“聚眾人之財(cái)，辦眾人之事”

公共財(cái)政改革有兩方面，一是政府退出市場(chǎng)，二是財(cái)政收支的各個(gè)環(huán)節(jié)接受人民監(jiān)督，公正而且透明。目前的改革舉措，更側(cè)重于后者

2002年11月中旬，國(guó)務(wù)院發(fā)出通知，要求中央國(guó)家機(jī)關(guān)全面推行政府采購(gòu)制度。具體要求是2003年所有在京中央國(guó)家機(jī)關(guān)必須實(shí)行政府采購(gòu)制度，2004年則擴(kuò)大到中央國(guó)家機(jī)關(guān)的所有二級(jí)預(yù)算單位。

實(shí)際上，這一通知正為一個(gè)更高的法令鳴鑼開(kāi)道：從2003年1月1日起，我國(guó)第一部規(guī)范政府采購(gòu)行為的法律《政府采購(gòu)法》將正式開(kāi)始實(shí)施。

風(fēng)起于青萍之末。敏銳的人們都知道，以法律方式規(guī)范各級(jí)政府的采購(gòu)行為，意味著一場(chǎng)由上層推動(dòng)的整體性的公共財(cái)政改革已進(jìn)入一個(gè)新的階段。

政府采購(gòu)，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，以直接向供貨商付款的方式，采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的行為?！罢少?gòu)改革只是冰山一角，必須把這一改革放到一個(gè)更大的改革背景中來(lái)看待，即放到整個(gè)財(cái)政支出體制的改革，甚至整個(gè)公共財(cái)政體制改革的視野中去?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)教授馬海濤在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)說(shuō)。

政府把納稅人的錢(qián)用到哪些地方，使用方式有沒(méi)有效率，是人們頗為關(guān)注的問(wèn)題。如果把財(cái)政資金的流程看做一條河流，那么在源頭上就涉及如何編訂預(yù)算，是否有統(tǒng)一的支付國(guó)庫(kù)等機(jī)制；下游則涉及政府采購(gòu)等財(cái)政支出。只有財(cái)政支出的整條資金鏈都得到相應(yīng)的改革，財(cái)政資金才不至于中途斷流或流進(jìn)黑暗的角落。

目前進(jìn)行的各項(xiàng)財(cái)政改革，可以用“建立公共財(cái)政框架”來(lái)概括。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授馬海濤說(shuō)，建立公共財(cái)政框架的改革包括兩個(gè)方面。一是政府退出市場(chǎng)，其職能回歸到彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，滿足社會(huì)公共需要。在財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)上，從政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的全面干預(yù)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎粚?duì)市場(chǎng)失效部分進(jìn)行補(bǔ)充。二是用公共的方法管理財(cái)政，即財(cái)政收支的各個(gè)環(huán)節(jié)都接受人民監(jiān)督，公正而且透明。他認(rèn)為，目前各項(xiàng)政策中提到的公共財(cái)政，更側(cè)重于后者。

財(cái)政部科研所所長(zhǎng)賈康在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)財(cái)稅體制進(jìn)行的一系列改革，重點(diǎn)是在中央和地方、政府和企業(yè)之間調(diào)整收入分配關(guān)系，如1994年的分稅制、稅費(fèi)改革等等。目前的關(guān)注點(diǎn)則逐漸轉(zhuǎn)向財(cái)政內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和財(cái)政管理方式，其目標(biāo)是建立公共財(cái)政的基本框架。這項(xiàng)要求已寫(xiě)入中央全會(huì)文件和國(guó)家“十五”發(fā)展規(guī)劃。

他具體介紹說(shuō)，當(dāng)前進(jìn)行的公共財(cái)政改革包括國(guó)庫(kù)集中收付制度、部門(mén)預(yù)算、會(huì)計(jì)集中核算、“收支兩條線”、政府采購(gòu)制度等，這些改革各有側(cè)重，互相聯(lián)系。從中央到地方，各級(jí)政府都在推進(jìn)公共財(cái)政基本框架的形成。

深不見(jiàn)底的小金庫(kù)

