敖俊德

民族區(qū)域自治法修改的必要性

民族區(qū)域自治法頒布實施17年多來的實踐證明，它是一部好法，但是隨著我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，它的一些規(guī)定同包括民族自治地方在內(nèi)的全國的現(xiàn)實情況已經(jīng)不適應(yīng)，有必要對它進行修改。第一，民族區(qū)域自治法頒布實施17年多來，我國的情況已發(fā)生重大變化。社會主義市場經(jīng)濟體制已初步建立，并將繼續(xù)完善。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制的大背景下制定的民族區(qū)域自治法，它關(guān)于財政經(jīng)濟的一些條文是按照計劃經(jīng)濟體制的要求設(shè)計的，這些條文已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的需要。第二，民族區(qū)域自治法頒布實施的17年中，憲法已作三次重大修改。這三次修改特別是后兩次修改的內(nèi)容直接關(guān)系到民族區(qū)域自治法的一些規(guī)定。如果它不作相應(yīng)的修改，那么,它的一些規(guī)定就與憲法不一致，就會影響憲法的尊嚴和權(quán)威。第三，1988年第七屆全國人大第一次會議以來，就有全國人大代表提出的32件議案要求修改民族區(qū)域自治法。與此同時，全國政協(xié)委員也提出一些提案，建議修改民族區(qū)域自治法。此外，民族自治地方、民族工作部門以及民族工作者，也多次提出同樣的建議。第四，改革開放以來，特別是民族區(qū)域自治法頒布實施以來，民族自治地方經(jīng)濟和社會得到快速發(fā)展，但是與東部發(fā)達地區(qū)存在相當(dāng)大的差距。少數(shù)民族和民族地區(qū)迫切要求加快經(jīng)濟和社會的發(fā)展。民族區(qū)域自治法要體現(xiàn)這種加快發(fā)展的要求，也需要作相應(yīng)的修改。

民族區(qū)域自治法修改的過程

民族區(qū)域自治法的修改工作，一直是在全國人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)下進行的。為了加強對民族區(qū)域自治法修改工作的領(lǐng)導(dǎo)，并保證修改質(zhì)量，成立了以鐵木爾·達瓦買提副委員長為組長的民族區(qū)域自治法修改小組，并且確定了民族區(qū)域自治法修改的指導(dǎo)原則。其內(nèi)容是：（1）以憲法為依據(jù)，以馬列主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導(dǎo)，貫徹黨的路線、方針、政策和十五大精神。（2）堅持實事求是的原則，從我國社會主義初級階段的國情和民族地區(qū)的實際出發(fā)，與有關(guān)法律和國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大政方針相銜接。（3）大的原則框架不動，根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的新形勢，對部分條文具體修改。（4）堅持有利民族地區(qū)加快發(fā)展和加強民族團結(jié)的原則，注意解決民族地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展中的一些實際問題。在財政、金融和教育文化等方面采取必要的特殊政策，逐步縮小民族地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距。

這部法律的修改先后列入八屆和九屆全國人大常委會的立法規(guī)劃。1998年九屆全國人大一次會議以來，民族委員會在前五年工作的基礎(chǔ)上，進一步進行了調(diào)查研究，征求意見和修改條文等三個方面工作。1998年，全國人大民族委員會派調(diào)查組先后到10個省、自治區(qū)進行了調(diào)查研究，征求了這些省自治區(qū)和15個自治州、17個自治縣的意見。1999年，征求了黨中央和國務(wù)院的21個部門的意見。2000年，征求了國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院及中央組織部的意見。在調(diào)查研究和征求意見的基礎(chǔ)上，起草了民族區(qū)域自治法修正案草稿，并進行了反復(fù)修改，經(jīng)全國人大民族委員會審議修改后，形成了民族區(qū)域自治法修正案草案，經(jīng)第九屆全國人大常委會會議三審?fù)ㄟ^。

