據(jù)權(quán)威部門預(yù)測，到2005年，我國流動人口將達到1.3億人。戶籍理論問題研究專家劉宏斌說，問題不在于人口流動，而在于外圍條件和制度如何適應(yīng)人口流動的現(xiàn)狀，不能用計劃經(jīng)濟的觀點來考察和預(yù)測市場經(jīng)濟下的變化。一句話：戶籍制度的改革不是形式上的一種創(chuàng)新，它的最終目的是促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會的全面發(fā)展。

戶籍制度改革將為最大限度地發(fā)揮人的知識、智力、智慧創(chuàng)造條件，使人才這種最重要的資源得到合理配置。這是我國社會發(fā)展的必然要求，是社會進步的重要標志，對國家經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活的改善將產(chǎn)生深刻的影響，其意義是劃時代的。但要達到戶籍制度改革的最終目的——實現(xiàn)遷徙自由尚需時日。

全國人大代表提出了憲法修正案

隨著國家戶籍制度改革的推進，一項與傳統(tǒng)戶籍制度相矛盾的“遷徙自由權(quán)”的問題在今年3月召開的全國人民代表大會上被提了出來。廣東籍人大代表陳麗妮以發(fā)起人身份率先向大會提交了《盡快將公民“遷徙自由權(quán)”納入憲法修正案》的議案。

陳麗妮在議案中指出，1998年，我國政府簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，該公約第十二條給出了遷徙自由的范圍：合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個人在該領(lǐng)土內(nèi)享受遷徙自由和選擇住所的自由。陳麗妮提出，我國1975年憲法開始取消遷徙自由條款，后來的1978年及1982年憲法都沒有恢復(fù)公民遷徙自由權(quán)。

我國從1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》來看，它確立了以常住人口為主，嚴格控制人口流動的基本準則，公民除就業(yè)、升學(xué)、工作調(diào)動等可以遷徙外，一般沒有選擇居住地的權(quán)利。

鑒于上述情況，陳麗妮等代表提議案建議：將“公民遷徙自由權(quán)”納入憲法修正案；以與國際接軌為原則，我國應(yīng)將戶口審批制度改為遷徙登記制度；通過司法審查的方式推動制度的變遷。

中國人民公安大學(xué)治安系專家王太元指出，改革并不意味著取消戶口，而是要從根本上改變?nèi)丝谶w移方式，將目前的行政調(diào)控為主轉(zhuǎn)為經(jīng)濟調(diào)控為主，形成國家立法規(guī)范、社會經(jīng)濟調(diào)控、個人自主選擇的遷徙調(diào)控新格局。

人口合理流動已成潮流

我國現(xiàn)行的戶口管理是將勞動用工、住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等公民權(quán)益同戶口性質(zhì)相掛鉤，并劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”，這種做法在歷史上曾發(fā)揮過積極作用。如今，現(xiàn)行戶籍制度的弊端日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為：實行戶口二元管理結(jié)構(gòu)，人為分割城市人口和農(nóng)業(yè)人口既不合理也不科學(xué)；此外，戶口遷移限制太死，影響了公民的正常合法遷移。

小小一冊戶口本，為什么有如此大的束縛力呢？戶口的作用與它被賦予很多功能的特點有關(guān)：1958年頒布實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，與1955年出臺的《市鎮(zhèn)糧食供應(yīng)暫行辦法》，以及以后陸續(xù)出臺的一系列政策和規(guī)定，將戶口與勞動用工、住房、教育、社會福利等公民的權(quán)益掛起了鉤。

現(xiàn)在，市場大潮洶涌而來，越來越多的人開始遠離鄉(xiāng)土闖蕩世界。但已經(jīng)實行了40多年的戶籍制度還是像一條無形的帶子，束縛著人們的自由流動。

在許多大中城市，沒有所在城市的戶口就無緣買經(jīng)濟適用房，只能多拿票子買商品房；翻看當(dāng)?shù)赝韴蟮恼衅感畔?，許多單位都要求求職者要有所在城市的戶口，許多青年人因此到處碰壁；分居兩地的年輕夫妻要排隊等好幾年才能團聚；孩子若沒有所在城市的戶口，上幼兒園、學(xué)校都要比當(dāng)?shù)厥忻穸嗷ú簧馘X；在酒店從事保安工作的小伙子失業(yè)了，一時找不到工作，吃了上頓沒下頓，因為他來自農(nóng)村，沒有失業(yè)救濟……