財(cái)政資金通過(guò)過(guò)渡賬戶層層撥付，使得相當(dāng)規(guī)模的資金沉淀在各個(gè)部門(mén)的“小金庫(kù)”里，被截留、擠占或挪用

財(cái)政制度改革的動(dòng)力，直接來(lái)自財(cái)政收支壓力。

自1998年以來(lái)，中央政府一直實(shí)行積極財(cái)政政策，財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重。在過(guò)去四年中，中央財(cái)政累計(jì)發(fā)行了5100億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，2001年財(cái)政赤字占GDP的比重為2.7％，債務(wù)余額占GDP比重為16.3％。而另一方面，中國(guó)目前財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重大大低于國(guó)際一般標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策受到財(cái)政能力的制約。特別是今年一季度，財(cái)政收入增長(zhǎng)3.4％，財(cái)政支出增長(zhǎng)23.9％。為增強(qiáng)國(guó)家財(cái)力，財(cái)政收入和預(yù)算管理方面必須進(jìn)行改革。

除了收支失衡造成的壓力，公共財(cái)政改革最直接的驅(qū)動(dòng)是治理行政部門(mén)的集體腐敗。以往財(cái)政性資金的撥付，主要是通過(guò)各單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行，相當(dāng)規(guī)模的財(cái)政資金滯留在各個(gè)部門(mén)，截留、擠占、挪用等問(wèn)題自然無(wú)法遏制。各級(jí)許多機(jī)關(guān)單位都有“小金庫(kù)”，該現(xiàn)象的形成就和過(guò)去的財(cái)政制度密切相關(guān)。

以幾年前的水利部為例，原本用于防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)的項(xiàng)目資金，可以在“國(guó)家防汛車(chē)及指揮系統(tǒng)等建設(shè)”的名義下，變成了購(gòu)買(mǎi)奧迪車(chē)及車(chē)載電話等；原本用于基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目資金，最后卻用來(lái)購(gòu)買(mǎi)文印設(shè)備。

從1996年開(kāi)始，國(guó)家審計(jì)署每年都要向全國(guó)人大常委會(huì)作審計(jì)工作報(bào)告。1999年國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華在向九屆全國(guó)人大常委會(huì)作審計(jì)工作報(bào)告時(shí)透露，通過(guò)對(duì)國(guó)務(wù)院53個(gè)部門(mén)和直屬單位的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)43個(gè)部門(mén)擠占挪用財(cái)政資金31.24億元，平均每個(gè)部門(mén)7200多萬(wàn)元；2000年這個(gè)數(shù)字變?yōu)?6個(gè)部門(mén)擠占挪用財(cái)政資金21.09億元，平均每個(gè)部門(mén)5800多萬(wàn)元，2001年再變?yōu)?9個(gè)部門(mén)挪用財(cái)政資金5.16億元，平均每個(gè)部門(mén)1300多萬(wàn)元。

擠占挪用財(cái)政資金造成腐敗頻發(fā)。在某些部門(mén)，巨額資金的調(diào)度權(quán)集中在幾個(gè)人乃至一個(gè)人手中，往往一個(gè)財(cái)務(wù)科長(zhǎng)一貪就是幾十萬(wàn)元。

而另一方面，由于不同部門(mén)掌握的財(cái)政資金不一樣，公務(wù)員的待遇也千差萬(wàn)別。據(jù)調(diào)查，某些省份80％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)程度不同地拖欠公務(wù)員和教師的工資，而一些部門(mén)卻有幾十上百萬(wàn)的閑置資金，甚至出現(xiàn)減員之后仍然冒領(lǐng)財(cái)政資金的當(dāng)代“死魂靈”現(xiàn)象。1999年河北省推行公共財(cái)政改革的時(shí)候，一次就清理了5096個(gè)“死靈魂”，僅此一項(xiàng)改革，一年就為該省節(jié)支3700多萬(wàn)元。

機(jī)關(guān)“點(diǎn)菜”財(cái)政付賬

在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，用錢(qián)部門(mén)是只見(jiàn)數(shù)字不見(jiàn)錢(qián)，各級(jí)單位的賬戶都被撤銷(xiāo)掉，而資金的申請(qǐng)、支用的全過(guò)程都處在不同部門(mén)的監(jiān)控之下，再想像從前那樣隨意挪用財(cái)政資金就很難了

