在實(shí)行了20多年的運(yùn)動(dòng)式的計(jì)劃生育管理之后，從2002 年9月1日起，中國(guó)首部《人口與計(jì)劃生育法》以及相配套的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》正式施行。

萬(wàn)田縣是西南地區(qū)的一個(gè)貧困縣，全縣34萬(wàn)人。去年縣級(jí)財(cái)政收入只有5000 萬(wàn)元，而財(cái)政支出則超過(guò)1.3億元。 從對(duì)這個(gè)縣的觀察中，可以看到基層計(jì)劃生育（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“計(jì)生”）管理的運(yùn)作軌跡、即將到來(lái)的變化及其法治前景。

越窮越要生

木嶺鎮(zhèn)是萬(wàn)田縣經(jīng)濟(jì)最落后、“計(jì)生”工作也最差的鎮(zhèn)。在這個(gè)山多田少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，去年農(nóng)民人均純收入只有1013 元，就是這個(gè)數(shù)字，還是“把牲口飼料都算進(jìn)去湊起來(lái)的”。另一個(gè)數(shù)字也讓縣“計(jì)生辦”頭痛：木嶺鎮(zhèn)每年至少要為縣里面“貢獻(xiàn)”一半以上的多孩數(shù)，去年是60多個(gè)，今年到現(xiàn)在也有了30多個(gè)。

下著雨的木嶺鎮(zhèn)十分冷清。三層樓的鎮(zhèn)政府是鎮(zhèn)上最高的建筑，一看就是10多年前的老房子?；覔鋼涞膲Ρ谏嫌幸粭l新刷的標(biāo)語(yǔ)很醒目：“用法律和行政的手段推進(jìn)計(jì)生工作?！?/p>

現(xiàn)任鎮(zhèn)黨委書(shū)記張玉龍一提起“計(jì)生”工作就有些緊張。木嶺鎮(zhèn)全鎮(zhèn)有2.4 萬(wàn)人，共5000 多戶人家，平均每家有3個(gè)孩子。上一屆鎮(zhèn)黨委書(shū)記和鎮(zhèn)長(zhǎng)都是因?yàn)椤坝?jì)生”工作“一票否決”而被降職調(diào)離的。

越窮的地方超生小孩越多，這幾乎成了鐵定的規(guī)律。20歲的村主任助理莫秀蘭是從州民族干部管理學(xué)校畢業(yè)的。村主任助理的工作實(shí)際上就是協(xié)助鄉(xiāng)“計(jì)生”服務(wù)站和幫村干部搞“計(jì)生”。莫秀蘭當(dāng)村主任助理的噶那村是木嶺鎮(zhèn)最窮的幾個(gè)貧困村之一，11個(gè)村民小組只有1個(gè)村民小組的所在地通了公路。全村203 戶人家就有1065 人，一算就很清楚：戶均至少5人。

關(guān)于“計(jì)生”工作，她的概括是，“就像是打一場(chǎng)游擊戰(zhàn)?！卑滋烊ゴ謇锩婵隙ㄊ钦也坏匠鷮?duì)象的。晚上去的時(shí)候也要盡量輕點(diǎn)聲，狗一叫，人就會(huì)跑。去的時(shí)間還要不斷變化，以便對(duì)方摸不到規(guī)律，這次是天黑的時(shí)候到，下次就要凌晨突然出現(xiàn)。

52歲的村主任胡國(guó)根原來(lái)是這個(gè)通了公路的村民組的小組長(zhǎng)。“農(nóng)村家庭必須要?jiǎng)趧?dòng)力，有幾個(gè)組挑一挑水都要走半個(gè)多小時(shí)，”胡國(guó)根不停地強(qiáng)調(diào)說(shuō)，“沒(méi)有崽，要是吵架都會(huì)被罵你家‘?dāng)嗔讼慊稹＾r(nóng)村人就是靠種地吃飯，沒(méi)有個(gè)崽崽，老了咋辦？”

木嶺鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)李世生分析說(shuō)，當(dāng)?shù)貗D女缺乏避孕知識(shí)也是一個(gè)原因。木嶺鎮(zhèn)的女童失學(xué)率一直都是全縣最高的，有80％多。很多成年婦女一輩子都沒(méi)有到過(guò)縣城。他說(shuō)：“農(nóng)村婦女不懂得避孕，很容易懷上孩子，有了就想生下來(lái)。農(nóng)村人的哲學(xué)是一株草就有一顆露水養(yǎng)，一個(gè)小孩就有一碗飯吃，覺(jué)得現(xiàn)在苦點(diǎn)，等小孩長(zhǎng)大了日子就好過(guò)了?！?/p>

莫秀蘭去過(guò)超生小孩最多的一家?！靶『⑴K得不得了，包谷都吃不飽，家里窮得只有幾堵墻壁。我們實(shí)在不忍心，手術(shù)一做完，就給那個(gè)婦女辦了救濟(jì)。走的時(shí)候，孩子們就在門(mén)邊抹眼淚，”她說(shuō)。

突擊檢查工作一年多時(shí)間下來(lái)，木嶺鎮(zhèn)的婦檢率已經(jīng)從原來(lái)的20％提高到了86％，剩下的14％便是“外逃”的130 多個(gè)“計(jì)生”對(duì)象。對(duì)這部分人，現(xiàn)在鎮(zhèn)里面根本無(wú)力顧及。李世生說(shuō)，“即使知道在哪里，也沒(méi)有錢(qián)去接回來(lái)?！?/p>

