“聚眾人之財，辦眾人之事”

公共財政改革有兩方面，一是政府退出市場，二是財政收支的各個環(huán)節(jié)接受人民監(jiān)督，公正而且透明。目前的改革舉措，更側(cè)重于后者

2002年11月中旬，國務(wù)院發(fā)出通知，要求中央國家機關(guān)全面推行政府采購制度。具體要求是2003年所有在京中央國家機關(guān)必須實行政府采購制度，2004年則擴大到中央國家機關(guān)的所有二級預(yù)算單位。

實際上，這一通知正為一個更高的法令鳴鑼開道：從2003年1月1日起，我國第一部規(guī)范政府采購行為的法律《政府采購法》將正式開始實施。

風(fēng)起于青萍之末。敏銳的人們都知道，以法律方式規(guī)范各級政府的采購行為，意味著一場由上層推動的整體性的公共財政改革已進(jìn)入一個新的階段。

政府采購，是指國家機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，以直接向供貨商付款的方式，采購貨物、工程和服務(wù)的行為?！罢少徃母镏皇潜揭唤?，必須把這一改革放到一個更大的改革背景中來看待，即放到整個財政支出體制的改革，甚至整個公共財政體制改革的視野中去?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)教授馬海濤在接受《財經(jīng)》采訪時說。

政府把納稅人的錢用到哪些地方，使用方式有沒有效率，是人們頗為關(guān)注的問題。如果把財政資金的流程看做一條河流，那么在源頭上就涉及如何編訂預(yù)算，是否有統(tǒng)一的支付國庫等機制；下游則涉及政府采購等財政支出。只有財政支出的整條資金鏈都得到相應(yīng)的改革，財政資金才不至于中途斷流或流進(jìn)黑暗的角落。

目前進(jìn)行的各項財政改革，可以用“建立公共財政框架”來概括。中央財經(jīng)大學(xué)教授馬海濤說，建立公共財政框架的改革包括兩個方面。一是政府退出市場，其職能回歸到彌補市場缺陷，滿足社會公共需要。在財政的收支結(jié)構(gòu)上，從政府對經(jīng)濟社會各方面的全面干預(yù)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎粚κ袌鍪Р糠诌M(jìn)行補充。二是用公共的方法管理財政，即財政收支的各個環(huán)節(jié)都接受人民監(jiān)督，公正而且透明。他認(rèn)為，目前各項政策中提到的公共財政，更側(cè)重于后者。

財政部科研所所長賈康在接受《財經(jīng)》采訪時說，改革開放以來我國財稅體制進(jìn)行的一系列改革，重點是在中央和地方、政府和企業(yè)之間調(diào)整收入分配關(guān)系，如1994年的分稅制、稅費改革等等。目前的關(guān)注點則逐漸轉(zhuǎn)向財政內(nèi)部運行機制和財政管理方式，其目標(biāo)是建立公共財政的基本框架。這項要求已寫入中央全會文件和國家“十五”發(fā)展規(guī)劃。

他具體介紹說，當(dāng)前進(jìn)行的公共財政改革包括國庫集中收付制度、部門預(yù)算、會計集中核算、“收支兩條線”、政府采購制度等，這些改革各有側(cè)重，互相聯(lián)系。從中央到地方，各級政府都在推進(jìn)公共財政基本框架的形成。

深不見底的小金庫

財政資金通過過渡賬戶層層撥付，使得相當(dāng)規(guī)模的資金沉淀在各個部門的“小金庫”里，被截留、擠占或挪用

財政制度改革的動力，直接來自財政收支壓力。

自1998年以來，中央政府一直實行積極財政政策，財政負(fù)擔(dān)不斷加重。在過去四年中，中央財政累計發(fā)行了5100億元長期建設(shè)國債，2001年財政赤字占GDP的比重為2.7％，債務(wù)余額占GDP比重為16.3％。而另一方面，中國目前財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重大大低于國際一般標(biāo)準(zhǔn)，實行擴張性財政政策受到財政能力的制約。特別是今年一季度，財政收入增長3.4％，財政支出增長23.9％。為增強國家財力，財政收入和預(yù)算管理方面必須進(jìn)行改革。