針對(duì)財(cái)政資金分散管理導(dǎo)致的擠占、挪用、截留、浪費(fèi)等現(xiàn)象，近些年來(lái)，中央和地方政府都進(jìn)行了財(cái)政制度改革的探索。

在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局和陳陳相因的制度沉疴中，從哪個(gè)角度、哪種制度切入，才能起到事半功倍的效果？這恐怕是改革發(fā)起者考慮最多的一個(gè)問(wèn)題。

對(duì)財(cái)政資金流的控制，可從根本上約束預(yù)算單位的行為。這方面的改革，財(cái)政部科研所所長(zhǎng)賈康總結(jié)說(shuō)，可分成兩類。一是國(guó)庫(kù)管理制度改革，這是自上而下推動(dòng)的，另一類是一些地方近年來(lái)推行的“會(huì)計(jì)集中核算”改革，屬自下而上發(fā)起。從目前的趨勢(shì)看，這兩種改革將互相對(duì)接。

中央機(jī)關(guān)國(guó)庫(kù)管理制度的改革已推進(jìn)了近兩年時(shí)間。2001年初，財(cái)政部會(huì)同中國(guó)人民銀行制定了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》；2001年2月28日，國(guó)務(wù)院第95次總理辦公會(huì)議原則同意改革方案，并決定從2001年起，在中央選擇水利部、科技部、國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部、中國(guó)科學(xué)院和國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)六個(gè)部門(mén)，作為進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的試點(diǎn)。

2002年4月，該項(xiàng)改革的試點(diǎn)從六個(gè)部門(mén)增加到40個(gè)左右，涉及預(yù)算單位上千個(gè)。目前，中央和地方的改革試點(diǎn)都正穩(wěn)步推進(jìn)中。

國(guó)庫(kù)管理制度改革，用形象的話說(shuō)，即“機(jī)關(guān)點(diǎn)菜、財(cái)政付賬”。財(cái)政部國(guó)庫(kù)司司長(zhǎng)張通告訴記者，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，是建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)的國(guó)庫(kù)集中支付制度。具體說(shuō)來(lái)，就是財(cái)政部門(mén)設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立分類賬戶，原有賬戶將撤銷(xiāo)，財(cái)政資金不再撥付給各單位分散保存。平常財(cái)政資金只保存在國(guó)庫(kù)單一賬戶內(nèi)，只有在各單位需要花錢(qián)時(shí)，資金才會(huì)流出國(guó)庫(kù)單一賬戶，直接或以授權(quán)方式將資金支付到商品、勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。在這種制度約束下，并不改變部門(mén)的資金分配權(quán)和使用權(quán)，只是不用錢(qián)時(shí)，錢(qián)就存在國(guó)庫(kù)中；需要用錢(qián)時(shí)也是直接支付，用錢(qián)部門(mén)是只見(jiàn)數(shù)字不見(jiàn)錢(qián)，這樣能從根本上杜絕資金截流問(wèn)題。

國(guó)庫(kù)集中支付有兩種形式：一種是財(cái)政直接支付，即財(cái)政部門(mén)開(kāi)具支付令，通過(guò)代理銀行將資金直接支付到商品和勞物供應(yīng)商，比如工資直接到公務(wù)員自己的賬戶，購(gòu)買(mǎi)支出直接到供貨商，轉(zhuǎn)移支出直接到下級(jí)財(cái)政部門(mén)。另一種是財(cái)政授權(quán)支付，這種方式與過(guò)去層層撥款的主要差別是，錢(qián)不是從預(yù)算單位的實(shí)存賬戶上走，而是以財(cái)政部為預(yù)算單位，在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的零余額賬戶上支付。這樣，每一筆資金支付對(duì)預(yù)算單位都是透明的，對(duì)中央銀行和財(cái)政部門(mén)也是透明的。這種支付方式主要適用于經(jīng)常性的支出。