民族區(qū)域自治法修改的主要內(nèi)容

這次民族區(qū)域自治法的修改，序言修改三個自然段。正文修改涉及31條，其中刪除2條；新增寫9條，總條文增加7條，從原來的67條增加到74條。

這次修改，根據(jù)少數(shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展經(jīng)濟和社會的迫切要求，為了解決民族自治地方經(jīng)濟和社會發(fā)展中的實際問題作出了加大對民族自治地方的投入，加快民族自治地方發(fā)展的若干新規(guī)定。這是這次修改的主題。這次條文的修改：一是多集中在有關(guān)經(jīng)濟和社會的規(guī)定方面。例如，在這次修改的31條中，23條就是關(guān)于經(jīng)濟和社會方面的規(guī)定。二是多集中在“上級國家機關(guān)的職責(zé)”這一章中。例如，這一章原來共13條，這次7條作了修改（刪除）；新增寫的9條，其中6條也集中在這一章。而且，這一章的標(biāo)題也由原來的“上級國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”修改為“上級國家機關(guān)的職責(zé)”。此外，“附則”中新增寫的一條也屬于上級國家機關(guān)的職責(zé)。這些規(guī)定，加大了上級國家機關(guān)幫助民族自治地方加快發(fā)展的職責(zé)。三是明確規(guī)定了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對口支援民族自治地方。這是這次修改的三個特點。民族區(qū)域自治法貫穿著這樣一條主線：民族自治地方自力更生，上級國家機關(guān)大力幫助和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)積極支援，共同加快民族自治地方的發(fā)展。通過這次修改，這條主線更清晰、更突出了。具體修改的主要內(nèi)容是：

1、關(guān)于指導(dǎo)思想等規(guī)定

序言的修改，根據(jù)黨的十五大精神和憲法修正案，一是增寫了鄧小平理論的指導(dǎo)地位；二是增寫了繼續(xù)堅持和完善民族區(qū)域自治制度；三是增寫了改革開放，走有中國特色社會主義的道路，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，加強社會主義民主和法制建設(shè)，加強社會主義精神文明建設(shè)等內(nèi)容；四是將“高度文明、高度民主”修改為“富強、民主、文明”。

2、關(guān)于穩(wěn)定民族自治地方的規(guī)定

為了穩(wěn)定民族自治地方，這次修改第14條補充規(guī)定：民族自治地方一經(jīng)建立，未經(jīng)法定程序,不得撤銷或者合并；確實需要撤銷、合并或者變動的，由上級國家機關(guān)的有關(guān)部門和民族自治地方的自治機關(guān)充分協(xié)商擬定，按照法定程序報請批準(zhǔn)。在這里確定了兩條原則：一條是民族自治地方一經(jīng)建立，不得隨意撤銷和合并；一條是即使撤銷和合并，也必須履行法定的程序。

3、關(guān)于保障自治機關(guān)行使變通權(quán)的規(guī)定

變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和指示，是民族自治地方的一項重要自治權(quán)。第20條規(guī)定：上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關(guān)可以報經(jīng)該上級國家機關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行。但從實施情況來看，本條基本沒有落實。其原因是上級國家機關(guān)對自治機關(guān)要求變通執(zhí)行的報告置之不理，不予答復(fù)。這次修改補充規(guī)定：該上級國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報告之日起60日內(nèi)給予答復(fù)。

4、關(guān)于配備少數(shù)民族工作人員的規(guī)定

少數(shù)民族干部是解決民族問題和實行民族區(qū)域自治的關(guān)鍵。為了壯大少數(shù)民族干部隊伍，第22條補充規(guī)定：“民族自治地方自治機關(guān)錄用工作人員的時候，對實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼疹??！蓖瑫r，在第47條民族自治地方的人民法院和人民檢察院應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言審理和檢察案件之后，作了“并合理配備通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ玫纳贁?shù)民族語言文字的人員”的補充規(guī)定。

5、關(guān)于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟體制的規(guī)定

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下制定的民族區(qū)域自治法，其中不少有關(guān)財政經(jīng)濟的條文就是按照計劃經(jīng)濟體制的要求規(guī)定的，而原第31條和原第58條兩條，則集中體現(xiàn)了計劃經(jīng)濟體制的要求，因此這次修改刪除了這兩條。同時，在原第27條補充規(guī)定了調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，努力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟；在堅持社會主義基本經(jīng)濟制度的前提下，鼓勵發(fā)展非公有制經(jīng)濟等內(nèi)容。

