國(guó)有資產(chǎn)的管理似乎正成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革新的關(guān)注點(diǎn)，一些省份和城市已開(kāi)始引入外資和國(guó)內(nèi)民間資本進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化的嘗試，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的討論也呈現(xiàn)出不斷升溫的勢(shì)頭。在分析各種各樣的國(guó)有資產(chǎn)管理方案時(shí)，人們往往忘記回答最基本也是最根本的問(wèn)題，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中國(guó)家為什么要經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)？國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)到底是什么？大前提確定之后，關(guān)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、國(guó)有資產(chǎn)管理體制、國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的討論，才能有共同的邏輯原點(diǎn)。

國(guó)家經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)有如下幾項(xiàng)：1.生產(chǎn)資料公有制以實(shí)現(xiàn)更為平等的收入分配；2.國(guó)有企業(yè)作為推進(jìn)工業(yè)化的工具；3.保證國(guó)家對(duì)戰(zhàn)略部門的控制；4.經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)；5.保證國(guó)家稅收；6.提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；7.克服自然壟斷造成的市場(chǎng)失靈；8.國(guó)家作為大股東強(qiáng)化公司治理機(jī)制；9.利潤(rùn)最大化，或者資產(chǎn)的保值增值（可以證明，在有效資本市場(chǎng)上，公司資產(chǎn)價(jià)值最大化等價(jià)于利潤(rùn)最大化）。

在上述目標(biāo)中，除了最后兩項(xiàng)以外，其他均為非商業(yè)目標(biāo)。國(guó)家在謀求非商業(yè)目標(biāo)時(shí)，不可避免地要犧牲效益，以資產(chǎn)的少增值為代價(jià)，滿足政府政策和社會(huì)的需要。換句話講，如果認(rèn)可非商業(yè)性目標(biāo)，就必須降低甚至放棄國(guó)有資產(chǎn)保值增值的要求，因?yàn)閮烧弑举|(zhì)上是相互沖突的。同樣的道理，如果我們追求的是資產(chǎn)增值，就必須減少或排除非商業(yè)目標(biāo)對(duì)國(guó)有企業(yè)效益的影響。學(xué)術(shù)界在過(guò)去幾十年中的研究表明，國(guó)有企業(yè)“預(yù)算軟約束”和效率低下的原因正在于其多重的非商業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。若不澄清國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)函數(shù)，僅在管理體制上做文章，我們或許永遠(yuǎn)擺脫不了自相矛盾的困境。一石不可能兩鳥，管理體制再好，國(guó)有企業(yè)也無(wú)法同時(shí)兼顧商業(yè)效益和非商業(yè)的社會(huì)目標(biāo)。

即使認(rèn)定國(guó)有企業(yè)是國(guó)家的政策工具，其主要功能為承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，我們也需要分析國(guó)家經(jīng)營(yíng)企業(yè)是不是實(shí)現(xiàn)這些社會(huì)目標(biāo)的成本最小的方法。下面從政策成本出發(fā)，逐一討論上面列出的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

收入均等說(shuō)。在完成了工業(yè)化之后，如何利用市場(chǎng)機(jī)制提高資源使用效率，通過(guò)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提高人民生活水平，成為新的經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步使得通過(guò)生產(chǎn)要素占有的社會(huì)化以實(shí)現(xiàn)收入的平均分配這一傳統(tǒng)政策逐漸失去意義。

“十六大”提出了“確立勞動(dòng)、資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的原則”，在新形勢(shì)下將生產(chǎn)要素的定義擴(kuò)大到勞動(dòng)以外的領(lǐng)域中。這意味著縮小收入差距的社會(huì)目標(biāo)已很難再通過(guò)生產(chǎn)要素的全社會(huì)占有來(lái)實(shí)現(xiàn)，如果資本起碼從理論上講還可以共享的話，技術(shù)和管理在很多情況下是不可或不應(yīng)讓渡的，因此無(wú)法共同擁有。試想如何將比爾·蓋茨的商業(yè)智慧和管理才能社會(huì)化？英特爾的芯片技術(shù)如果為全民所有，英特爾就不可能獲得超額利潤(rùn)，也就無(wú)法投入巨資進(jìn)行前期的研究與開(kāi)發(fā)，若沒(méi)有研發(fā)，技術(shù)進(jìn)步從哪里來(lái)？現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中生產(chǎn)要素的不可讓渡性決定了“讓一部分人先富起來(lái)”的必然性，“十六大”報(bào)告也進(jìn)一步提出“一切合法的勞動(dòng)收入和合法的非勞動(dòng)收入，都應(yīng)該得到保護(hù)”，以及“完善保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的法律制度”。在新階段，國(guó)家應(yīng)該依靠其他政策手段，調(diào)節(jié)收入分配。