以這次國(guó)庫(kù)管理制度改革的試點(diǎn)單位水利部為例，以往財(cái)政資金撥付都是按照計(jì)劃安排一級(jí)一級(jí)下?lián)?，每一?jí)都要在銀行開(kāi)設(shè)存款賬戶。由于撥付環(huán)節(jié)多，資金運(yùn)轉(zhuǎn)慢，所以每個(gè)單位都有結(jié)存的資金閑置。據(jù)水利部數(shù)字，近年到年終決算時(shí)結(jié)余資金達(dá)100多億元。

2001年，水利部直屬二級(jí)預(yù)算單位和委屬三級(jí)預(yù)算單位共計(jì)103個(gè)試點(diǎn)單位實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付，水利部部本級(jí)、國(guó)家防汛辦公室、水電局的在職人員工資及國(guó)家防汛辦公室的物資采購(gòu)實(shí)行財(cái)政直接支付，七個(gè)重點(diǎn)基建項(xiàng)目實(shí)行財(cái)政直接支付。2002年則對(duì)所有的三級(jí)預(yù)算單位全面實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付。

實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革以來(lái)，由于各級(jí)單位的賬戶都被撤銷(xiāo)掉，而資金的申請(qǐng)、支用的全過(guò)程都處在不同部門(mén)的監(jiān)控之下，再想像從前那樣隨意挪用財(cái)政資金就很難了。

地方先行一步——會(huì)計(jì)集中核算

起自基層的會(huì)計(jì)集中核算改革并沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的部署，其中經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都很有價(jià)值

財(cái)政部科研所賈康認(rèn)為，在財(cái)政資金管理的改革方面，地方比中央走得更快更遠(yuǎn)。比較典型的包括陜西推行的會(huì)計(jì)集中核算、湖北宜昌的零戶統(tǒng)管等等。這些起自基層的改革，并沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的部署，但其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都很有價(jià)值。

從2000年開(kāi)始，陜西省開(kāi)始在省級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算。2000年7月1日，省級(jí)機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)核算中心正式運(yùn)行，將省政府67個(gè)廳局和直屬機(jī)構(gòu)單位的財(cái)會(huì)核算工作納入會(huì)計(jì)核算中心，在單位資金使用權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)不變的情況下，采取“集中管理、統(tǒng)一開(kāi)戶、分戶核算”的辦法，集中辦理各單位的會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)。

記者了解到，會(huì)計(jì)核算中心成立后，各行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位結(jié)束了自己獨(dú)立“財(cái)政權(quán)”的歷史，每花或每收一分錢(qián)都要通過(guò)該會(huì)計(jì)核算中心。該中心的建立在很大程度上避免了財(cái)政資金被人非法占有或違規(guī)使用、挪用或亂用的可能。

會(huì)計(jì)核算中心成立后，各行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位分設(shè)的財(cái)務(wù)室全部被取消。會(huì)計(jì)核算中心在銀行統(tǒng)一開(kāi)設(shè)賬戶，行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位分設(shè)“窗口”，如果哪個(gè)部門(mén)的開(kāi)支超過(guò)了財(cái)政預(yù)算，其“窗口”將會(huì)暫時(shí)失去支付能力。這樣一來(lái)，會(huì)計(jì)核算中心對(duì)所有行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位進(jìn)行分戶核算，哪個(gè)部門(mén)花了多少錢(qián)一目了然。

“零戶統(tǒng)管”是“會(huì)計(jì)集中核算”的一種形式，主要適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。據(jù)賈康介紹，比如在湖北宜昌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的各個(gè)機(jī)構(gòu)原來(lái)是每個(gè)單位設(shè)一個(gè)賬戶，甚至是好幾個(gè)賬戶。由于自行開(kāi)戶，各自分散掌管資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金一級(jí)管理的規(guī)范性很低。會(huì)計(jì)集中核算之初搞的是一戶統(tǒng)管，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)只保留一個(gè)賬戶，財(cái)務(wù)支出在一個(gè)賬戶里反映出來(lái)。后來(lái)發(fā)現(xiàn)這個(gè)賬戶也可以取消，把它放到財(cái)政專戶（國(guó)庫(kù)的一個(gè)賬戶）里去，也就變成了“零戶統(tǒng)管”，財(cái)政一個(gè)專戶對(duì)應(yīng)財(cái)政供養(yǎng)的所有機(jī)構(gòu)和人員。這樣加強(qiáng)管理的力度很明顯，效果也比較好。

