包　惠　祝　影

1、縣域旅游發(fā)展規(guī)劃與建設(shè)規(guī)劃的關(guān)系

旅游發(fā)展規(guī)劃與旅游建設(shè)規(guī)劃是全局與局部、宏觀與微觀、整體與部分的關(guān)系，在編制的時(shí)序上應(yīng)先全局后局部，先宏觀后微觀，先整體后部分，旅游建設(shè)規(guī)劃要符合并執(zhí)行旅游發(fā)展規(guī)劃，從而避免旅游產(chǎn)品的近距離、低水平重復(fù)的雷同，形成合理的旅游開(kāi)發(fā)格局。

縣域旅游發(fā)展規(guī)劃是發(fā)展縣域旅游業(yè)的基礎(chǔ)和前提，要站在全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、抗?fàn)幮?、綱領(lǐng)性的高度，通過(guò)把自身情況與外部環(huán)境的全面深入比較，謀求旅游業(yè)的發(fā)展方向、發(fā)展道路和發(fā)展行動(dòng)，包括所要達(dá)到的中長(zhǎng)期目標(biāo)、將要開(kāi)發(fā)的重要產(chǎn)品、需要采取的相關(guān)政策措施、獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的策略、業(yè)內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程的規(guī)則等。同時(shí)要反映本縣資源、環(huán)境、條件狀況，提出景點(diǎn)設(shè)置、配套設(shè)施建設(shè)的可行性意見(jiàn)?？h域旅游發(fā)展規(guī)劃的編制依據(jù)是國(guó)家和省上有關(guān)法律法規(guī)、有關(guān)資源保護(hù)的國(guó)際公約以及本地區(qū)、本縣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃。

縣域旅游建設(shè)規(guī)劃是在旅游發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)劃的核心問(wèn)題--旅游景區(qū)的建設(shè)進(jìn)行旅游項(xiàng)目策劃與設(shè)計(jì)以及與之相配套的旅游基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行具體時(shí)間和空間上的安排；建設(shè)規(guī)劃的依據(jù)是旅游發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)的建設(shè)規(guī)范、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

在編制時(shí)序上，應(yīng)是先發(fā)展規(guī)劃后建設(shè)規(guī)劃。旅游發(fā)展規(guī)劃的編制過(guò)程，就是對(duì)旅游產(chǎn)品的研制、開(kāi)發(fā)和優(yōu)化的過(guò)程，有了適銷對(duì)路的旅游產(chǎn)品發(fā)展規(guī)劃，然后再進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃的編制，才具有科學(xué)性和可操作性。

在指導(dǎo)思想上，縣域旅游發(fā)展規(guī)劃一般是以促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，在貫徹落實(shí)本縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，規(guī)定本縣旅游發(fā)展的戰(zhàn)略方向、戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略布局、保障對(duì)策和措施。發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)思想起點(diǎn)要高，總攬全局，它是規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃技術(shù)、規(guī)劃組織創(chuàng)新的基礎(chǔ)，否則難以達(dá)到指導(dǎo)全縣旅游健康、快速發(fā)展的目的。建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)思想則是以開(kāi)發(fā)縣域旅游資源、優(yōu)化旅游基礎(chǔ)設(shè)施為出發(fā)點(diǎn)，在發(fā)展規(guī)劃的總體指導(dǎo)下，規(guī)定建設(shè)規(guī)劃的方向、目標(biāo)、對(duì)策和措施。

在規(guī)劃審批程序上，縣域旅游發(fā)展規(guī)劃是本縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重要中長(zhǎng)期規(guī)劃的重要組成部分，應(yīng)由縣人大審批，而旅游建設(shè)規(guī)劃則屬于旅游部門(mén)規(guī)劃，由縣政府或縣政府授權(quán)旅游主管部門(mén)審批即可。目前我國(guó)旅游管理的法規(guī)建設(shè)還不健全，許多縣域旅游規(guī)劃未經(jīng)過(guò)縣人大審批，這也是我國(guó)縣域旅游規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中可操作性弱的重要原因之一。

2．縣域旅游建設(shè)規(guī)劃中的時(shí)序問(wèn)題

縣域旅游建設(shè)規(guī)劃所要解決的問(wèn)題是旅游發(fā)展的硬件建設(shè)問(wèn)題，它包括旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游景區(qū)（點(diǎn)）建設(shè)兩個(gè)方面。在縣域旅游發(fā)展中，旅游產(chǎn)品和旅游基礎(chǔ)設(shè)施是兩大支柱，其中旅游基礎(chǔ)設(shè)施是基礎(chǔ)，旅游產(chǎn)品是結(jié)果，這兩個(gè)方面缺一不可。然而，由于各縣的實(shí)際情況差異較大，有的縣可能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件較好，有的可能是旅游產(chǎn)品建設(shè)條件優(yōu)越，但更多的是兩者都差，且發(fā)展旅游業(yè)的資金有限，這就出現(xiàn)建設(shè)的時(shí)序問(wèn)題，在建設(shè)規(guī)劃中把哪一個(gè)放在優(yōu)先的位置。

