最困難的失業(yè)群體

歷年積存下來的下崗職工是再就業(yè)最困難的群體，這部分人目前有上千萬，他們的再就業(yè)問題長期得不到解決，不僅會影響穩(wěn)定，而且會使我們的國企改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整都難以繼續(xù)

《財經(jīng)》：目前感受到就業(yè)壓力的有三類人員，即城鎮(zhèn)新增勞動力、農(nóng)村富余勞動力和企業(yè)下崗失業(yè)人員。為什么這次會議的主題只集中在下崗失業(yè)人員再就業(yè)上？

張小建：這三類人員中，就業(yè)最困難的就是下崗失業(yè)人員。1998年，黨中央、國務(wù)院召開“國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作會議”，提出要組建再就業(yè)服務(wù)中心，實施再就業(yè)工程。當年全國下崗職工有1220萬人，我們的目標是，第一年解決一半下崗職工的再就業(yè)，以后每年解決的再就業(yè)人員不少于新增的下崗職工。計劃用五六年左右的時間，逐步消化結(jié)構(gòu)調(diào)整中出現(xiàn)的下崗職工。

可是，實際上，四年來每年新增下崗職工超過了實現(xiàn)再就業(yè)的人數(shù)。這些年，再就業(yè)率逐年降低， 1998年是50％，1999年降至42％，2000年是35％，2001年是30％，今年上半年更下降到9％。這當然有客觀原因，一是我國勞動人口眾多，在現(xiàn)有的經(jīng)濟規(guī)模和結(jié)構(gòu)內(nèi)，可提供的就業(yè)崗位不足，勞動力供大于求；另一個更主要的原因是，這些年有能力就業(yè)的，早就再就業(yè)了，歷年積累滯留下來的，都是屬于年齡比較大、技能比較單一的下崗職工。他們是再就業(yè)最困難的群體。

在20世紀80年代，中國GDP每增長一個百分點，平均能拉動增加就業(yè)崗位240萬個。到了90年代，GDP每增長一個百分點，只能拉動增加70萬個就業(yè)崗位。況且面對這些新增崗位，大量下崗失業(yè)人員也未必能夠競爭得到。這部分人目前有上千萬，他們的再就業(yè)問題長期得不到解決，不僅會影響穩(wěn)定，而且會使我們的國企改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整都難以繼續(xù)。就業(yè)是民生之本，下崗失業(yè)人員不能實現(xiàn)再就業(yè)，只靠低水平的社會保障，難以長期熬下去。從這個角度看，就業(yè)是社會和政治穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。

《財經(jīng)》：衡量失業(yè)狀況的指標是失業(yè)率。海外媒體對中國失業(yè)率有很多爭議，認為失業(yè)率數(shù)據(jù)不能反映真實的失業(yè)狀況。中國目前的失業(yè)狀況究竟怎樣？

張小建：中國失業(yè)率的官方統(tǒng)計是3.8％。這個指標的準確名稱應(yīng)該叫“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”。我們判定失業(yè)者的基本標準，一是看你現(xiàn)在有沒有工作和收入，二是看你是否要求就業(yè)。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率就是統(tǒng)計在城鎮(zhèn)失業(yè)的勞動者，到就業(yè)部門進行登記的數(shù)量。登記表明你是要求就業(yè)的，如果你不來勞動部門登記，證明你沒有就業(yè)意愿，就不算失業(yè)者。這是國際通行的標準。目前我們的城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)是733萬，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率是3.8％。這個數(shù)字在1998年是3.1％，1999年是3.3％，去年是3.7％，今年上半年是3.8％。

當然，我國的失業(yè)率和國際上的統(tǒng)計相比有差距。一是只統(tǒng)計城鎮(zhèn)失業(yè)，沒有包括現(xiàn)在農(nóng)村的1.5億富余勞動力。有人算出20％多的失業(yè)率，就是把1.5億農(nóng)村富余勞動力算在里面。