賈康分析說(shuō)，國(guó)庫(kù)集中收付和會(huì)計(jì)集中核算的目的基本一致，即提高財(cái)政資金的使用效益和加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督，二者都要取消單位賬戶，建立單一賬戶體系，同時(shí)都不改變單位的資金所有權(quán)、使用權(quán)和財(cái)務(wù)自主權(quán)。但二者也存在著較大差別，如核算主體不一樣、運(yùn)作程序和控制機(jī)制不同、存款的歸屬和調(diào)用的程序也存在差別。賈康認(rèn)為，以后的發(fā)展趨勢(shì)是兩者逐漸對(duì)接。

湖北省枝江市的改革思路是：由會(huì)計(jì)集中核算過(guò)渡到財(cái)政集中收付，最后過(guò)渡到國(guó)庫(kù)集中收付。在枝江，財(cái)政不再將綜合財(cái)政預(yù)算資金層層下?lián)軉挝唬幌騿挝幌逻_(dá)年度預(yù)算指標(biāo)和月度用款計(jì)劃。單位的人員經(jīng)費(fèi)由核算中心按規(guī)定直接撥付到享受人員的銀行賬戶，行政單位發(fā)生的購(gòu)買(mǎi)行為由政府采購(gòu)中心統(tǒng)一辦理。

枝江市這種模式被稱為財(cái)政集中收付，是一個(gè)中間過(guò)渡階段，它比會(huì)計(jì)集中核算制增加了收支改革的內(nèi)容，同時(shí)又利用了核算中心這個(gè)“平臺(tái)”，并且使資金取消了中間環(huán)節(jié)，全部財(cái)政資金在體內(nèi)循環(huán)，存款全部集中到了財(cái)政專戶中。

部門(mén)預(yù)算——量身定做“鐵馬甲”

那種“有了項(xiàng)目就報(bào)，沒(méi)錢(qián)就要”的老辦法行不通了

如果說(shuō)國(guó)庫(kù)管理制度、會(huì)計(jì)集中核算這些改革掐住了各部門(mén)單位的錢(qián)袋子，那么預(yù)算管理改革則給各單位量身定做了一件“鐵馬甲”。

為了控制自己的開(kāi)支，人們會(huì)把自己所花過(guò)的錢(qián)一筆筆記錄下來(lái)，到月底就能了解這些錢(qián)花到哪里，并計(jì)劃下個(gè)月如何控制花費(fèi)。這就是預(yù)算，即預(yù)先規(guī)劃可能的開(kāi)支，以達(dá)到財(cái)務(wù)控制的目的，而財(cái)政預(yù)算就是年度財(cái)政收支計(jì)劃。

過(guò)去，一個(gè)單位、部門(mén)同時(shí)要編制多個(gè)預(yù)算，而且部門(mén)預(yù)算不具體，內(nèi)行說(shuō)不清，外行看不懂，不利于財(cái)政部門(mén)全面了解情況和統(tǒng)一安排使用資金和及時(shí)批復(fù)預(yù)算。而且以往財(cái)政預(yù)算的約束性也很“軟”，到年底還可以不停地追加預(yù)算，以至于有“一年預(yù)算，預(yù)算了一年”之說(shuō)。

如果國(guó)庫(kù)管理制度沒(méi)有剛性預(yù)算進(jìn)行配套，那也無(wú)法有效約束和管理預(yù)算單位的開(kāi)支行為。在“2003年中央部門(mén)預(yù)算編制工作會(huì)議”上，財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉明確指出，“2003年，所有中央部門(mén)的預(yù)算外資金（行政收費(fèi)收入）都將納入中央國(guó)庫(kù)的賬戶，納入預(yù)算或收支脫鉤的預(yù)算管理，真正實(shí)現(xiàn)綜合預(yù)算，杜絕預(yù)算外資金使用和管理上的腐敗現(xiàn)象?！睆?000年起，中央部門(mén)已開(kāi)始推行。