一般來(lái)說(shuō)，在縣域旅游建設(shè)規(guī)劃中，應(yīng)把旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在第一位，應(yīng)先重點(diǎn)解決旅游景區(qū)與交通干線之間的連接道路，旅游景區(qū)內(nèi)的游覽步道，以及景區(qū)停車、環(huán)保環(huán)衛(wèi)、供水供電、安全消防等設(shè)施。而旅游景區(qū)的選擇應(yīng)是本縣境內(nèi)的資源品位較高、發(fā)展?jié)摿^大、所依托的主要交通干線建設(shè)已基本完成、投資見(jiàn)效快的景區(qū)。在旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成的基礎(chǔ)上進(jìn)行旅游產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，應(yīng)在市場(chǎng)導(dǎo)向下，優(yōu)先開(kāi)發(fā)具有優(yōu)勢(shì)的旅游產(chǎn)品。在資金有限的情況下應(yīng)先易后難，滾動(dòng)發(fā)展，先開(kāi)發(fā)容易開(kāi)發(fā)且見(jiàn)效快的產(chǎn)品，積累資金，然后開(kāi)發(fā)其它產(chǎn)品。

3苯ㄉ韞婊中的投融資問(wèn)題

在縣域旅游建設(shè)規(guī)劃中，不管項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容如何，最終都會(huì)涉及到一個(gè)籌措資金的問(wèn)題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，一切建設(shè)項(xiàng)目都是由政府進(jìn)行投資建設(shè)的，政府是唯一的投資主體，所以就不存在籌措資金問(wèn)題，只要是政府計(jì)劃建設(shè)的項(xiàng)目，由政府財(cái)政撥款就可以了。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，政府的職能發(fā)生改變，雖然許多縣都實(shí)施政府主導(dǎo)的旅游發(fā)展戰(zhàn)略，但政府的財(cái)力都十分有限，不再是唯一的投資主體，建設(shè)項(xiàng)目的投資呈現(xiàn)多元化形式，且政府的資金逐漸退出了競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)，轉(zhuǎn)向了基礎(chǔ)的、公益性的行業(yè)。因此，在建設(shè)規(guī)劃中應(yīng)明確建設(shè)項(xiàng)目資金的籌措方案。應(yīng)充分進(jìn)行論證，在可行的條件下提出資金籌措方案。政府資金主要用于發(fā)展旅游業(yè)的基礎(chǔ)性投資如道路、供水排水、電、環(huán)衛(wèi)等設(shè)施建設(shè)。旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)主要由市場(chǎng)籌措，采用銀行借貸、債券融資、股票融資、租賃與利用外資等多種融資方案。應(yīng)該說(shuō)明的是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金除政府撥款外，也可通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行籌措，如BOT制和工程項(xiàng)目業(yè)主制等，BOT方式是政府將某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施工程特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予開(kāi)發(fā)商，由開(kāi)發(fā)商出資建設(shè)完成，并經(jīng)營(yíng)一定時(shí)間后，無(wú)償或以商定的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給政府的建設(shè)方式；項(xiàng)目業(yè)主制是把工程項(xiàng)目建設(shè)單位作為建設(shè)該工程項(xiàng)目的業(yè)主，成為享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)的法人，政府和其它投資者通過(guò)股權(quán)體現(xiàn)投資，明確經(jīng)營(yíng)觀念，業(yè)主通過(guò)經(jīng)營(yíng)獲得投資收益。