近代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家側(cè)重運(yùn)用稅收和轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政手段縮小收入差距。如果認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家財(cái)政制度不健全，這種分配政策不足以有效改變收入格局，仍然需要國(guó)家掌握資源，通過(guò)經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)調(diào)整收入分配，我們就必須回答兩個(gè)相關(guān)的問(wèn)題：在國(guó)有經(jīng)濟(jì)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不到40％和全部就業(yè)僅1/9的今天，國(guó)家能夠在多大程度上利用國(guó)有企業(yè)調(diào)整全社會(huì)的收入分配？為了實(shí)現(xiàn)同樣的收入分配目標(biāo)，經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)和強(qiáng)化財(cái)政功能哪種方法成本更低？

實(shí)際上，就社會(huì)公平而言，機(jī)會(huì)的均等較之收入均等更為重要。在這方面，推進(jìn)法治、抑制特權(quán)、防止腐敗和普及教育都是極為緊迫的工作，國(guó)家經(jīng)營(yíng)企業(yè)不僅和維護(hù)公平?jīng)]有緊密的邏輯聯(lián)系，并且有可能反過(guò)來(lái)導(dǎo)致機(jī)會(huì)的不均等。例如曾經(jīng)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，外貿(mào)、電信、銀行和保險(xiǎn)等行業(yè)，只允許國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本無(wú)法進(jìn)入或者沒(méi)有同等的進(jìn)入條件，即為典型的機(jī)會(huì)不均等。

戰(zhàn)略部門說(shuō)。我們認(rèn)為，事關(guān)國(guó)家安全的資源和信息一定要掌握在國(guó)家手中，核心問(wèn)題是如何定義戰(zhàn)略部門。廣義的戰(zhàn)略部門用“凡涉及國(guó)計(jì)民生”定義，面廣而空泛，不易把握，哪個(gè)行業(yè)與國(guó)計(jì)民生無(wú)關(guān)？即使對(duì)于國(guó)家認(rèn)定的戰(zhàn)略部門如能源和軍工，國(guó)家經(jīng)營(yíng)也不是惟一的選擇。例如為了確保石油供給，國(guó)家可以擁有大型石油公司，也可以建立石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備。軍事裝備的研發(fā)與生產(chǎn)也可以考慮由民營(yíng)部門承擔(dān)。這里的討論又回到成本比較上，如何以較低的成本實(shí)現(xiàn)同樣的戰(zhàn)略目標(biāo)？國(guó)有企業(yè)的選擇是否成本最低？

充分就業(yè)說(shuō)。當(dāng)前一些國(guó)有企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)卻遲遲不能結(jié)束營(yíng)業(yè)，顧慮之一是工人下崗。世界幾乎所有的國(guó)營(yíng)企業(yè)都有一個(gè)特點(diǎn)：冗員。究竟應(yīng)該通過(guò)國(guó)家花錢辦企業(yè)，還是依靠民間力量來(lái)創(chuàng)造就業(yè)？數(shù)據(jù)表明國(guó)有經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造工作崗位的效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民營(yíng)部門，從1997年到2001年，國(guó)有部門的固定資產(chǎn)投資不斷上升，但雇傭職工的數(shù)量卻持續(xù)下降，民營(yíng)和外商投資企業(yè)每年新增就業(yè)則在1500萬(wàn)左右。資金投在民營(yíng)部門中可以創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。除了促進(jìn)民營(yíng)部門的投資外，政府還有另外一個(gè)選擇：將國(guó)有企業(yè)占用資源用于完善和充實(shí)社會(huì)保障體系，同樣可以達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的，而且成本有可能比經(jīng)營(yíng)國(guó)企更低。