地方開(kāi)展預(yù)算改革的時(shí)間更早，最典型的要數(shù)河北省。部門(mén)預(yù)算的具體含義是什么？在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)，河北省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)高志立講了這樣一個(gè)例子。在河北省某地財(cái)政系統(tǒng)舉行的一次務(wù)虛會(huì)上，財(cái)政局局長(zhǎng)問(wèn)在座的各處處長(zhǎng)是否說(shuō)得清所管部門(mén)的全部經(jīng)費(fèi)及使用情況，處長(zhǎng)們面面相覷，難以作答。原來(lái)，財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部既有按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)設(shè)立的處室，又有對(duì)應(yīng)部門(mén)設(shè)立的處室。以農(nóng)業(yè)局為例，工資和公用經(jīng)費(fèi)對(duì)口文教行財(cái)處，事業(yè)費(fèi)對(duì)口農(nóng)財(cái)處，基建經(jīng)費(fèi)又通過(guò)計(jì)委對(duì)口基建處。對(duì)一個(gè)部門(mén)而言，資金分散在內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)，部門(mén)財(cái)務(wù)也很難全部掌握。

財(cái)政部預(yù)算司副司長(zhǎng)王衛(wèi)星告訴記者，實(shí)行部門(mén)預(yù)算，就是要改變財(cái)政資金按性質(zhì)和按單位交叉管理的方式，將各類不同性質(zhì)的財(cái)政資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門(mén)。部門(mén)預(yù)算要覆蓋部門(mén)所有公共資源，既包括行政單位預(yù)算，又包括其下屬的事業(yè)單位預(yù)算；既包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款收支計(jì)劃，又包括財(cái)政預(yù)算外核撥資金收支計(jì)劃和部門(mén)其他收支計(jì)劃。

隨著部門(mén)預(yù)算的推進(jìn)，財(cái)政部的機(jī)構(gòu)設(shè)置也發(fā)生了相應(yīng)變化。王衛(wèi)星說(shuō)，“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整原則是：各業(yè)務(wù)司局由原來(lái)按預(yù)算收支功能設(shè)置，調(diào)整為按部門(mén)預(yù)算管理要求設(shè)置，以理順財(cái)政部?jī)?nèi)各司局與中央各部門(mén)之間的預(yù)算對(duì)應(yīng)關(guān)系?！苯?jīng)過(guò)兩年調(diào)整，目前財(cái)政部下設(shè)預(yù)算司、國(guó)庫(kù)司、國(guó)防司、社會(huì)保障司（對(duì)應(yīng)勞動(dòng)部）、教科文司（對(duì)應(yīng)教育部、科技部等）、行政政法司（對(duì)應(yīng)人大、法院、檢察院等機(jī)構(gòu)）、經(jīng)濟(jì)建設(shè)司、金融司、企業(yè)司（對(duì)應(yīng)國(guó)有企業(yè)）等等。其中的某些業(yè)務(wù)司局盡管名稱未改，但業(yè)務(wù)功能已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)變化——由原來(lái)分管某項(xiàng)財(cái)政資金的分配，變成對(duì)相應(yīng)部門(mén)的財(cái)政資金進(jìn)行配置和管理。

預(yù)算改革的最終落實(shí)要靠預(yù)算的執(zhí)行情況。讓“豆腐”預(yù)算成為“鐵預(yù)算”，把預(yù)算上升到法律的高度，這一“理想”在預(yù)算改革后可望成為現(xiàn)實(shí)。比如河北預(yù)算改革后，預(yù)算一經(jīng)人大審議通過(guò)，財(cái)政和同級(jí)各部門(mén)只能按預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算之外的事項(xiàng)一律不再考慮。那種“有了項(xiàng)目就報(bào)，沒(méi)錢(qián)就要”的老辦法行不通了。

誰(shuí)革誰(shuí)的命

改革之初一些部門(mén)有抵觸情緒，甚至有人傳言“財(cái)政部門(mén)要奪權(quán)”——因?yàn)轭A(yù)算單位的賬戶上看不到錢(qián)了

