《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》生效后，上至國務(wù)院、下至市級地方人民政府及有關(guān)部門所做的發(fā)展規(guī)劃，都將與具體項目的建設(shè)一樣，必須接受環(huán)境影響評價，執(zhí)行“先評價，后建設(shè)”的規(guī)定

從“項目評價”到“戰(zhàn)略評價”

伴隨著《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的通過，我國的環(huán)境影響評價已經(jīng)從建設(shè)項目的層次，推向了囊括國民經(jīng)濟主要發(fā)展規(guī)劃在內(nèi)的戰(zhàn)略層次

2002年12月9日，國家環(huán)?？偩直O(jiān)督管理司薛祥中副司長在他的辦公室接受《財經(jīng)》專訪時明確告訴記者：“2003年9月1日以后，再進行發(fā)展規(guī)劃的制定、審批，就必須同時對這個規(guī)劃進行環(huán)境影響評價?！?/p>

2003年9月1日將是《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》生效的日子。這部旨在最大限度內(nèi)避免和減少開發(fā)、建設(shè)活動對環(huán)境造成不良影響的法律，已經(jīng)在今年10月28日的第九屆全國人大常委會第30次會議上正式通過。

在環(huán)保意識逐漸深入人心的今天，“環(huán)境影響評價”的概念，已經(jīng)越來越廣泛地得到傳播和認同。多部環(huán)境保護法律和業(yè)內(nèi)的許多規(guī)章、文件上，對環(huán)境影響評價都作了詳盡的規(guī)定。環(huán)境影響評價本身是種技術(shù)方法和手段，是指人們在進行開發(fā)建設(shè)活動時（包括宏觀決策和建設(shè)項目實施），對可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。而把環(huán)境影響評價用法律、法規(guī)確立下來，就成為環(huán)境影響評價制度。在我國《環(huán)境影響評價法》中，環(huán)境影響評價的概念包括了方法與制度兩個方面。

在中國，環(huán)境影響評價最早可追溯到1979年制定的《環(huán)境保護法（試行）》，其中已經(jīng)確立開展環(huán)境影響評價。然而，該法規(guī)定的環(huán)境影響評價是不完整的，僅要求企業(yè)、事業(yè)單位在進行建設(shè)工程時，以及在進行老城市改造和新城市建設(shè)中，必須作出環(huán)境影響評價，提出對環(huán)境影響的報告書。此后于1981年頒發(fā)《基本建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》、1986年發(fā)布《建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》，以及1989年頒布《中華人民共和國環(huán)境保護法》，再到1998年國務(wù)院通過《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，中國環(huán)境影響評價制度逐步豐富，對流域開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設(shè)等區(qū)域開發(fā)建設(shè)活動進行了區(qū)域環(huán)境影響評價，但其適用范圍基本上還停留在建設(shè)項目的層次上。

薛祥中副司長認為，20多年來，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價制度已經(jīng)基本趨于完善，但在具體操作中，往往因為許多地方的發(fā)展規(guī)劃本身存在問題，使得單個建設(shè)項目的評估難以奏效。即使單個建設(shè)項目環(huán)境影響評價通過了，但區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量卻仍然下降了。

薛祥中舉例說，改革開放初期，我國在礦業(yè)上制定的“大礦大開，小礦放開，有水快流，國家、集體和個人一齊上”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，就是一項典型的缺乏環(huán)?？紤]的規(guī)劃。他認為，這項政策就當時的社會經(jīng)濟環(huán)境而言有其必然性，但如果能先進行環(huán)境影響評價，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃作出調(diào)整，至少可以把對環(huán)境的破壞降至最低，而不至于最終出現(xiàn)全國性的亂采濫挖，嚴重污染和破壞了生態(tài)環(huán)境。