保證稅收說(shuō)。持此說(shuō)者認(rèn)為，為了保證國(guó)家稅收，國(guó)家需要繼續(xù)經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)。我們的計(jì)算表明，雖然國(guó)有部門的稅收貢獻(xiàn)大，國(guó)家也為此付出了巨大的代價(jià)。2000年國(guó)有企業(yè)繳納所得稅827億元，財(cái)政對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼為279億元，凈值為548億。此外，每年1萬(wàn)多億的新增銀行貸款，國(guó)有企業(yè)獲得了起碼50％以上，其中部分貸款由財(cái)政貼息；在過(guò)去幾年中國(guó)家發(fā)行國(guó)債6000多億元，相信國(guó)有部門是最大的受益者；股市每年1000億左右的募集資金，絕大多數(shù)歸國(guó)家控股的上市公司使用；從1999年7月到目前為止，國(guó)有企業(yè)債轉(zhuǎn)股4050億元。此外國(guó)有企業(yè)還享有資源的壟斷使用，便利的市場(chǎng)準(zhǔn)入等優(yōu)惠。

問(wèn)題是，首先，國(guó)家的金融系統(tǒng)能否照這樣的規(guī)模長(zhǎng)期支持國(guó)有企業(yè)？依靠國(guó)有部門和經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)以保證政府稅收的模式有無(wú)可持續(xù)性？其次，國(guó)家以這樣高的成本換取稅收是否合算？究竟是靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)增加稅收，還是給低效的企業(yè)輸血以維持不斷萎縮的稅基？

民營(yíng)部門的稅收貢獻(xiàn)偏低的確是一個(gè)問(wèn)題，但不能因此得出返回計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的結(jié)論，而是應(yīng)承認(rèn)和保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)；優(yōu)化稅率以減少偷稅漏稅的動(dòng)機(jī)；拓寬融資渠道，降低民營(yíng)企業(yè)對(duì)自有資金的依賴；加強(qiáng)信息系統(tǒng)的建設(shè)，提高實(shí)際征收率等等。

公共產(chǎn)品說(shuō)。基礎(chǔ)設(shè)施、普及教育、國(guó)防等在經(jīng)濟(jì)學(xué)中被列入公共產(chǎn)品或服務(wù)，只能由政府預(yù)先收取使用公共品的稅收，再向全民提供公共品。需要指出的是，首先，由國(guó)家保證充足的公共品供應(yīng)并不意味著政府必須掌握公共品的生產(chǎn)能力，政府可以將公共品的訂單交給民營(yíng)企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)公共品的成本一般低于國(guó)有企業(yè)。其次，即使政府一定要保留企業(yè)，也只能是在公共品行業(yè)之內(nèi)，沒(méi)有必要在非公共品行業(yè)中繼續(xù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。

自然壟斷說(shuō)。電力、通信、鐵路等行業(yè)具有很強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，平均成本隨生產(chǎn)規(guī)模的增加而不斷下降。這些行業(yè)在傳統(tǒng)上被認(rèn)為是自然壟斷行業(yè)，全部產(chǎn)出由一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)成本最低。在自然壟斷行業(yè)內(nèi)，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，廠商可以通過(guò)控制供給獲得高額利潤(rùn)，使消費(fèi)者成為最大的輸家。因此，政府需要進(jìn)行干預(yù)。政府介入自然壟斷行業(yè)固然有其合理性，但經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)絕不是政府干預(yù)的惟一手段。上世紀(jì)80年代美、英、日等國(guó)先后將航空、電力、運(yùn)輸?shù)葒?guó)有企業(yè)私有化，政府或者成為少數(shù)股東，或者完全退出，轉(zhuǎn)向依靠監(jiān)管減少和消除低質(zhì)、高價(jià)等壟斷造成的弊端。這些行業(yè)的效率因此提高，而各項(xiàng)法律和監(jiān)管則保護(hù)了廣大消費(fèi)者的利益。

經(jīng)驗(yàn)表明，隨著技術(shù)的進(jìn)步和市場(chǎng)化程度的提高，自然壟斷的范圍越來(lái)越小，政府在這方面的作用也越來(lái)越著眼于創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境，而不再直接經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)。電力、電信、鐵路產(chǎn)業(yè)變遷的歷史莫不如此。