二是沒有把下崗職工算進去。下崗職工盡管沒有工作，沒有收入，但他還是企業(yè)的人，沒有和企業(yè)解除勞動合同。這部分人目前大約有500萬。如果幾年以后下崗和失業(yè)完全實現(xiàn)并軌，兩部分人就可以合并計算了。下一步，我們還要運用入戶抽樣調(diào)查的方法，對城鎮(zhèn)失業(yè)進行調(diào)查和統(tǒng)計，與城鎮(zhèn)登記失業(yè)率統(tǒng)計共同使用，相互補充。

新政策雛形

會議明確把凈增就業(yè)崗位等作為對各級政府官員進行政績考核的重要內(nèi)容。比如一個市長，要發(fā)展城市，可以去搞工業(yè)項目，也可能搞了一些形象工程，但是如果老百姓的就業(yè)解決不好，失業(yè)率特別高，這個市長恐怕就不好當了

《財經(jīng)》：記得1998年召開過一個“國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作會議”，與之相比，你認為這次“全國再就業(yè)會議”有哪些新內(nèi)容？政策面有何變化？

張小建：會議的主題、精神是一脈相承的。具體說來，這次會議有這么三個特點：

第一個特點，我們過去講促進再就業(yè)，考慮具體政策和培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)的措施比較多，而這次會議更多地要求從整個宏觀經(jīng)濟上來考慮就業(yè)問題。就是說我們在考慮經(jīng)濟增長的同時，也要考慮為就業(yè)開拓空間。這是一個重要的變化。經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模、經(jīng)濟增長的速度，都要考慮怎樣能夠有利于擴大就業(yè)。

說具體一些，比如我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，應(yīng)該能夠適應(yīng)我們國家人口多的國情和擴大就業(yè)的需要，不能只強調(diào)發(fā)展技術(shù)密集型、資金密集型產(chǎn)業(yè)。我們也不能只發(fā)展效率高的大型企業(yè)，還要發(fā)展就業(yè)多的中小企業(yè)。我們國家現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員比重是27.7％，而發(fā)達國家一般都在70％以上。如果我們未來的經(jīng)濟增長能保持在百分之七到八的速度，同時結(jié)構(gòu)上更多地去發(fā)展就業(yè)潛力大的第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)，就能為就業(yè)打開更寬廣的空間。

今后國家在進行整個經(jīng)濟規(guī)劃，制定涉及全局的經(jīng)濟社會政策和確定大的建設(shè)項目時，要在注重提高競爭力的同時，把擴大就業(yè)作為一個重要因素來考慮。

《財經(jīng)》：那么會不會如一些經(jīng)濟學(xué)家所預(yù)測的，中國的宏觀經(jīng)濟目標正在從經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向充分就業(yè)？

張小建：沒有必要把這兩者對立以來，搞得那么絕對。經(jīng)濟增長和擴大就業(yè)都很重要，是相輔相成的。

這次會議已經(jīng)明確，把增加就業(yè)和控制失業(yè)作為各級政府宏觀調(diào)控的重要指標，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。把凈增就業(yè)崗位、解決困難群體就業(yè)、落實再就業(yè)政策和加大再就業(yè)資金投入作為具體工作目標，層層分解到各地區(qū)各職能部門，作為對各級政府官員進行政績考核的重要內(nèi)容。比如作為一個市長，要發(fā)展城市，可以去搞工業(yè)項目，也可能搞了一些形象工程，但是如果老百姓的就業(yè)解決不好，失業(yè)率特別高，那么這個市長恐怕就不好當了。

第二個特點，是這次會議提出要更好地運用財政、稅收、信貸這些經(jīng)濟杠桿來支持擴大就業(yè)。過去我們也有免稅的政策，但是起點比較高，要求一個企業(yè)吸收60％的下崗失業(yè)人員才予以免稅。起點這么高，很少有企業(yè)能夠做到。這次計劃把標準降低，使更多吸納下崗失業(yè)人員的企業(yè)能夠享受到減免稅收的優(yōu)惠。

在財政上，主要采用社會保險和崗位補貼的辦法。這也是刺激企業(yè)多吸納下崗失業(yè)人員。

還有就是小額信貸的政策。過去有些下崗失業(yè)人員是自謀職業(yè)或搞微型企業(yè)，缺乏資金支持，因為沒有人愿意給他們做擔(dān)保?，F(xiàn)在國家計劃建立一個擔(dān)保金。當然這個擔(dān)保金也是有條件的，下崗職工先要參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，你搞的項目也必須經(jīng)過論證。同時銀行還得按照市場的規(guī)律辦事。再搞一些財政上的貼息，這樣就會消除下崗職工在獲得創(chuàng)業(yè)資金上的障礙。