“這次頒布了獨立的‘環(huán)境影響評價法’，是一個飛躍性的進步。對規(guī)劃進行環(huán)境影響評價，實際上是提出了‘戰(zhàn)略環(huán)境影響評價’的概念，確立了戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度在我國的法律地位?！毖ο橹懈彼鹃L對《財經(jīng)》說。

“這部法律標志著我國的環(huán)境影響評價已經(jīng)從建設(shè)項目的層次，推向了囊括國民經(jīng)濟主要發(fā)展規(guī)劃在內(nèi)的戰(zhàn)略層次。”全國人大常委環(huán)境與資源保護委員會曲格平主任委員如是評說這部法律。

據(jù)曲格平介紹，這里的“國民經(jīng)濟主要發(fā)展規(guī)劃”，具有豐富的經(jīng)濟活動內(nèi)涵，包括土地利用，區(qū)域、流域、海域的開發(fā)利用，工、農(nóng)、牧、林業(yè)，以及能源、水利、交通、城建、旅游、自然資源開發(fā)等等有關(guān)的專項規(guī)劃。預(yù)計自該法正式施行的2003年9月1日起，上至國務(wù)院、下至市級地方人民政府及有關(guān)部門所做的以上一系列發(fā)展規(guī)劃，都將與具體項目的建設(shè)一樣，必須接受環(huán)境影響的評價，執(zhí)行“先評價，后建設(shè)”的規(guī)定。

可以說，這次立法也是我國環(huán)境影響評價范圍的一次大擴容，一次邁向戰(zhàn)略規(guī)劃的擴容。

記取歷史教訓

一份不恰當?shù)漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，雖然在短短幾年內(nèi)使某些產(chǎn)業(yè)得以迅速發(fā)展，但同時造成全國范圍的嚴重污染和生態(tài)破壞，國家和社會為此付出了沉重的代價

“近幾十年我國經(jīng)濟發(fā)展的歷史表明，僅對建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價是不夠的。”曲格平主任談到此處頗為動容，“我們感到，一些政府部門制定的某些發(fā)展規(guī)劃，相對于具體的建設(shè)項目來說，對環(huán)境的影響更加巨大和持久?！?/p>

在采訪中，曲格平向記者憶及了一段往事：

1989年的3月18日，曾經(jīng)有一份《國務(wù)院關(guān)于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》公布。該決定的功能是用以明確當時我國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列、國家重點支持和嚴格限制的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，其中赫然列為國家重點支持的產(chǎn)業(yè)就有造紙、電鍍、皮革、印染和焦化等等行業(yè)。如果從環(huán)境保護的角度審視，這份決定顯然不適當?shù)刂С至诉@些具有嚴重污染環(huán)境的行業(yè)。

事實證明，這些行業(yè)僅僅數(shù)年的快速發(fā)展，已經(jīng)給中國制造了難以估量的環(huán)境破壞。1996年8月3日，國務(wù)院又公布了《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》，一些嚴重污染環(huán)境的所謂“十五小”（參見“名詞解釋”）企業(yè)，被嚴令限期取締或責令關(guān)停。此后的一年多時間內(nèi)，全國共取締、關(guān)停造紙等嚴重污染環(huán)境的小企業(yè)達65000多家，而僅中國農(nóng)業(yè)銀行因此項行動而無法回收的貸款本息就達50多億元。

回過頭看1989年的這份產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，雖然它在短短幾年內(nèi)使某些產(chǎn)業(yè)得以迅速發(fā)展，但同時也造成全國范圍的嚴重污染和生態(tài)破壞，國家和社會為此付出了沉重的代價。