除了收支失衡造成的壓力，公共財政改革最直接的驅(qū)動是治理行政部門的集體腐敗。以往財政性資金的撥付，主要是通過各單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行，相當(dāng)規(guī)模的財政資金滯留在各個部門，截留、擠占、挪用等問題自然無法遏制。各級許多機關(guān)單位都有“小金庫”，該現(xiàn)象的形成就和過去的財政制度密切相關(guān)。

以幾年前的水利部為例，原本用于防汛機動搶險隊的項目資金，可以在“國家防汛車及指揮系統(tǒng)等建設(shè)”的名義下，變成了購買奧迪車及車載電話等；原本用于基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目資金，最后卻用來購買文印設(shè)備。

從1996年開始，國家審計署每年都要向全國人大常委會作審計工作報告。1999年國家審計署審計長李金華在向九屆全國人大常委會作審計工作報告時透露，通過對國務(wù)院53個部門和直屬單位的審計，發(fā)現(xiàn)43個部門擠占挪用財政資金31.24億元，平均每個部門7200多萬元；2000年這個數(shù)字變?yōu)?6個部門擠占挪用財政資金21.09億元，平均每個部門5800多萬元，2001年再變?yōu)?9個部門挪用財政資金5.16億元，平均每個部門1300多萬元。

擠占挪用財政資金造成腐敗頻發(fā)。在某些部門，巨額資金的調(diào)度權(quán)集中在幾個人乃至一個人手中，往往一個財務(wù)科長一貪就是幾十萬元。

而另一方面，由于不同部門掌握的財政資金不一樣，公務(wù)員的待遇也千差萬別。據(jù)調(diào)查，某些省份80％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)程度不同地拖欠公務(wù)員和教師的工資，而一些部門卻有幾十上百萬的閑置資金，甚至出現(xiàn)減員之后仍然冒領(lǐng)財政資金的當(dāng)代“死魂靈”現(xiàn)象。1999年河北省推行公共財政改革的時候，一次就清理了5096個“死靈魂”，僅此一項改革，一年就為該省節(jié)支3700多萬元。

機關(guān)“點菜”財政付賬

在國庫集中支付制度下，用錢部門是只見數(shù)字不見錢，各級單位的賬戶都被撤銷掉，而資金的申請、支用的全過程都處在不同部門的監(jiān)控之下，再想像從前那樣隨意挪用財政資金就很難了

針對財政資金分散管理導(dǎo)致的擠占、挪用、截留、浪費等現(xiàn)象，近些年來，中央和地方政府都進(jìn)行了財政制度改革的探索。

在錯綜復(fù)雜的利益格局和陳陳相因的制度沉疴中，從哪個角度、哪種制度切入，才能起到事半功倍的效果？這恐怕是改革發(fā)起者考慮最多的一個問題。

對財政資金流的控制，可從根本上約束預(yù)算單位的行為。這方面的改革，財政部科研所所長賈康總結(jié)說，可分成兩類。一是國庫管理制度改革，這是自上而下推動的，另一類是一些地方近年來推行的“會計集中核算”改革，屬自下而上發(fā)起。從目前的趨勢看，這兩種改革將互相對接。

中央機關(guān)國庫管理制度的改革已推進(jìn)了近兩年時間。2001年初，財政部會同中國人民銀行制定了《財政國庫管理制度改革方案》；2001年2月28日，國務(wù)院第95次總理辦公會議原則同意改革方案，并決定從2001年起，在中央選擇水利部、科技部、國務(wù)院法制辦、財政部、中國科學(xué)院和國家自然科學(xué)基金會六個部門，作為進(jìn)行國庫集中收付制度改革的試點。

2002年4月，該項改革的試點從六個部門增加到40個左右，涉及預(yù)算單位上千個。目前，中央和地方的改革試點都正穩(wěn)步推進(jìn)中。

國庫管理制度改革，用形象的話說，即“機關(guān)點菜、財政付賬”。財政部國庫司司長張通告訴記者，財政國庫管理制度，是建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的國庫集中支付制度。具體說來，就是財政部門設(shè)立一個統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立分類賬戶，原有賬戶將撤銷，財政資金不再撥付給各單位分散保存。平常財政資金只保存在國庫單一賬戶內(nèi)，只有在各單位需要花錢時，資金才會流出國庫單一賬戶，直接或以授權(quán)方式將資金支付到商品、勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。在這種制度約束下，并不改變部門的資金分配權(quán)和使用權(quán)，只是不用錢時，錢就存在國庫中；需要用錢時也是直接支付，用錢部門是只見數(shù)字不見錢，這樣能從根本上杜絕資金截流問題。