財(cái)政改革不僅是管理方式的變化和資金流程的重整，更是權(quán)力的再分配、利益格局的大調(diào)整和資源的重新配置。如果說(shuō)縱向的財(cái)稅改革是中央和地方政府利益格局的重大調(diào)整；那么財(cái)政內(nèi)部的橫向改革，則會(huì)對(duì)財(cái)政部門(mén)和其他行政單位之間的利益配置造成深遠(yuǎn)影響。

作為最早參與中央部門(mén)國(guó)庫(kù)管理制度改革的試點(diǎn)單位，水利部在改革的過(guò)程中也遇到了不少麻煩。水利部國(guó)庫(kù)集中支付管理辦公室主任牛志奇告訴記者，國(guó)庫(kù)改革之初，一些部門(mén)有抵觸情緒，甚至有人傳言“財(cái)政部門(mén)要奪權(quán)”——因?yàn)轭A(yù)算單位的賬戶上看不到錢(qián)了。

從改革的實(shí)際效果來(lái)看，的確有不少部門(mén)利益受損。一個(gè)明顯的效應(yīng)是，不同部門(mén)不同待遇的情況逐漸消失了。以往地方部門(mén)干部調(diào)配中，一個(gè)相當(dāng)麻煩的問(wèn)題是各個(gè)部門(mén)之間“苦樂(lè)不均”，“肥缺”、“苦缺”涇渭分明，有執(zhí)法收費(fèi)權(quán)力、財(cái)政下?lián)苜Y金多的部門(mén)自然是“肥缺”，同樣職級(jí)，也許工資差不多，但各種福利待遇卻有天壤之別。

賈康認(rèn)為，財(cái)政改革遇到的問(wèn)題，主要不在技術(shù)層面，而在于部門(mén)既得利益的抵觸。各部門(mén)、各權(quán)力環(huán)節(jié)，原來(lái)有自己的賬戶、控制著資金支配權(quán)，改革顯然“革了預(yù)算單位既得利益的命”?？紤]到改革要觸動(dòng)許多既得利益，改革推動(dòng)者對(duì)改革力度、節(jié)奏進(jìn)行了斟酌，希望使過(guò)渡過(guò)程盡量平穩(wěn)。

回過(guò)頭看，對(duì)小金庫(kù)的既往不咎和資金使用權(quán)不變政策，都為改革的順利進(jìn)行創(chuàng)造了條件?！爸袊?guó)改革是漸進(jìn)發(fā)展。財(cái)政改革也不能操之過(guò)急，只能一步一步來(lái)?！辟Z康評(píng)論說(shuō)。

在采訪中，記者一再聽(tīng)到財(cái)政部門(mén)的官員提及，公共財(cái)政改革絕不是財(cái)政部門(mén)要收權(quán)和集權(quán)，也不是一個(gè)簡(jiǎn)單的財(cái)政部門(mén)與其他部門(mén)財(cái)權(quán)轉(zhuǎn)移和重新分配問(wèn)題。財(cái)政資金本就是公眾的錢(qián)，其管理部門(mén)當(dāng)然應(yīng)該是財(cái)政部門(mén)。改革后財(cái)政資金的屬性并沒(méi)有發(fā)生變化，只是管理形式發(fā)生了變化。比如，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革，并沒(méi)有改變預(yù)算管理部門(mén)的財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算等職責(zé)管理權(quán)限，所改變的只是預(yù)算資金的撥付方式和程序，使預(yù)算資金能夠更方便、更快捷地?fù)芨兜交鶎佑每顔挝?，這也是國(guó)際通行做法。

權(quán)力如何制衡

公共財(cái)政的本義，應(yīng)是納稅人主導(dǎo)的財(cái)政，收繳了各部門(mén)的財(cái)權(quán)的同時(shí)，要想出更多辦法強(qiáng)化對(duì)財(cái)政部門(mén)的再監(jiān)督

國(guó)庫(kù)單一賬戶、部門(mén)預(yù)算、收支兩條線等公共財(cái)政改革，收繳了各部門(mén)的財(cái)權(quán)，本來(lái)就大權(quán)在握的財(cái)政部門(mén)權(quán)力進(jìn)一步增加，腐敗會(huì)不會(huì)集中到財(cái)政部門(mén)呢？誰(shuí)來(lái)監(jiān)督它？這是許多人關(guān)心的問(wèn)題。