忽視環(huán)保的規(guī)劃導致環(huán)境失衡的結(jié)果，也只能用規(guī)劃調(diào)整的辦法加以扭轉(zhuǎn)。建國以來，我國對黑龍江三江平原進行了大規(guī)模的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，經(jīng)歷了1956年～1958年10萬轉(zhuǎn)業(yè)官兵進軍北大荒和1969年～1973年45萬城市知青生產(chǎn)建設(shè)兵團墾荒浪潮，由于人口、資源與環(huán)境矛盾突出，加之大規(guī)模的農(nóng)業(yè)開發(fā)、過度墾殖，導致土壤質(zhì)量不斷下降，生態(tài)環(huán)境逐步惡化。全區(qū)出現(xiàn)水土流失面積80萬公頃，風蝕面積70萬公頃，鹽漬化土壤14萬公頃。直到1996年《三江平原農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)環(huán)境影響及環(huán)境保護規(guī)劃》的完成，并在此指導下對區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)開發(fā)及生態(tài)環(huán)境進行整治，惡化趨勢才有所遏制。

“如果在制定政策和規(guī)劃時能夠認真聽取對環(huán)境影響的評價，采取相應(yīng)的環(huán)境保護措施，不僅可以避免這些環(huán)境問題的產(chǎn)生，還可以大大減少事后治理所帶來的經(jīng)濟損失和社會矛盾?！碧旖蚰祥_大學環(huán)境工程學院朱坦院長在談到對發(fā)展規(guī)劃進行環(huán)境影響評估的意義時如此表示。

重在“可操作性”

在《環(huán)境影響評價法》三次報送人大常委審議的過程中，大家所一再強調(diào)的就是其可操作性問題

和中國多數(shù)法律一樣，《環(huán)境影響評價法》的立法過程也是一波三折。

1999年3月底，國家環(huán)?？偩质盏絹碜匀舜蟪Ｎh(huán)境資源委員會辦公室委托起草《環(huán)境影響評價法（草案建議稿）》的函，自此揭開了歷時四年，送交人大常委三次審議、三次修訂的立法路程。

收到來函后，國家環(huán)?？偩至⒓闯闪⒘似鸩菪〗M，并聘請武漢大學環(huán)境法所和中國政法大學的法學教授為起草小組顧問。當年4月，起草小組開始大量收集國內(nèi)外的相關(guān)資料，并與人大環(huán)資委一同對國內(nèi)部分省、市、自治區(qū)的環(huán)境評價工作展開調(diào)研，廣泛聽取來自各地及國家各部委對于環(huán)境影響評價立法的意見與建議。當年年底，《環(huán)境影響評價法（草案建議稿）》終于成形，并送交人大環(huán)資委，于2000年7月形成《環(huán)境影響評價法（征求意見稿）》。

2000年11月，在大量聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，人大環(huán)資委起草了《環(huán)境影響評價法（草案）》，此后該法草案先后經(jīng)九屆全國人大常委會第十九次、二十九次和三十次會議審議，并最終三審通過。

三審的過程并非人們想像中的風平浪靜。在審議過程中，從立法的必要性、可行性，到草案所調(diào)整的環(huán)評范圍，人大常委會委員們反復推敲、考究，分歧乃不可避免。積極贊成者有之，認為應(yīng)當先嘗試緩立法者有之，認為該法的施行可能會影響建設(shè)和發(fā)展的效率者亦有之。

對于環(huán)境影響評價的范圍擴大到發(fā)展規(guī)劃，也同樣存在著大量的不同意見。有的擔心目前環(huán)境影響評價工作的水平不高，有的則對發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響評價可能引起的高額成本存有疑慮。

還有人提出，我國一些地方和部門的規(guī)劃中已經(jīng)包括了環(huán)保方面的要求，例如《土地管理法》規(guī)定了土地利用必須考慮環(huán)境因素，水利部門也已出臺了大量保護水資源的部門規(guī)章，因此沒有必要再單獨對規(guī)劃進行環(huán)境影響評價。但更有人認為，正是對環(huán)境影響評價單獨立法，才能使其得以不拘泥于地方保護和部門利益，更加有助于環(huán)境影響評價的貫徹落實。

