敖俊德

·民族區(qū)域自治制度是我國一項基本政治制度，民族區(qū)域自治法是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的一部基本法律。民族區(qū)域自治制度是民族區(qū)域自治法的基礎和內(nèi)容，民族區(qū)域自治法是民族區(qū)域自治制度的表現(xiàn)形式和法律保障。它們二者是同一個事物的兩個方面。

中國共產(chǎn)黨探索民族區(qū)域自治的歷程

中國共產(chǎn)黨從成立之初起，就把解決民族問題、實現(xiàn)民族平等作為中國新民主主義革命的一項重要內(nèi)容。但是，由于當時我們黨還處在幼年時期，對馬克思主義民族理論特別是對多民族的中國國情還缺乏了解，所以開始一個時期，我們黨還提出了不切合中國實際的解決民族問題的綱領和主張，而最后確定以民族區(qū)域自治解決民族問題、實現(xiàn)民族平等，則經(jīng)歷了長期的探索的過程。

這個過程大體可分為三個階段：第一階段從1922年7月至1936年5月，黨的民族綱領承認民族自決權，主張建立聯(lián)邦制國家。例如，1922年7月，中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會的《宣言》提出：統(tǒng)一中國本部（東三省在內(nèi)）為真正民主共和國；蒙古、西藏、回疆實行自治，成為民主自治邦；用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國本部，蒙古、西藏、回疆建立中華聯(lián)盟共和國。1931年11月《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規(guī)定：中國蘇維埃政權承認境內(nèi)少數(shù)民族的自決權，一直承認到弱小民族有同中國脫離，自己成立獨立國家的權利，很顯然，這是不切合中國實際情況的。

第二階段從1936年5月至1945年9月，黨的民族綱領以主張民族區(qū)域自治為主，但也沒有放棄聯(lián)邦制的主張。抗日戰(zhàn)爭時期，黨的民族綱領由主張聯(lián)邦制變?yōu)橹鲝埫褡鍏^(qū)域自治為主，主張各少數(shù)民族在共同反對日本帝國主義的前提下，有自己管理自己事務之權。1938年9月，毛澤東在黨的六屆（擴大）六中全會上所作的題為《論新階段》報告說：允許蒙、藏、苗、瑤、彝、番等各與漢族有平等權利，在共同對日原則之下，有自己管理事務之權，同時與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家。1941年5月，陜甘寧邊區(qū)政府頒布的《陜甘寧邊區(qū)綱領》規(guī)定：依據(jù)民族平等原則，實行蒙回民族與漢族在政治經(jīng)濟上的平等權利，建立蒙回民族的自治區(qū)。但是，1945年6月，黨的第七次全國代表大會通過的黨章總綱中仍有聯(lián)邦共和國的提法。

第三階段從1945年9月至1949年9月，抗日戰(zhàn)爭勝利后，蔣介石發(fā)動了全面內(nèi)戰(zhàn)，少數(shù)民族地區(qū)特別是內(nèi)蒙古人民的解放斗爭較早地提到議事日程。1945年9月，中共中央發(fā)出指示：在綏遠蒙人地區(qū)，可以組織地方性的自治政府，并建立蒙人的軍隊。1945年10月，中共中央關于內(nèi)蒙工作方針的指示：對內(nèi)蒙的基本方針，在目前是實行區(qū)域自治。1947年5月，內(nèi)蒙古自治區(qū)在解放戰(zhàn)爭炮火中誕生。1949年9月29日，經(jīng)過中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》明確規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應實行民族區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關?！泵褡鍏^(qū)域自治載入起臨時憲法作用的共同綱領，實現(xiàn)了由黨的民族政策到國家基本制度的轉(zhuǎn)變；標志著民族區(qū)域自治作為國家的基本政治制度在我國已經(jīng)確立。1922年7月中國共產(chǎn)黨從提出解決民族問題，到1949年9月找到解決民族問題的正確道路，經(jīng)歷了27年漫長的時間，真可謂“路漫漫而修遠”。