治理機(jī)制說(shuō)。根據(jù)這一理論，證券市場(chǎng)上小股東在上市公司中所持股份有限，不可能認(rèn)真監(jiān)督管理層；而大股東從監(jiān)控中獲得的收益高，是建立和加強(qiáng)公司治理機(jī)制的希望所在。發(fā)展中國(guó)家專業(yè)的機(jī)構(gòu)投資者薄弱，不得不依賴國(guó)家或企業(yè)的控股家族作為大股東，擔(dān)起監(jiān)控管理層的重任。此說(shuō)忽視了國(guó)家所有制中的代理人問(wèn)題和國(guó)家股東與中小投資者之間的利益沖突問(wèn)題。在現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，財(cái)政部為出資人，組織部、國(guó)務(wù)院大企業(yè)工委和地方政府管干部，經(jīng)貿(mào)委指導(dǎo)投資和生產(chǎn)，誰(shuí)是擁有全權(quán)和負(fù)有全責(zé)的所有者代表？“十六大”提出要“建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制”，如何確保出資人代表的利益和國(guó)家的利益相一致，有待進(jìn)一步的具體化和制度化。

更為根本的問(wèn)題是國(guó)家所有者和中小投資者之間的利益沖突。中小投資者謀求上市公司的利潤(rùn)最大化。國(guó)家所有者的目標(biāo)函數(shù)相對(duì)復(fù)雜，已分析的七項(xiàng)中沒(méi)有一項(xiàng)是商業(yè)效益指標(biāo)，從而每一項(xiàng)都和利潤(rùn)最大化都有程度不同的沖突。例如為了保證就業(yè)，盡管人員已經(jīng)過(guò)剩，國(guó)家大股東仍會(huì)要求公司增加雇傭工人。又比如在自然壟斷行業(yè)里，國(guó)家股東希望將公司的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格降下來(lái)，以照顧廣大消費(fèi)者的利益，但這樣做會(huì)傷害該公司的中小股東的利益。不僅如此，一旦發(fā)生利益沖突，中小投資者很難制衡國(guó)家股東，國(guó)家股東不可避免地會(huì)利用它的影響力，作出有利于自己的規(guī)定，犧牲中小投資者的利益，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)目標(biāo)。

此外，上市公司的國(guó)家大股東（通常為一非上市的集團(tuán)公司）還經(jīng)常迫使公司和自己進(jìn)行交易，例如集團(tuán)公司將資產(chǎn)以高于市場(chǎng)的價(jià)格賣給上市公司，或者干脆直接占用乃至抽走上市公司的資金，將上市公司變?yōu)閲?guó)家大股東剝奪中小投資者的工具。

保值增值說(shuō)。國(guó)有資產(chǎn)保值增值的提法本身就有著內(nèi)在的邏輯矛盾，它隱含著國(guó)家應(yīng)該經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)、國(guó)家經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)比私人部門更有效的假設(shè)。國(guó)家是非贏利機(jī)構(gòu)，一般僅為實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)而經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，既然是非商業(yè)性的，強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)的保值增值又有什么意義？第二，大量的實(shí)證研究和日常觀察證明，民營(yíng)部門的商業(yè)效率高于國(guó)有部門。如果國(guó)家希望代表全民，提高全民所有的資產(chǎn)價(jià)值，最好的辦法是將這些資產(chǎn)交給民營(yíng)部門經(jīng)營(yíng)。如果一定要保持國(guó)家所有，則應(yīng)該在人、財(cái)、物等方面做到真正的政企分離，特別要改變政府任命國(guó)有企業(yè)高層管理，以及國(guó)家公務(wù)員經(jīng)營(yíng)企業(yè)的現(xiàn)狀。公務(wù)員受雇于政府，他們的職責(zé)是實(shí)現(xiàn)政府確定的社會(huì)目標(biāo)，而不是資產(chǎn)價(jià)值的最大化。

以上討論中多次涉及國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的效率比較，對(duì)這個(gè)問(wèn)題盡管仍然需要做進(jìn)一步的實(shí)證研究，但中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的成就已經(jīng)給出了初步的答案。民營(yíng)部門在過(guò)去二十多年中高速成長(zhǎng)，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重從1990年的34％躍升到2001年的48％。與上述討論密切相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是政府職能。自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，政府逐漸弱化資產(chǎn)管理的功能，加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)以及建立和維護(hù)市場(chǎng)高效運(yùn)行所需要的“軟件基礎(chǔ)設(shè)施”，已成為國(guó)際上的趨勢(shì)。在建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的過(guò)程中，我國(guó)政府的職能如何做相應(yīng)的轉(zhuǎn)變將在很大程度上決定國(guó)有部門的發(fā)展方向，決定國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的定位，我們期待著關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的進(jìn)一步討論。