如今《環(huán)境影響評價法》已經(jīng)塵埃落定，曲格平主任似乎仍未滿足。他告訴記者，在該法草擬之初，甚至設(shè)想把比發(fā)展規(guī)劃層次更高的宏觀政策也納入環(huán)境影響評價的內(nèi)容中，只是由于我國還缺乏政策評價的經(jīng)驗，難以具體操作，才決定分兩步走，準備在今后時機成熟時再進一步提高環(huán)境影響評價的涵蓋層次。

同樣是基于這樣的認識，記者注意到，在《環(huán)境影響評價法》三次報送人大常委審議的過程中，大家一再強調(diào)的就是其可操作性問題。

曲格平認為，該法經(jīng)過“三讀”的反復修訂，對其可操作性已經(jīng)有了充分的考慮。在環(huán)境影響評價的時機設(shè)定上，要求在規(guī)劃編制過程中進行環(huán)境影響評價，因為只有這樣評價才有實際意義。對于已經(jīng)形成的環(huán)境影響評價報告書，則要求政府有關(guān)部門代表及專家組成審查小組提出審查意見，供政府領(lǐng)導在決策時參考。參加評審的專家將從按國家環(huán)?？偩忠?guī)定設(shè)立的專家?guī)靸?nèi)的專家名單中隨機擇取，以確保其獨立性。對于如果已經(jīng)進行過環(huán)境影響評價，但在實施后仍產(chǎn)生顯著不良環(huán)境影響的，則依據(jù)具體原因，分別追究報批部門、審批部門、環(huán)評機構(gòu)、環(huán)保部門的責任。

《環(huán)境影響評價法》還要求在評價后進行跟蹤評價。過去我國雖然對一些環(huán)境影響較大的項目開展過跟蹤評估，但在法律上從未作此規(guī)定，1998年的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》中對此也未作規(guī)定。但環(huán)境影響的跟蹤評估的意義和作用已經(jīng)得到專家的共識。跟蹤評估的關(guān)鍵就在于弄清楚規(guī)劃及項目對環(huán)境實際影響的大小，看環(huán)境影響評價的結(jié)論與實際情況是否相一致。如果不一致，就必須明確是生產(chǎn)單位的責任還是環(huán)境影響評價單位的責任，以提出下一步的治理或改進的建議。

作為一項有著很強專業(yè)技術(shù)色彩的工作，要實現(xiàn)其可操作，還必須有一套完整的技術(shù)指標體系，用以規(guī)范地描述環(huán)境影響的程度。20多年來，我國建設(shè)項目環(huán)評的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)比較完善，但規(guī)劃環(huán)評的方法和技術(shù)規(guī)范仍尚待建立。據(jù)薛祥中副司長透露，國家環(huán)?？偩謱⒁罁?jù)《環(huán)境影響評價法》中所賦予的權(quán)力，規(guī)定發(fā)展規(guī)劃環(huán)評的具體范圍、建立環(huán)評專家?guī)?、制定審查辦法和逐步建立完善環(huán)評基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和評價指標體系。并將在明年9月1日該法正式實施前陸續(xù)公布。

讓公眾參與

公眾有對建設(shè)項目環(huán)境影響的知情權(quán)，對于那些對環(huán)境危害嚴重的建設(shè)項目，公眾有阻止的權(quán)利

和以往的環(huán)境保護法規(guī)相比，此次通過的《環(huán)境影響評價法》突出地強調(diào)了公眾參與對于政府決策民主化的意義?！碍h(huán)境保護涉及公眾的生存環(huán)境，公眾應(yīng)當有充分的權(quán)力進行監(jiān)督。”清華大學環(huán)境資源法研究中心秘書長王明遠博士認為。

在這部《環(huán)境影響評價法》中，首先在總則第五條提出，鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾參與環(huán)境影響評價。接著又在第二章中具體規(guī)定，對于“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的”專項規(guī)劃，應(yīng)當在報送規(guī)劃草案前，通過舉行論證會、聽證會等形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。而編制規(guī)劃的機關(guān)則應(yīng)對是否采納其意見，在報送審查的環(huán)境影響報告書中附加說明。