在鎮(zhèn)政府工作了17年，李世生的體會(huì)是：“要在短時(shí)間內(nèi)把村民的傳統(tǒng)觀念扭過(guò)來(lái)不容易，我總覺(jué)得只有經(jīng)濟(jì)和教育都發(fā)展了，‘計(jì)生’工作才好做?！?/p>

罰款往往是最直接也是最有效的懲戒性措施。但是，數(shù)倍于人均收入的罰款數(shù)目對(duì)于在貧困線上的村民來(lái)說(shuō)，又確實(shí)無(wú)法承受。莫秀蘭說(shuō)：“好不容易湊出來(lái)的幾十元，一般都是一大把角票，有時(shí)候硬幣都有。”

從運(yùn)動(dòng)式管治到村民自治

可能是過(guò)去“計(jì)生”工作在全國(guó)排名倒數(shù)幾位的緣故，去年省里召開(kāi)了專(zhuān)題研究人口與“計(jì)生”工作的省委擴(kuò)大會(huì)議，要求層層緊抓。在這種層層傳遞的壓力下，“計(jì)生”的責(zé)任主體開(kāi)始發(fā)生變化。今年，萬(wàn)田縣“計(jì)生”部門(mén)抓得最緊的一件事情就是“村為主”。

噶那村主任胡國(guó)根在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)習(xí)完以后，在筆記本上這樣寫(xiě)道：“1.開(kāi)村民代表大會(huì)，制定村規(guī)民約來(lái)限制違法生育行為；2.與大家簽訂‘計(jì)生’合同，如果違反合同，由村黨支部和村委會(huì)共同執(zhí)行政策?！?/p>

這個(gè)“大家”說(shuō)的是村民。實(shí)際上去年省“計(jì)生”部門(mén)下發(fā)的“村為主”工作意見(jiàn)是這樣表達(dá)的：“村黨支部和村委會(huì)要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘計(jì)生辦’的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)動(dòng)廣大群眾參與和獨(dú)立承擔(dān)起本村人口和‘計(jì)生’工作，負(fù)責(zé)完成‘計(jì)生’各項(xiàng)任務(wù)，達(dá)到‘自我管理、自我教育、自我服務(wù)’的目標(biāo)?！?/p>

也就是說(shuō)，過(guò)去靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)“計(jì)生”隊(duì)伍完成的“計(jì)生”工作轉(zhuǎn)移到了村一級(jí)頭上。這個(gè)思路一出臺(tái)就受到了歡迎。貧困縣大部分地方山高坡陡，自然村寨分散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“計(jì)生”工作隊(duì)“下去一陣風(fēng)”的弊端已經(jīng)顯而易見(jiàn)。胡國(guó)根說(shuō)：“他們始終是外人，開(kāi)展工作不容易。我們是一村的，幾十年的老面子在里面，你要是跑了，我的村規(guī)民約就可以找你家的親戚來(lái)出錢(qián)?！?/p>

看得見(jiàn)的示范效應(yīng)是，省內(nèi)一些財(cái)政狀況好的縣區(qū)實(shí)行“村為主”以后，“計(jì)生”工作的狀況有了很大變化。萬(wàn)田縣分管計(jì)劃生育的副縣長(zhǎng)余成林說(shuō)，他年初參加省計(jì)生委組織的一次考察活動(dòng)，在省城附近的一個(gè)縣看到，當(dāng)?shù)刎?cái)政一年投入1000 萬(wàn)元，在所有的村都修了“計(jì)生”服務(wù)站，對(duì)全村婦女和兒童實(shí)行健康保健定期服務(wù)，結(jié)果幾個(gè)部門(mén)的民意測(cè)評(píng)結(jié)果顯示，“計(jì)生”部門(mén)居然超過(guò)了發(fā)錢(qián)發(fā)物的民政部門(mén)，得了個(gè)第一名。

相比之下，萬(wàn)田縣投入60多萬(wàn)元建設(shè)50個(gè)村級(jí)“計(jì)生”服務(wù)站的動(dòng)作就小多了。值得一提的事情是，上個(gè)月，縣里面用60多萬(wàn)元為1600 多戶農(nóng)村獨(dú)生子女戶和二女結(jié)扎戶辦了社會(huì)保險(xiǎn)。這60多萬(wàn)元中的絕大部分是省、州財(cái)政支持的，自籌的部分則是“號(hào)召”全縣干部每人從工資里面捐助10元湊出來(lái)的。

對(duì)于新出臺(tái)的《計(jì)劃生育法》，余成林認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可能會(huì)在執(zhí)行過(guò)程中遇到一些實(shí)際問(wèn)題，比如，“發(fā)現(xiàn)‘計(jì)生’對(duì)象超懷，要臨時(shí)采取補(bǔ)救措施，如果只是批評(píng)教育，她第二天就可能跑掉”，“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的交納，由計(jì)生部門(mén)依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，基層法院的執(zhí)行難問(wèn)題那么突出，縣法院現(xiàn)在也就一二十號(hào)人，是否忙得過(guò)來(lái)也是一個(gè)問(wèn)題。”

但是，他承認(rèn)《計(jì)劃生育法》提供了一個(gè)努力的正確方向。對(duì)于貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)二至三年的適應(yīng)期，計(jì)劃生育有可能逐漸走向規(guī)范化的法治道路。