民族區(qū)域自治在我國的實施

新中國成立之后，根據(jù)共同綱領，黨和政府在全國普遍推行了民族區(qū)域自治。（1）到1956年，逐步完成了內(nèi)蒙古區(qū)域的統(tǒng)一，基本恢復了內(nèi)蒙古故地，結(jié)束了內(nèi)蒙古區(qū)域長期被分割的歷史。（2）新中國成立后，相繼成立了四個自治區(qū)。經(jīng)中共中央提出倡議，國務院提出議案，全國人民代表大會或者它的常務委員會通過決定，先后成立了四個自治區(qū)：1955年10月，成立了新疆維吾爾自治區(qū)；1958年3月，成立了廣西壯族自治區(qū)；1958年10月，成立了寧夏回族自治區(qū)；1965年9月，成立了西藏自治區(qū)。（3）在成立自治區(qū)的同時，又先后成立了一大批自治州、自治縣（旗）。成立自治州、自治縣（旗）一般由省、自治區(qū)人民政府向國務院提出報告，由國務院批準。截止2000年底，全國共建立154個民族自治地方，其中有5個自治區(qū)、30個自治州和119個自治縣（旗）。此外，還成立了1256個民族鄉(xiāng)。在全國55個少數(shù)民族中有44個建立了自己的民族自治地方。實行區(qū)域自治的少數(shù)民族人口約占少數(shù)民族總?cè)丝诘?5%；民族自治地方行政區(qū)域面積約占全國總面積的64%。至此，建立民族自治地方的任務已經(jīng)基本完成。

民族區(qū)域自治在我國實施過程，大體可分為三個階段：第一階段從1949年9月至1954年9月。這是民族區(qū)域自治制度和法律初創(chuàng)時期。這一時期，成立一大批相當于專區(qū)、縣以及區(qū)、鄉(xiāng)的民族自治地方，極大地調(diào)動了少數(shù)民族當家作主的積極性和愛國熱情。1952年8月，中央人民政府委員會批準了中央民族事務委員會草擬的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，總結(jié)建國初推行民族區(qū)域自治的經(jīng)驗，使民族區(qū)域自治走出法律化、制度化的第一步。但是，由于當時經(jīng)驗不足和認識上的局限，這個綱要在一些規(guī)定上存在明顯缺陷：一是鄉(xiāng)（村）、區(qū)、縣、專區(qū)和專區(qū)以上五級民族自治地方，都統(tǒng)稱為自治區(qū)，在名稱上造成了混亂，從名稱上無法分辨哪一級民族自治地方。二是縣以下的民族自治地方，由于人口太少和行政區(qū)域太小，實際上無法行使自治權。

第二階段從1954年7月至1984年5月。這是民族區(qū)域自治制度和法律曲折發(fā)展時間。這一時期總的情況是，兩頭好中間差。一頭好在：1954年9月制定的《中華人民共和國憲法》關于民族區(qū)域自治的規(guī)定彌補了民族區(qū)域自治實施綱要的兩個主要缺陷：一是將民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣三級，使民族自治地方從名稱上是哪一級就一目了然；二是縣以下區(qū)、鄉(xiāng)（村）不再實行區(qū)域自治，從而使我國民族區(qū)域自治的體制更加符合我國實際情況。中間差在：從1958年到1962年和1966年至1976年，在“左”的指導思想的影響下，我國的民族區(qū)域自治受到兩次干擾和破壞，第一次干擾是“民族融合風”，使一些民族自治地方被撤銷或合并；第二次破壞是“文化大革命”，幾乎使所有民族自治地方名存實亡。另一頭好在：1978年12月，黨的十一屆三中全會以后，黨的民族區(qū)域自治政策得到重申，民族區(qū)域自治法制建設開始起步，特別是1982年憲法對民族區(qū)域自治作了比較完備規(guī)定，使民族區(qū)域自治的實施進入了最好時期。

第三階段從1984年5月到現(xiàn)在，這是民族區(qū)域自治制度和法律健全和完善時期。1984年5月民族區(qū)域自治法的制定和2001年2月該法的修改，是這一時期我國民族法制建設的突出成果。1991年12月8日，國務院發(fā)出了《關于進一步貫徹實施＜中華人民共和國民族區(qū)域自治法＞若干問題的通知》。此外，這一時期，12個轄有自治州、自治縣的省制定了貫徹實施民族區(qū)域自治法的地方性法規(guī)和規(guī)章；全國154個民族自治地方制定了133個自治條例、267個單行條例和65個變通規(guī)定、補充規(guī)定。為什么民族區(qū)域自治是適合我國國情的制度？

