xiàn)有業(yè)務(wù)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化重新構(gòu)建形成的，專(zhuān)業(yè)性公司構(gòu)建可依據(jù)業(yè)務(wù)種類(lèi)的專(zhuān)業(yè)性，也可依據(jù)郵政市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中的地域性特點(diǎn)。將郵政的政府職能（所有權(quán)和根據(jù)法律規(guī)定監(jiān)督審核郵政社會(huì)義務(wù)等職能）剝離出來(lái)，由新的郵政控股集團(tuán)總公司行使，而具體的企業(yè)經(jīng)營(yíng)由各子公司完成。郵政控股公司建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，董事會(huì)通過(guò)股權(quán)掌握對(duì)各個(gè)子公司宏觀上的控制。董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)依據(jù)公司法和其他郵政法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)對(duì)子公司的經(jīng)營(yíng)監(jiān)督。國(guó)有資產(chǎn)通過(guò)取得控股股份收益實(shí)現(xiàn)的投資的利潤(rùn)；各個(gè)子公司具有獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)力，公司經(jīng)營(yíng)者取得剩余收益，從而形成經(jīng)營(yíng)激勵(lì)。

郵政國(guó)有控股公司不直接參與郵政的具體經(jīng)營(yíng)，主要是接受?chē)?guó)家委托、代表國(guó)家執(zhí)行所有權(quán)職能，以及對(duì)郵政經(jīng)營(yíng)的宏觀管理和決策。而政府只對(duì)極其重大事項(xiàng)進(jìn)行直接干預(yù)和審核，其他日常管理委托給郵政控股公司，由董事會(huì)負(fù)責(zé)。我國(guó)未來(lái)的郵政控股集團(tuán)公司的職能可以表現(xiàn)在以下方面：

①產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)。產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)是郵政控股公司的基本職能。郵政國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)價(jià)值評(píng)估和產(chǎn)權(quán)界定，交由郵政控股公司經(jīng)營(yíng)，控股公司代表國(guó)家通過(guò)對(duì)下屬眾多子公司經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督，代表國(guó)家發(fā)揮所有權(quán)的職能，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

②戰(zhàn)略管理。一是保證郵政網(wǎng)絡(luò)的完整統(tǒng)一，協(xié)調(diào)行業(yè)各子公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；二是對(duì)關(guān)系全行業(yè)運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備等進(jìn)行投資，提高郵政集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)力。三是制定郵政業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃和其他標(biāo)準(zhǔn)。

③對(duì)郵政各子公司業(yè)務(wù)范圍、資費(fèi)等進(jìn)行監(jiān)管，保證郵政普遍服務(wù)的履行，防止因各郵政公司追求片面利潤(rùn)而損害公眾利益。

④負(fù)責(zé)和政府有關(guān)部門(mén)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)對(duì)郵政普遍服務(wù)和其他政策性義務(wù)服務(wù)的成本補(bǔ)償，并在各子公司間分配這部分補(bǔ)償。

3、郵政企業(yè)公司化改造的組織制度框架

郵政公司化改造后，形成國(guó)家郵政控股公司和其他負(fù)責(zé)具體經(jīng)營(yíng)的子公司。在新的構(gòu)架中，郵政業(yè)務(wù)應(yīng)被分為基本業(yè)務(wù)和增值業(yè)務(wù)，基本業(yè)務(wù)的規(guī)范、價(jià)格資費(fèi)等由國(guó)家郵政控股公司統(tǒng)一制定。對(duì)不屬于基本業(yè)務(wù)的增值業(yè)務(wù)，應(yīng)放開(kāi)由各子公司根據(jù)市場(chǎng)原則自行經(jīng)營(yíng)?；緲I(yè)務(wù)可以由郵政控股公司全資經(jīng)營(yíng)，以保證預(yù)期效果更好地實(shí)現(xiàn)。

國(guó)家郵政控股（集團(tuán)）公司和子公司是母子公司的關(guān)系，通過(guò)資本紐帶實(shí)現(xiàn)聯(lián)系；各專(zhuān)業(yè)性公司之間按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則實(shí)現(xiàn)聯(lián)系。有些子公司可以在國(guó)家控股的前提下，形成多種資本參股的股份公司，在條件成熟時(shí)，可以單獨(dú)上市，也可以聯(lián)合其他公司上市。

(作者系暨南大學(xué)管理學(xué)院博士生)