國庫集中支付有兩種形式：一種是財政直接支付，即財政部門開具支付令，通過代理銀行將資金直接支付到商品和勞物供應(yīng)商，比如工資直接到公務(wù)員自己的賬戶，購買支出直接到供貨商，轉(zhuǎn)移支出直接到下級財政部門。另一種是財政授權(quán)支付，這種方式與過去層層撥款的主要差別是，錢不是從預(yù)算單位的實存賬戶上走，而是以財政部為預(yù)算單位，在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額賬戶上支付。這樣，每一筆資金支付對預(yù)算單位都是透明的，對中央銀行和財政部門也是透明的。這種支付方式主要適用于經(jīng)常性的支出。

以這次國庫管理制度改革的試點單位水利部為例，以往財政資金撥付都是按照計劃安排一級一級下?lián)?，每一級都要在銀行開設(shè)存款賬戶。由于撥付環(huán)節(jié)多，資金運轉(zhuǎn)慢，所以每個單位都有結(jié)存的資金閑置。據(jù)水利部數(shù)字，近年到年終決算時結(jié)余資金達(dá)100多億元。

2001年，水利部直屬二級預(yù)算單位和委屬三級預(yù)算單位共計103個試點單位實行財政授權(quán)支付，水利部部本級、國家防汛辦公室、水電局的在職人員工資及國家防汛辦公室的物資采購實行財政直接支付，七個重點基建項目實行財政直接支付。2002年則對所有的三級預(yù)算單位全面實行財政國庫集中支付。

實施財政國庫管理制度改革以來，由于各級單位的賬戶都被撤銷掉，而資金的申請、支用的全過程都處在不同部門的監(jiān)控之下，再想像從前那樣隨意挪用財政資金就很難了。

地方先行一步——會計集中核算

起自基層的會計集中核算改革并沒有全國統(tǒng)一的部署，其中經(jīng)驗和教訓(xùn)都很有價值

財政部科研所賈康認(rèn)為，在財政資金管理的改革方面，地方比中央走得更快更遠(yuǎn)。比較典型的包括陜西推行的會計集中核算、湖北宜昌的零戶統(tǒng)管等等。這些起自基層的改革，并沒有全國統(tǒng)一的部署，但其中的經(jīng)驗和教訓(xùn)都很有價值。

從2000年開始，陜西省開始在省級機關(guān)實行會計集中核算。2000年7月1日，省級機關(guān)會計核算中心正式運行，將省政府67個廳局和直屬機構(gòu)單位的財會核算工作納入會計核算中心，在單位資金使用權(quán)、財務(wù)自主權(quán)不變的情況下，采取“集中管理、統(tǒng)一開戶、分戶核算”的辦法，集中辦理各單位的會計核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)。

記者了解到，會計核算中心成立后，各行政機關(guān)和事業(yè)單位結(jié)束了自己獨立“財政權(quán)”的歷史，每花或每收一分錢都要通過該會計核算中心。該中心的建立在很大程度上避免了財政資金被人非法占有或違規(guī)使用、挪用或亂用的可能。

會計核算中心成立后，各行政機關(guān)和事業(yè)單位分設(shè)的財務(wù)室全部被取消。會計核算中心在銀行統(tǒng)一開設(shè)賬戶，行政機關(guān)和事業(yè)單位分設(shè)“窗口”，如果哪個部門的開支超過了財政預(yù)算，其“窗口”將會暫時失去支付能力。這樣一來，會計核算中心對所有行政機關(guān)和事業(yè)單位進(jìn)行分戶核算，哪個部門花了多少錢一目了然。

“零戶統(tǒng)管”是“會計集中核算”的一種形式，主要適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。據(jù)賈康介紹，比如在湖北宜昌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的各個機構(gòu)原來是每個單位設(shè)一個賬戶，甚至是好幾個賬戶。由于自行開戶，各自分散掌管資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金一級管理的規(guī)范性很低。會計集中核算之初搞的是一戶統(tǒng)管，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級只保留一個賬戶，財務(wù)支出在一個賬戶里反映出來。后來發(fā)現(xiàn)這個賬戶也可以取消，把它放到財政專戶（國庫的一個賬戶）里去，也就變成了“零戶統(tǒng)管”，財政一個專戶對應(yīng)財政供養(yǎng)的所有機構(gòu)和人員。這樣加強管理的力度很明顯，效果也比較好。

