在實行了20多年的運動式的計劃生育管理之后，從2002 年9月1日起，中國首部《人口與計劃生育法》以及相配套的《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》正式施行。

萬田縣是西南地區(qū)的一個貧困縣，全縣34萬人。去年縣級財政收入只有5000 萬元，而財政支出則超過1.3億元。 從對這個縣的觀察中，可以看到基層計劃生育（以下簡稱“計生”）管理的運作軌跡、即將到來的變化及其法治前景。

越窮越要生

木嶺鎮(zhèn)是萬田縣經(jīng)濟最落后、“計生”工作也最差的鎮(zhèn)。在這個山多田少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，去年農(nóng)民人均純收入只有1013 元，就是這個數(shù)字，還是“把牲口飼料都算進去湊起來的”。另一個數(shù)字也讓縣“計生辦”頭痛：木嶺鎮(zhèn)每年至少要為縣里面“貢獻”一半以上的多孩數(shù)，去年是60多個，今年到現(xiàn)在也有了30多個。

下著雨的木嶺鎮(zhèn)十分冷清。三層樓的鎮(zhèn)政府是鎮(zhèn)上最高的建筑，一看就是10多年前的老房子?；覔鋼涞膲Ρ谏嫌幸粭l新刷的標語很醒目：“用法律和行政的手段推進計生工作?！?/p>

現(xiàn)任鎮(zhèn)黨委書記張玉龍一提起“計生”工作就有些緊張。木嶺鎮(zhèn)全鎮(zhèn)有2.4 萬人，共5000 多戶人家，平均每家有3個孩子。上一屆鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長都是因為“計生”工作“一票否決”而被降職調(diào)離的。

越窮的地方超生小孩越多，這幾乎成了鐵定的規(guī)律。20歲的村主任助理莫秀蘭是從州民族干部管理學(xué)校畢業(yè)的。村主任助理的工作實際上就是協(xié)助鄉(xiāng)“計生”服務(wù)站和幫村干部搞“計生”。莫秀蘭當村主任助理的噶那村是木嶺鎮(zhèn)最窮的幾個貧困村之一，11個村民小組只有1個村民小組的所在地通了公路。全村203 戶人家就有1065 人，一算就很清楚：戶均至少5人。

關(guān)于“計生”工作，她的概括是，“就像是打一場游擊戰(zhàn)?！卑滋烊ゴ謇锩婵隙ㄊ钦也坏匠鷮ο蟮?。晚上去的時候也要盡量輕點聲，狗一叫，人就會跑。去的時間還要不斷變化，以便對方摸不到規(guī)律，這次是天黑的時候到，下次就要凌晨突然出現(xiàn)。

52歲的村主任胡國根原來是這個通了公路的村民組的小組長。“農(nóng)村家庭必須要勞動力，有幾個組挑一挑水都要走半個多小時，”胡國根不停地強調(diào)說，“沒有崽，要是吵架都會被罵你家‘斷了香火’。農(nóng)村人就是靠種地吃飯，沒有個崽崽，老了咋辦？”

木嶺鎮(zhèn)鎮(zhèn)長李世生分析說，當?shù)貗D女缺乏避孕知識也是一個原因。木嶺鎮(zhèn)的女童失學(xué)率一直都是全縣最高的，有80％多。很多成年婦女一輩子都沒有到過縣城。他說：“農(nóng)村婦女不懂得避孕，很容易懷上孩子，有了就想生下來。農(nóng)村人的哲學(xué)是一株草就有一顆露水養(yǎng)，一個小孩就有一碗飯吃，覺得現(xiàn)在苦點，等小孩長大了日子就好過了?！?/p>

莫秀蘭去過超生小孩最多的一家。“小孩臟得不得了，包谷都吃不飽，家里窮得只有幾堵墻壁。我們實在不忍心，手術(shù)一做完，就給那個婦女辦了救濟。走的時候，孩子們就在門邊抹眼淚，”她說。