自從1979年的農(nóng)村土地改革以來，特別是最近幾年，人們越來越發(fā)現(xiàn)：變革舊的戶籍制度，迫在眉睫。據(jù)公安部和有關(guān)專家估算，目前，全國流動人口已達1.1億，其中5000多萬登記為暫住人口。在市場經(jīng)濟逐漸形成的今天，人口的合理流動已成為一股不可阻擋的潮流。

人口雙向流動是“自由遷徙”的標志

北京市近5年來出現(xiàn)了不少現(xiàn)代化的小城鎮(zhèn)，比如昌平小湯山、懷柔楊宋、通州宋莊、房山長溝等。這些地方允許外來私營企業(yè)通過投資形式為其本人及親屬等辦理北京戶口。據(jù)北京市公安局人口處提供的數(shù)字，到2001年11月底，已有6699戶15836人被批準落戶。這些小城鎮(zhèn)共引進百萬元以上的建設(shè)項目313個，其中千萬元以上的有105個，安排勞動力就業(yè)17735人。他們落戶的“手段”是到這些地方投資，同時在當(dāng)?shù)刭I房。

據(jù)公安部治安管理局戶政處透露，目前，安徽在全省范圍內(nèi)推行戶籍改革，進一步放寬引進人才戶口遷移管理限制，全面實行在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房人員登記戶口的政策。此外，江蘇、浙江、上海、山東、河南、四川等地的戶籍改革力度也比較大。

40余年來橫亙在中國城鄉(xiāng)之間的戶口藩籬，有望隨著經(jīng)濟、社會的變化而被打破。在城市中工作、生活的農(nóng)民，可能根據(jù)新政策而變?yōu)椤俺抢锶恕薄?/p>

農(nóng)村與城市的最大差別就在于城市普遍建立了社會保障機制，而農(nóng)村沒有。國家應(yīng)當(dāng)在政策、資金上向農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，以加快農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，為農(nóng)村社會保障的建立奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。農(nóng)民獲得了保障，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、居住條件得到改善，城鄉(xiāng)差別得以縮小，也必然會帶來城市人口向農(nóng)村的流動。這種人口的雙向流動是“自由遷徙”的標志。

據(jù)了解，各地將根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》確定的推進城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的要求，逐步放寬戶口遷移限制，引導(dǎo)人口的合理有序流動。鑒于我國目前城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別還較為懸殊而且在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)這些差別仍將存在的現(xiàn)狀，首先要全面推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，為整個戶籍管理制度改革積累經(jīng)驗。同時，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，由各地人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的實際需要及綜合承受能力制定城市發(fā)展總體規(guī)劃和人口發(fā)展規(guī)劃，以落戶條件取代計劃指標。特大城市和大城市要保持人口的適度機械增長，對其周邊地區(qū)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)，要制訂相應(yīng)的鼓勵措施，以吸納城區(qū)人口和本市農(nóng)村人口為重點，促進其人口規(guī)模的形成和逐漸擴展。

中國人民公安大學(xué)治安系學(xué)者伍先江認為，我們不是討論戶籍制度“廢止”的問題，而應(yīng)討論“戶口遷移制度”能不能讓人口完全自由地流動。我國今后發(fā)展的方向，肯定是實現(xiàn)自由遷移，這個目標是隨我們經(jīng)濟發(fā)展的大目標確定的。市場經(jīng)濟體制要求勞動力的自由流動，達到合理配置。對個人也是公平的。這個大方向什么時候能實現(xiàn)？他說，這是個經(jīng)濟發(fā)展、改革政策到位的問題，現(xiàn)在不能馬上實現(xiàn)，因為可能帶來一系列社會問題。兩個主要條件———固定住所和穩(wěn)定的職業(yè)或收入———是改革的一個方向。最終可能達到：依據(jù)居住地來登記戶口，而不是現(xiàn)在的遷移審批制；依據(jù)職業(yè)來進行農(nóng)業(yè)人口還是非農(nóng)業(yè)人口的統(tǒng)計，但僅僅具有統(tǒng)計意義。這是長遠目標。