財(cái)政改革進(jìn)行較早的河南焦作市在這方面也進(jìn)行了探索。本著分權(quán)制衡的指導(dǎo)思想，市財(cái)政局重組了各科室職能權(quán)限和業(yè)務(wù)流程，成立了獨(dú)立的財(cái)政監(jiān)督委員會(huì)，局紀(jì)檢組長(zhǎng)任主任，成員由若干業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人和原有的財(cái)稅監(jiān)督局負(fù)責(zé)人組成，財(cái)政局正副局長(zhǎng)不在監(jiān)督委員會(huì)任職。監(jiān)督委員會(huì)授權(quán)財(cái)稅監(jiān)督局履行監(jiān)督職能。任何個(gè)人無(wú)權(quán)否決監(jiān)督委員會(huì)意見(jiàn)。局黨組負(fù)責(zé)監(jiān)督監(jiān)督委員會(huì)，經(jīng)集體決定，可否決監(jiān)督委員會(huì)意見(jiàn)并追究有關(guān)人員責(zé)任。

除了成立監(jiān)督委員會(huì)，焦作財(cái)政局在其他環(huán)節(jié)也進(jìn)行了分權(quán)制衡的改造。管收錢(qián)的科室不管支錢(qián)；科室內(nèi)部崗位分離，科室之間職責(zé)分離，預(yù)算編制部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)分離。現(xiàn)在，所有的財(cái)政資金支付，都要按照如下程序運(yùn)轉(zhuǎn)：同一科室兩個(gè)以上經(jīng)辦人員簽字——兩個(gè)以上科室科長(zhǎng)審核——監(jiān)督委員會(huì)審核——主管局長(zhǎng)簽字——資金結(jié)算部門(mén)審核開(kāi)票——監(jiān)督委員會(huì)加蓋專用章。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授馬海濤說(shuō)，政府采購(gòu)也應(yīng)該警惕從“分散腐敗”走向更隱蔽的“集中腐敗”。在管理體系方面，各地普遍試行的政府采購(gòu)都是有財(cái)政部門(mén)牽頭組織的，政府采購(gòu)中心是隸屬于財(cái)政部門(mén)的自收自支事業(yè)單位。這種由財(cái)政部門(mén)獨(dú)攬財(cái)政大權(quán)，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，一旦監(jiān)督流于形式，很容易走向“集中腐敗”。

一位北京資深觀察人士指出，公共財(cái)政的本義，應(yīng)是納稅人主導(dǎo)的財(cái)政。但囿于國(guó)情，目前進(jìn)行的公共財(cái)政改革，實(shí)際上仍是政府主導(dǎo)的財(cái)政流程的再造。改革主要是財(cái)政部來(lái)推動(dòng)，推進(jìn)改革的最大力量來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)的“決心”，缺乏制度化的監(jiān)督體制，這給改革的前景帶來(lái)了某種不確定性。

馬海濤認(rèn)為，過(guò)去的制度變革都是靠暫行條例，從法律角度看力量不強(qiáng)。如果要全國(guó)統(tǒng)一改革，就得按照法律來(lái)做。《政府采購(gòu)法》快要實(shí)施了，但在預(yù)算改革方面，現(xiàn)有預(yù)算法還要進(jìn)行修改，國(guó)庫(kù)管理制度也需要上升到更高的立法層次。

不少財(cái)政專家還提出，要想出更多辦法強(qiáng)化對(duì)財(cái)政部門(mén)的再監(jiān)督，比如獨(dú)立于財(cái)政部門(mén)之外的監(jiān)察部門(mén)，受政府委托對(duì)同級(jí)財(cái)政進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督；審計(jì)部門(mén)應(yīng)退出政府財(cái)政監(jiān)督序列，歸位到各級(jí)人大，受人大委托對(duì)同級(jí)政府財(cái)政實(shí)施再監(jiān)督；同時(shí)也應(yīng)規(guī)定財(cái)政部門(mén)要定期向社會(huì)公布各項(xiàng)政府采購(gòu)情況，接受輿論和群眾的監(jiān)督，并定期向人大常委會(huì)述職等等。