突擊檢查工作一年多時間下來，木嶺鎮(zhèn)的婦檢率已經(jīng)從原來的20％提高到了86％，剩下的14％便是“外逃”的130 多個“計生”對象。對這部分人，現(xiàn)在鎮(zhèn)里面根本無力顧及。李世生說，“即使知道在哪里，也沒有錢去接回來?！?/p>

在鎮(zhèn)政府工作了17年，李世生的體會是：“要在短時間內(nèi)把村民的傳統(tǒng)觀念扭過來不容易，我總覺得只有經(jīng)濟和教育都發(fā)展了，‘計生’工作才好做?！?/p>

罰款往往是最直接也是最有效的懲戒性措施。但是，數(shù)倍于人均收入的罰款數(shù)目對于在貧困線上的村民來說，又確實無法承受。莫秀蘭說：“好不容易湊出來的幾十元，一般都是一大把角票，有時候硬幣都有?！?/p>

從運動式管治到村民自治

可能是過去“計生”工作在全國排名倒數(shù)幾位的緣故，去年省里召開了專題研究人口與“計生”工作的省委擴大會議，要求層層緊抓。在這種層層傳遞的壓力下，“計生”的責任主體開始發(fā)生變化。今年，萬田縣“計生”部門抓得最緊的一件事情就是“村為主”。

噶那村主任胡國根在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)習(xí)完以后，在筆記本上這樣寫道：“1.開村民代表大會，制定村規(guī)民約來限制違法生育行為；2.與大家簽訂‘計生’合同，如果違反合同，由村黨支部和村委會共同執(zhí)行政策?！?/p>

這個“大家”說的是村民。實際上去年省“計生”部門下發(fā)的“村為主”工作意見是這樣表達的：“村黨支部和村委會要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘計生辦’的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)動廣大群眾參與和獨立承擔起本村人口和‘計生’工作，負責完成‘計生’各項任務(wù)，達到‘自我管理、自我教育、自我服務(wù)’的目標?！?/p>

也就是說，過去靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)“計生”隊伍完成的“計生”工作轉(zhuǎn)移到了村一級頭上。這個思路一出臺就受到了歡迎。貧困縣大部分地方山高坡陡，自然村寨分散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“計生”工作隊“下去一陣風”的弊端已經(jīng)顯而易見。胡國根說：“他們始終是外人，開展工作不容易。我們是一村的，幾十年的老面子在里面，你要是跑了，我的村規(guī)民約就可以找你家的親戚來出錢?！?/p>

看得見的示范效應(yīng)是，省內(nèi)一些財政狀況好的縣區(qū)實行“村為主”以后，“計生”工作的狀況有了很大變化。萬田縣分管計劃生育的副縣長余成林說，他年初參加省計生委組織的一次考察活動，在省城附近的一個縣看到，當?shù)刎斦荒晖度?000 萬元，在所有的村都修了“計生”服務(wù)站，對全村婦女和兒童實行健康保健定期服務(wù)，結(jié)果幾個部門的民意測評結(jié)果顯示，“計生”部門居然超過了發(fā)錢發(fā)物的民政部門，得了個第一名。

相比之下，萬田縣投入60多萬元建設(shè)50個村級“計生”服務(wù)站的動作就小多了。值得一提的事情是，上個月，縣里面用60多萬元為1600 多戶農(nóng)村獨生子女戶和二女結(jié)扎戶辦了社會保險。這60多萬元中的絕大部分是省、州財政支持的，自籌的部分則是“號召”全縣干部每人從工資里面捐助10元湊出來的。

對于新出臺的《計劃生育法》，余成林認為，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，可能會在執(zhí)行過程中遇到一些實際問題，比如，“發(fā)現(xiàn)‘計生’對象超懷，要臨時采取補救措施，如果只是批評教育，她第二天就可能跑掉”，“社會撫養(yǎng)費的交納，由計生部門依法向人民法院申請強制執(zhí)行，基層法院的執(zhí)行難問題那么突出，縣法院現(xiàn)在也就一二十號人，是否忙得過來也是一個問題。”

但是，他承認《計劃生育法》提供了一個努力的正確方向。對于貧困地區(qū)來說，經(jīng)過二至三年的適應(yīng)期，計劃生育有可能逐漸走向規(guī)范化的法治道路。