這樣做的道理在現(xiàn)代市民社會是不言而喻的：一個發(fā)展規(guī)劃對公眾利益的影響程度必然遠遠超過某一個具體的建設(shè)項目，而編制發(fā)展規(guī)劃的機關(guān)是政府部門，而最后審批規(guī)劃的仍是政府，顯然不合理。公眾作為建設(shè)項目環(huán)境影響的承受者，有權(quán)利知道建設(shè)項目即將對自己周圍環(huán)境的損害，亦即公眾有對建設(shè)項目環(huán)境影響的知情權(quán)。對于那些對環(huán)境危害嚴重的建設(shè)項目，公眾更享有加以阻止的權(quán)利。

環(huán)境影響評價中的公眾參與，已經(jīng)成為各國特別是民主法治國家的通行做法，其基本目的在于通過廣泛聽取利害關(guān)系人或利害團體的意見和要求，使政府在對污染性設(shè)施的設(shè)廠或開發(fā)活動的審核等決策過程中盡可能兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到生態(tài)環(huán)境利益，盡量采取有效、可行的措施來減輕和防止環(huán)境侵害。

正是基于此，曲格平告訴記者，《環(huán)境影響評價法》提出的公眾參與及獨立的專家審查，是該法僅次于戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的另一大突破。在過去的環(huán)保法律中，還從未正式提出過公眾參與環(huán)保決策和監(jiān)督。曲格平相信，隨著公眾參與及獨立的專家審查制度的實施，環(huán)境影響評價將能夠保證其公開與公正。

加強公眾參與，對建設(shè)單位是一種監(jiān)督和促進，對評價單位也提出了更高的要求。薛祥中告訴記者，我國目前所嘗試的公眾參與環(huán)境影響評價仍以聽證會的方式為主，但國外還有通過媒體發(fā)布公告等方式以方便公眾的參與，我國也將進一步把公眾參與這一制度加以推廣普及。

環(huán)境影響評價

環(huán)境影響評價是指政府經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃以及建設(shè)項目實施后，對可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，并進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。

環(huán)境影響評價作為一項強制性的環(huán)境行政管理制度，一般認為最先出現(xiàn)于1969年美國《國家環(huán)境政策法》，其后瑞士、澳大利亞、法國、加拿大、英國等西方發(fā)達國家紛紛以立法明確了這一制度。及至20世紀70年代，巴西、泰國、印度、馬來西亞、印度尼西亞、中國等發(fā)展中國家也開始實行環(huán)境影響評價制度。一些國際組織對該制度的推行和運作也相當重視，如世界銀行決定在審查與開發(fā)活動有關(guān)的貸款、投資計劃時包括對環(huán)境造成的潛在的影響，并設(shè)立專門的監(jiān)督組織，要求受援國提交環(huán)境影響報告等。正是由于環(huán)境影響評價往往在項目規(guī)劃建設(shè)實施之前就進行，因而對于環(huán)境的保護起著防患于未然的預(yù)防功能，被認為是一項從源頭防止環(huán)境破壞的制度，是預(yù)防性環(huán)境政策的最重要支柱之一。

“十五小”

1996年8月6日，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》（國發(fā)（1996）31號），要求在1996年9月30日以前，對當時所有年產(chǎn)5000噸以下的造紙廠、年產(chǎn)折牛皮3萬張以下的制革廠、年產(chǎn)500噸以下的染料廠，以及采用“坑式”、“天地罐”和“敞開式”等落后方式煉焦、煉硫的企業(yè)，土法煉砷、煉汞、煉鉛鋅、煉油、選金和農(nóng)藥、漂染、電鍍以及生產(chǎn)石棉制品、放射性制品等企業(yè)，由縣級以上人民政府責令取締。后將以上范圍內(nèi)的企業(yè)統(tǒng)稱為“十五小”企業(yè)。