賈康分析說，國庫集中收付和會計集中核算的目的基本一致，即提高財政資金的使用效益和加強會計監(jiān)督，二者都要取消單位賬戶，建立單一賬戶體系，同時都不改變單位的資金所有權(quán)、使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)。但二者也存在著較大差別，如核算主體不一樣、運作程序和控制機制不同、存款的歸屬和調(diào)用的程序也存在差別。賈康認(rèn)為，以后的發(fā)展趨勢是兩者逐漸對接。

湖北省枝江市的改革思路是：由會計集中核算過渡到財政集中收付，最后過渡到國庫集中收付。在枝江，財政不再將綜合財政預(yù)算資金層層下?lián)軉挝唬幌騿挝幌逻_(dá)年度預(yù)算指標(biāo)和月度用款計劃。單位的人員經(jīng)費由核算中心按規(guī)定直接撥付到享受人員的銀行賬戶，行政單位發(fā)生的購買行為由政府采購中心統(tǒng)一辦理。

枝江市這種模式被稱為財政集中收付，是一個中間過渡階段，它比會計集中核算制增加了收支改革的內(nèi)容，同時又利用了核算中心這個“平臺”，并且使資金取消了中間環(huán)節(jié)，全部財政資金在體內(nèi)循環(huán)，存款全部集中到了財政專戶中。

部門預(yù)算——量身定做“鐵馬甲”

那種“有了項目就報，沒錢就要”的老辦法行不通了

如果說國庫管理制度、會計集中核算這些改革掐住了各部門單位的錢袋子，那么預(yù)算管理改革則給各單位量身定做了一件“鐵馬甲”。

為了控制自己的開支，人們會把自己所花過的錢一筆筆記錄下來，到月底就能了解這些錢花到哪里，并計劃下個月如何控制花費。這就是預(yù)算，即預(yù)先規(guī)劃可能的開支，以達(dá)到財務(wù)控制的目的，而財政預(yù)算就是年度財政收支計劃。

過去，一個單位、部門同時要編制多個預(yù)算，而且部門預(yù)算不具體，內(nèi)行說不清，外行看不懂，不利于財政部門全面了解情況和統(tǒng)一安排使用資金和及時批復(fù)預(yù)算。而且以往財政預(yù)算的約束性也很“軟”，到年底還可以不停地追加預(yù)算，以至于有“一年預(yù)算，預(yù)算了一年”之說。

如果國庫管理制度沒有剛性預(yù)算進(jìn)行配套，那也無法有效約束和管理預(yù)算單位的開支行為。在“2003年中央部門預(yù)算編制工作會議”上，財政部副部長樓繼偉明確指出，“2003年，所有中央部門的預(yù)算外資金（行政收費收入）都將納入中央國庫的賬戶，納入預(yù)算或收支脫鉤的預(yù)算管理，真正實現(xiàn)綜合預(yù)算，杜絕預(yù)算外資金使用和管理上的腐敗現(xiàn)象。”從2000年起，中央部門已開始推行。

地方開展預(yù)算改革的時間更早，最典型的要數(shù)河北省。部門預(yù)算的具體含義是什么？在接受《財經(jīng)》采訪時，河北省財政廳副廳長高志立講了這樣一個例子。在河北省某地財政系統(tǒng)舉行的一次務(wù)虛會上，財政局局長問在座的各處處長是否說得清所管部門的全部經(jīng)費及使用情況，處長們面面相覷，難以作答。原來，財政系統(tǒng)內(nèi)部既有按經(jīng)費性質(zhì)設(shè)立的處室，又有對應(yīng)部門設(shè)立的處室。以農(nóng)業(yè)局為例，工資和公用經(jīng)費對口文教行財處，事業(yè)費對口農(nóng)財處，基建經(jīng)費又通過計委對口基建處。對一個部門而言，資金分散在內(nèi)部各職能機構(gòu)，部門財務(wù)也很難全部掌握。