民族區(qū)域自治是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地把馬克思主義民族理論與中國民族問題的實際結(jié)合解決我國民族問題的基本政策，是適合我國國情的基本政治制度。它保證了我國平等、團結(jié)、互助的社會主義民族關系的形成、鞏固和發(fā)展，保證了多民族國家在共同發(fā)展、共同繁榮的道路上不斷前進，保證了多民族國家的政治統(tǒng)一，經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，從而使中華民族得以躋身于世界民族之林。因此，鄧小平同志指出：“解決民族問題，中國采取的不是民族共和國聯(lián)邦的制度，而是民族區(qū)域自治的制度。我們認為這個制度比較好，適合中國的情況?！薄斑@是我們社會制度的優(yōu)勢，不能放棄?！保ā多囆∑轿倪x》第三卷第257頁）那么，中國為什么不實行民族共和國聯(lián)邦制度而實行民族區(qū)域自治制度呢？

中國之所以不實行民族共和國聯(lián)邦制，是因為：第一，從長期歷史發(fā)展來看，中國自秦漢以來就是中央集權的統(tǒng)一的多民族國家。雖然從秦到清的兩千多年的歷史上有分有合，但是分的時間短，合的時間長，統(tǒng)一始終是中國歷史發(fā)展的主流。第二，從各民族人口及其分布情況來看，漢族人口占全國總?cè)丝诘慕^大多數(shù)，少數(shù)民族人口在全國總?cè)丝谥兴急戎乇容^小，而各少數(shù)民族之間人口比重也相差懸殊；各民族人口大雜居，小聚居，交錯居住，即使少數(shù)民族相對比較集中的地區(qū)，也都有幾個甚至十幾個民族雜居和交錯居住，各民族聚居區(qū)沒有明顯的界線。第三，從民族關系情況來看，在長期中央集權的統(tǒng)一國家里，中國各民族之間在政治、經(jīng)濟、文化上形成了密切聯(lián)系。1840年鴉片戰(zhàn)爭以后，中國淪為半殖民地半封建的國家，包括各民族在內(nèi)的整個中華民族曾長期遭到帝國主義、封建主義和官僚資本主義壓迫，有著共同的命運。中國各族人民在中國共產(chǎn)黨的領導下經(jīng)過長期的共同的革命斗爭，取得了民族民主革命的勝利，實現(xiàn)了各民族的解放，創(chuàng)建了各民族共同的家園----中華人民共和國，各民族之間結(jié)成了誰也離不開誰的榮辱與共的血肉關系。

中國之所以實行民族區(qū)域自治制度，是因為：第一，中國自秦漢以來，在中央集權的統(tǒng)一的國家里，歷代封建王朝對很多少數(shù)民族聚居的地方都實行有別于漢族地區(qū)的“以夷制夷”羈縻政策，即在中央王朝的統(tǒng)一領導下，由少數(shù)民族的首領管理少數(shù)民族地方。通過這一政策，密切了少數(shù)民族與中央王朝之間的聯(lián)系，維護了國家的統(tǒng)一。民族區(qū)域自治是對這一政策在形式上的延續(xù)和創(chuàng)新。第二，民族區(qū)域自治能夠最大限度的滿足各少數(shù)民族在聚居的地方當家作主的愿望。我國實行民族區(qū)域自治的地方即民族自治地方，分為自治區(qū)、自治州和自治縣三個層次；自治區(qū)可以轄自治州和自治縣，自治州也可以轄自治縣，省和直轄市也可以轄自治州和自治縣。這樣，民族區(qū)域自治就有適應性強的特點，最適合我國各少數(shù)民族人口及其分布狀況，能夠最大限度地滿足我國各少數(shù)民族在聚居的地方當家作主的愿望。因此，民族區(qū)域自治是保障各少數(shù)民族平等權利和自治權利的最適宜的政治形式。第三，民族區(qū)域自治既能維護國家的統(tǒng)一和中央的權威，又能保障各少數(shù)民族的平等權利和自治權利，還能鞏固已經(jīng)形成的漢族離不開少數(shù)民族、少數(shù)民族離不開漢族、各少數(shù)民族也互相離不開的密切關系。它將統(tǒng)一、自治和各民族大團結(jié)三者有機地結(jié)合了起來。