《財經(jīng)》：會議提出，鼓勵國有企業(yè)要挖掘內(nèi)部潛力，多渠道安置富余人員。前些年也這么提過，這次重提“主輔分流”，有什么新政策？

張小建：這正是我要說的會議的第三個特點。

前些年國有企業(yè)的下崗，90％都發(fā)生在那些虧損企業(yè)和停產(chǎn)半停產(chǎn)的企業(yè)。這些企業(yè)生產(chǎn)難以為繼，所以出現(xiàn)下崗是必然的。但中國加入WTO以后，我們一些有優(yōu)勢的大型企業(yè)，為了提高競爭力，就要實行減員增效。像中石油，減了100萬人，還剩50萬人。但如果100萬人全都釋放到社會上，社會根本承受不了。

因此要出臺鼓勵企業(yè)把就業(yè)壓力內(nèi)部消化的政策。20世紀80年代曾搞過多種經(jīng)營、優(yōu)化組合，也是從內(nèi)部消化富余人員。但是企業(yè)的這部分資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)上沒有分開，人還是原企業(yè)的人，并沒有從根本上解決冗員過多的問題。

這次是從產(chǎn)權(quán)上給政策。從主業(yè)剝離的資產(chǎn)，如汽車隊、托兒所、食堂等等，可獨立核算，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的多元化。國家允許新的經(jīng)濟實體帶著非主業(yè)、閑置資產(chǎn)的一部分出來，允許職工帶著崗位與企業(yè)脫離關(guān)系。雖然這樣并不能增加新的就業(yè)崗位，但至少不會增加新的失業(yè)，沒有把人推向社會。

以上這三個特點都是大的方面。還有一個更加具體的方面，叫“4050”政策。即男50歲、女40歲以上的大齡下崗失業(yè)人員，他們確實難以參加就業(yè)市場的競爭。對這部分人要在一些社區(qū)里為他們開發(fā)一些公益崗位。錢從哪來？由政府掏錢。政府出工資，招那些下崗職工，做保安、搞綠化、搞衛(wèi)生。有些地方把這稱做是政府出錢買崗位，專門安排就業(yè)困難人員。

《財經(jīng)》：這些政策已經(jīng)成形了，還是僅僅是設(shè)想？

張小建：會后中央要發(fā)一個關(guān)于促進再就業(yè)的文件。圍繞這個主要文件，各有關(guān)部門要下發(fā)一個形成體系的配套文件。主要的專項政策要經(jīng)過國務(wù)院批準，從各個系統(tǒng)下發(fā)，共同落實中央的方針政策和總體要求。

利益博弈

不同部門的利益的沖突，從來都是存在的。需要一種比部門利益更高的制約機制

《財經(jīng)》：再就業(yè)的優(yōu)惠政策過去也有，但我們在各地采訪的時候，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)有一些地方政府的部門利益與就業(yè)政策相抵觸，比如城管、工商、稅收等等，客觀上阻礙就業(yè)的政策。對于此類問題這次會議有沒有提出辦法？

張小建：這是一個很現(xiàn)實的問題。不同部門的利益的角度不同，其行為出現(xiàn)矛盾或者相互抵觸的現(xiàn)象從來都是存在的。對這種情況，需要一種比部門利益更高的制約機制。比如一些地方成立一個再就業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立一套機制。由地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，把就業(yè)的增長作為官員考核的一個重要指標。要求各部門制定的政策必須要有就業(yè)的相關(guān)考慮。

在這次會議上，有計委、經(jīng)貿(mào)委、財政、稅務(wù)、工商、銀行、勞動保障、工會八個部門的領(lǐng)導(dǎo)作了書面發(fā)言，對本部門促進就業(yè)的工作進行安排。這之中就有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的含義。