財政部預(yù)算司副司長王衛(wèi)星告訴記者，實行部門預(yù)算，就是要改變財政資金按性質(zhì)和按單位交叉管理的方式，將各類不同性質(zhì)的財政資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。部門預(yù)算要覆蓋部門所有公共資源，既包括行政單位預(yù)算，又包括其下屬的事業(yè)單位預(yù)算；既包括財政預(yù)算內(nèi)撥款收支計劃，又包括財政預(yù)算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。

隨著部門預(yù)算的推進(jìn)，財政部的機構(gòu)設(shè)置也發(fā)生了相應(yīng)變化。王衛(wèi)星說，“內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整原則是：各業(yè)務(wù)司局由原來按預(yù)算收支功能設(shè)置，調(diào)整為按部門預(yù)算管理要求設(shè)置，以理順財政部內(nèi)各司局與中央各部門之間的預(yù)算對應(yīng)關(guān)系?！苯?jīng)過兩年調(diào)整，目前財政部下設(shè)預(yù)算司、國庫司、國防司、社會保障司（對應(yīng)勞動部）、教科文司（對應(yīng)教育部、科技部等）、行政政法司（對應(yīng)人大、法院、檢察院等機構(gòu)）、經(jīng)濟建設(shè)司、金融司、企業(yè)司（對應(yīng)國有企業(yè)）等等。其中的某些業(yè)務(wù)司局盡管名稱未改，但業(yè)務(wù)功能已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)變化——由原來分管某項財政資金的分配，變成對相應(yīng)部門的財政資金進(jìn)行配置和管理。

預(yù)算改革的最終落實要靠預(yù)算的執(zhí)行情況。讓“豆腐”預(yù)算成為“鐵預(yù)算”，把預(yù)算上升到法律的高度，這一“理想”在預(yù)算改革后可望成為現(xiàn)實。比如河北預(yù)算改革后，預(yù)算一經(jīng)人大審議通過，財政和同級各部門只能按預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算之外的事項一律不再考慮。那種“有了項目就報，沒錢就要”的老辦法行不通了。

誰革誰的命

改革之初一些部門有抵觸情緒，甚至有人傳言“財政部門要奪權(quán)”——因為預(yù)算單位的賬戶上看不到錢了

財政改革不僅是管理方式的變化和資金流程的重整，更是權(quán)力的再分配、利益格局的大調(diào)整和資源的重新配置。如果說縱向的財稅改革是中央和地方政府利益格局的重大調(diào)整；那么財政內(nèi)部的橫向改革，則會對財政部門和其他行政單位之間的利益配置造成深遠(yuǎn)影響。

作為最早參與中央部門國庫管理制度改革的試點單位，水利部在改革的過程中也遇到了不少麻煩。水利部國庫集中支付管理辦公室主任牛志奇告訴記者，國庫改革之初，一些部門有抵觸情緒，甚至有人傳言“財政部門要奪權(quán)”——因為預(yù)算單位的賬戶上看不到錢了。

從改革的實際效果來看，的確有不少部門利益受損。一個明顯的效應(yīng)是，不同部門不同待遇的情況逐漸消失了。以往地方部門干部調(diào)配中，一個相當(dāng)麻煩的問題是各個部門之間“苦樂不均”，“肥缺”、“苦缺”涇渭分明，有執(zhí)法收費權(quán)力、財政下?lián)苜Y金多的部門自然是“肥缺”，同樣職級，也許工資差不多，但各種福利待遇卻有天壤之別。

賈康認(rèn)為，財政改革遇到的問題，主要不在技術(shù)層面，而在于部門既得利益的抵觸。各部門、各權(quán)力環(huán)節(jié)，原來有自己的賬戶、控制著資金支配權(quán)，改革顯然“革了預(yù)算單位既得利益的命”?？紤]到改革要觸動許多既得利益，改革推動者對改革力度、節(jié)奏進(jìn)行了斟酌，希望使過渡過程盡量平穩(wěn)。

回過頭看，對小金庫的既往不咎和資金使用權(quán)不變政策，都為改革的順利進(jìn)行創(chuàng)造了條件?！爸袊母锸菨u進(jìn)發(fā)展。財政改革也不能操之過急，只能一步一步來?！辟Z康評論說。