4苯ㄉ韞婊中的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題

可持續(xù)發(fā)展思想應(yīng)該是旅游規(guī)劃方法論領(lǐng)域中的根本思想，旅游建設(shè)規(guī)劃中應(yīng)該處處體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思想和理念。它不僅體現(xiàn)在旅游地環(huán)境保護(hù)、旅游資源保護(hù)等方面，還體現(xiàn)在對(duì)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展目標(biāo)的追求。旅游地空間調(diào)控、時(shí)序調(diào)控是可持續(xù)發(fā)展思想在建設(shè)規(guī)劃各個(gè)方面的具體體現(xiàn)。規(guī)劃空間的容納量最多并非是最合理的，而是以生態(tài)與社會(huì)環(huán)境的綜合承受能力適度為最合理。因此，在縣域旅游建設(shè)規(guī)劃中，必須合理測(cè)算和設(shè)計(jì)環(huán)境容量，將旅游設(shè)施建設(shè)對(duì)自然環(huán)境、社會(huì)文化等的影響做出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)和估計(jì)。環(huán)境容量包括自然生態(tài)環(huán)境容量和社會(huì)環(huán)境容量?jī)煞矫?。?guī)劃中的項(xiàng)目建設(shè)既不能破壞景區(qū)內(nèi)部的生態(tài)平衡，也不能破壞景區(qū)的外部景觀，建設(shè)項(xiàng)目的建筑高度要有一定的限制，建筑風(fēng)格要與周圍環(huán)境相協(xié)調(diào)；同時(shí)，建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目設(shè)計(jì)還要與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平相一致。在少數(shù)比族地區(qū)，要特別注意從充分發(fā)掘和保護(hù)少數(shù)民族文化角度出發(fā)，設(shè)計(jì)能夠體現(xiàn)當(dāng)?shù)孛袼孜幕慕ㄔO(shè)項(xiàng)目，以免造成當(dāng)?shù)匚幕耐嘶爸饾u消失，杜絕設(shè)計(jì)建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦男睦?、道德、風(fēng)俗習(xí)慣造成消極影響和不良的后果的項(xiàng)目。

5狽⒄構(gòu)婊和建設(shè)規(guī)劃的組織實(shí)施問(wèn)題

旅游規(guī)劃是一項(xiàng)涉及面很廣、綜合性很強(qiáng)的工作，它有賴于各部門(mén)的廣泛支持與配合，否則旅游規(guī)劃很難制定，更難落實(shí)。旅游規(guī)劃的水平高低和應(yīng)用效果的好壞，既取決于前期的規(guī)劃編制過(guò)程，又取決于后期的規(guī)劃實(shí)施與管理，只有二者的良好結(jié)合，才能取得良好的規(guī)劃效果，規(guī)劃的組織實(shí)施是關(guān)系到規(guī)劃成功與否的重要環(huán)節(jié)。在當(dāng)前的旅游規(guī)劃工作中，嚴(yán)重存在著重視規(guī)劃過(guò)程，輕視規(guī)劃實(shí)施管理的問(wèn)題。不少規(guī)劃的編制花費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力，而旅游規(guī)劃一旦被評(píng)審（或鑒定）驗(yàn)收，似乎整個(gè)規(guī)劃工作就算完成，至于規(guī)劃實(shí)施管理期間，規(guī)劃委托方的實(shí)施監(jiān)督和規(guī)劃編制方的“售后服務(wù)”都不再提。我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制對(duì)于旅游規(guī)劃的實(shí)施有很大的阻力，主要是由于在現(xiàn)行體制下，旅游資源屬于不同的部門(mén)所管轄，各行政部門(mén)為了各自的既得利益和地位，會(huì)無(wú)休止地扯皮、爭(zhēng)斗，常常造成旅游規(guī)劃難以實(shí)施。在一個(gè)縣域范圍內(nèi)，旅游資源分別歸文化、宗教、林業(yè)、水利、園林、國(guó)土、旅游等部門(mén)管理，在編制發(fā)展規(guī)劃時(shí)，應(yīng)廣泛征求各有關(guān)部門(mén)的建議與設(shè)想，切實(shí)達(dá)成一致意見(jiàn)，這樣的規(guī)劃才具有可操作性，有利于組織實(shí)施。目前，大多數(shù)縣在旅游開(kāi)發(fā)中，均實(shí)行誰(shuí)管理，誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)受益的原則，因而旅游建設(shè)規(guī)劃大都是由資源管理部門(mén)自行編制，如若管理不好，則勢(shì)必會(huì)造成建設(shè)規(guī)劃突破發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，破壞資源的現(xiàn)象發(fā)生。因此，為了有效地實(shí)施旅游發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，要不斷加強(qiáng)與各部門(mén)和行業(yè)的協(xié)調(diào)，以此形成大旅游意識(shí)，營(yíng)造旅游事業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境。同時(shí)，要在規(guī)劃中要明確各有關(guān)部門(mén)的具體分工，各部門(mén)各司其責(zé)，還應(yīng)成立規(guī)劃實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)各方利益。這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)由縣上主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，成員由與旅游相關(guān)的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)組成。通過(guò)定期召開(kāi)工作協(xié)調(diào)會(huì)等形式，組織規(guī)劃的實(shí)施，協(xié)調(diào)規(guī)劃實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題。

（作者單位：華東師范大學(xué)西歐比美地理研究所）