再就是監(jiān)督機制。部門的監(jiān)督是從上到下的。另一個是聯(lián)合監(jiān)督，政府的監(jiān)察部門和各有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合進行監(jiān)督，這是橫向進行的。還有就是媒體監(jiān)督、群眾舉報等，采取這些措施來推動落實政策，制約個別政府職能部門的行為。

《財經(jīng)》：如此政策傾斜，自然對下崗職工再就業(yè)有利。但會不會因此不利于城鎮(zhèn)新增勞動力和農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)呢？比如說，清退農(nóng)民工，換成下崗職工。這種做法好像有一個形象的比喻叫“騰籠換鳥”。

張小建：這個問題要具體分析。從中國現(xiàn)有城鎮(zhèn)新增勞動力的角度看，這部分人一時不能就業(yè)，還可以依靠家庭，不至于立刻生活無著。再說他們畢竟年輕，現(xiàn)在全國推廣勞動預(yù)備制，還可以讓他們繼續(xù)學(xué)習(xí)，參加培訓(xùn)，用一兩年的時間提高職業(yè)技能，也能延緩進入勞動力市場的時間，減少就業(yè)壓力。這部分人的整體競爭能力畢竟大大高于下崗職工，他們的就業(yè)尚有時間和空間。

農(nóng)村富余勞動力這一塊，他們在家鄉(xiāng)多少還有土地，土地實際上也是他的一種保障。農(nóng)民進城打工，不挑不揀，只要有錢掙就干。這一點許多城市人做不到。對他們，只要城門打開，他們就能進城打工。實在找不著工作，還可以回家。因此，只要政府不關(guān)閉城門，對他們公平對待，合理領(lǐng)導(dǎo)，防止克扣他們的工資，再適當給予培訓(xùn)就行了。

說起“騰籠換鳥”，1998年搞再就業(yè)工程時，確有些城市這么做。我們勞動保障部一直不同意這么做，不能用清退農(nóng)民工來解決城市就業(yè)問題，這只是崗位的置換，沒有新增就業(yè)崗位。但同時，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這也不是一個主要的問題。那些因為清退農(nóng)民工而騰出的崗位所容納的下崗職工不超過下崗職工人數(shù)的10％，而且清退出來的崗位，很多是下崗職工不愿干的。

總的來講，大、中學(xué)畢業(yè)生找工作與農(nóng)民工進城務(wù)工的領(lǐng)域，以及下崗職工再就業(yè)的領(lǐng)域，是有一定區(qū)別的，各有各的道。

當然從整體來講，從高層領(lǐng)導(dǎo)到勞動保障部，都要求統(tǒng)籌考慮和安排這三方面的就業(yè)。只是在目前，要重點解決下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問題。

“并軌”與再就業(yè)

再就業(yè)和“并軌”是緊密相連的。“并軌”的速度要看再就業(yè)解決得怎么樣。如果再就業(yè)解決得好了，“并軌”就有基礎(chǔ)；如果再就業(yè)解決得不好，“并軌”不可能快

《財經(jīng)》：這次再就業(yè)工作會議還特別提到了深化改革和擴大就業(yè)的關(guān)系。提出“鼓勵企業(yè)消化富余人員，不推向社會”。這是不是意味著關(guān)閉國有企業(yè)“再就業(yè)中心”的步伐要放緩？

張小建：就全國來講，下崗職工離開本企業(yè)的“再就業(yè)中心”進入失業(yè)保障體系，沒有時間表。現(xiàn)在的情況是，沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的下崗已逐步并入市場，比如上海沒有下崗職工了，已經(jīng)撤消“中心”。福建今年“中心”里還剩幾千人，廣東還剩萬把人。但是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)職工出“中心”就困難些。遼寧作為老工業(yè)基地，目前在搞試點，經(jīng)驗還有待于總結(jié)。出“中心”就要解除勞動關(guān)系，企業(yè)就要給職工補償，但有一部分困難企業(yè)拿不出這個錢，那就要繼續(xù)保障他們的生活。

總之再就業(yè)問題必須抓好，再就業(yè)和“并軌”是緊密相連的。“并軌”的速度要看再就業(yè)解決得怎么樣。如果再就業(yè)解決得好了，“并軌”就有基礎(chǔ)；如果再就業(yè)解決得不好，“并軌”不可能快。