在采訪中，記者一再聽到財政部門的官員提及，公共財政改革絕不是財政部門要收權(quán)和集權(quán)，也不是一個簡單的財政部門與其他部門財權(quán)轉(zhuǎn)移和重新分配問題。財政資金本就是公眾的錢，其管理部門當(dāng)然應(yīng)該是財政部門。改革后財政資金的屬性并沒有發(fā)生變化，只是管理形式發(fā)生了變化。比如，實行國庫集中支付改革，并沒有改變預(yù)算管理部門的財務(wù)管理、會計核算等職責(zé)管理權(quán)限，所改變的只是預(yù)算資金的撥付方式和程序，使預(yù)算資金能夠更方便、更快捷地?fù)芨兜交鶎佑每顔挝?，這也是國際通行做法。

權(quán)力如何制衡

公共財政的本義，應(yīng)是納稅人主導(dǎo)的財政，收繳了各部門的財權(quán)的同時，要想出更多辦法強化對財政部門的再監(jiān)督

國庫單一賬戶、部門預(yù)算、收支兩條線等公共財政改革，收繳了各部門的財權(quán)，本來就大權(quán)在握的財政部門權(quán)力進(jìn)一步增加，腐敗會不會集中到財政部門呢？誰來監(jiān)督它？這是許多人關(guān)心的問題。

財政改革進(jìn)行較早的河南焦作市在這方面也進(jìn)行了探索。本著分權(quán)制衡的指導(dǎo)思想，市財政局重組了各科室職能權(quán)限和業(yè)務(wù)流程，成立了獨立的財政監(jiān)督委員會，局紀(jì)檢組長任主任，成員由若干業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人和原有的財稅監(jiān)督局負(fù)責(zé)人組成，財政局正副局長不在監(jiān)督委員會任職。監(jiān)督委員會授權(quán)財稅監(jiān)督局履行監(jiān)督職能。任何個人無權(quán)否決監(jiān)督委員會意見。局黨組負(fù)責(zé)監(jiān)督監(jiān)督委員會，經(jīng)集體決定，可否決監(jiān)督委員會意見并追究有關(guān)人員責(zé)任。

除了成立監(jiān)督委員會，焦作財政局在其他環(huán)節(jié)也進(jìn)行了分權(quán)制衡的改造。管收錢的科室不管支錢；科室內(nèi)部崗位分離，科室之間職責(zé)分離，預(yù)算編制部門和執(zhí)行部門分離。現(xiàn)在，所有的財政資金支付，都要按照如下程序運轉(zhuǎn)：同一科室兩個以上經(jīng)辦人員簽字——兩個以上科室科長審核——監(jiān)督委員會審核——主管局長簽字——資金結(jié)算部門審核開票——監(jiān)督委員會加蓋專用章。

中央財經(jīng)大學(xué)教授馬海濤說，政府采購也應(yīng)該警惕從“分散腐敗”走向更隱蔽的“集中腐敗”。在管理體系方面，各地普遍試行的政府采購都是有財政部門牽頭組織的，政府采購中心是隸屬于財政部門的自收自支事業(yè)單位。這種由財政部門獨攬財政大權(quán)，既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”，一旦監(jiān)督流于形式，很容易走向“集中腐敗”。

一位北京資深觀察人士指出，公共財政的本義，應(yīng)是納稅人主導(dǎo)的財政。但囿于國情，目前進(jìn)行的公共財政改革，實際上仍是政府主導(dǎo)的財政流程的再造。改革主要是財政部來推動，推進(jìn)改革的最大力量來自領(lǐng)導(dǎo)的“決心”，缺乏制度化的監(jiān)督體制，這給改革的前景帶來了某種不確定性。

馬海濤認(rèn)為，過去的制度變革都是靠暫行條例，從法律角度看力量不強。如果要全國統(tǒng)一改革，就得按照法律來做?！墩少彿ā房煲獙嵤┝?，但在預(yù)算改革方面，現(xiàn)有預(yù)算法還要進(jìn)行修改，國庫管理制度也需要上升到更高的立法層次。

不少財政專家還提出，要想出更多辦法強化對財政部門的再監(jiān)督，比如獨立于財政部門之外的監(jiān)察部門，受政府委托對同級財政進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督；審計部門應(yīng)退出政府財政監(jiān)督序列，歸位到各級人大，受人大委托對同級政府財政實施再監(jiān)督；同時也應(yīng)規(guī)定財政部門要定期向社會公布各項政府采購情況，接受輿論和群眾的監(jiān)督，并定期向人大常委會述職等等。