6、關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定

根據(jù)80年代我國實行的“劃分收支、分級包干”的財政體制，原第58條規(guī)定：“上級國家機關(guān)合理核定或者調(diào)整民族自治地方的財政收入和支出的基數(shù)?！睆?994年起，我國實行分稅制的財政體制，民族自治地方的財政仍很困難。為了扶持民族自治地方的財政，將原第58條“上級國家機關(guān)合理核定或者調(diào)整民族自治地方的財政收入和支出的基數(shù)?！毙薷臑椋骸半S著國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長，上級財政逐步加大對民族自治地方財政轉(zhuǎn)移支付力度。通過一般性財政轉(zhuǎn)移支付、專項財政轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策財政轉(zhuǎn)移支付以及國家確定的其他方式，增加對民族自治地方的資金投入，用于加快民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，逐步縮小與發(fā)達地區(qū)的差距?！?/p>

7、關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)定

為了加大對民族自治地方的扶持力度，逐步縮小與發(fā)達地區(qū)的發(fā)展差距，這次修改新增寫的第56條規(guī)定：國家根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃和市場需求，優(yōu)先在民族自治地方合理安排資源開發(fā)項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。國家在重大基礎(chǔ)設(shè)施投資項目中適當(dāng)增加投資比重和政策銀行貸款比重。國家在民族自治地方安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要民族自治地方配套資金的，根據(jù)不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧。

8、關(guān)于資源開發(fā)的規(guī)定

絕大多數(shù)民族自治地方自然資源豐富。為了使民族自治地方在開發(fā)自然資源中受益，原第62條規(guī)定：國家在民族自治地方開發(fā)資源、進行建設(shè)的時候，照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經(jīng)濟建設(shè)的安排，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。這次修改補充規(guī)定：國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。

9、關(guān)于金融扶持的規(guī)定

金融在經(jīng)濟發(fā)展中起著越來越大的作用。為了加快民族自治地方經(jīng)濟的發(fā)展，這次修改新增寫的第57條規(guī)定：國家根據(jù)民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展特點和需要，綜合運用貨幣市場和資本市場，加大對民族自治地方的金融扶持力度。國家鼓勵商業(yè)銀行加大對民族自治地方的信貸投入，積極支持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的合理資金需求。

10、關(guān)于民族貿(mào)易扶持的規(guī)定

對民族自治地方的民族貿(mào)易企業(yè)給予扶持是我國民族工作的一個重要方面，也是國家的一貫政策。民族區(qū)域自治法將這一政策固定下來，原第57條規(guī)定：上級國家機關(guān)根據(jù)國家的民族貿(mào)易政策，對民族自治地方的商業(yè)、供銷和醫(yī)藥企業(yè)給予照顧。民族自治地方普遍反映，本條基本上沒有落實。此次修改，補充規(guī)定了對上述企業(yè)從投資、金融、稅收等方面給予扶持的內(nèi)容。

11、關(guān)于外貿(mào)扶持的規(guī)定

為了扶持民族自治地方開展對外經(jīng)濟貿(mào)易活動，《中華人民共和國對外貿(mào)易法》規(guī)定：國家扶持民族自治地方發(fā)展對外經(jīng)濟貿(mào)易。此次修改新增寫的第61條進一步規(guī)定：國家制定優(yōu)惠政策，扶持民族自治地方發(fā)展對外經(jīng)濟貿(mào)易，擴大民族自治地方生產(chǎn)企業(yè)對外貿(mào)易經(jīng)營自主權(quán)，鼓勵發(fā)展地方優(yōu)勢產(chǎn)品出口，實行優(yōu)惠的邊境貿(mào)易政策。

12、關(guān)于教育和文化扶持的規(guī)定

為了發(fā)展民族教育，第37條第二款規(guī)定：民族自治地方設(shè)立以寄宿為主和助學(xué)金為主的公辦民族小學(xué)和民族中學(xué)。由于民族自治地方財政困難，這些學(xué)校難以為繼。因此這次修改補充規(guī)定：“當(dāng)?shù)刎斦щy的，上級財政根據(jù)情況給予補助?！边€在原第65條增加一款：“國家在發(fā)達地區(qū)舉辦民族中學(xué)或者在普通中學(xué)開設(shè)民族班，招收少數(shù)民族學(xué)生實施中等教育?！蓖瑫r，還對原第65條補充規(guī)定：高等學(xué)校和中學(xué)專業(yè)學(xué)校招收新生的時候，對少數(shù)民族考生適當(dāng)放寬錄取標(biāo)準(zhǔn)和條件，“對人口特少的少數(shù)民族給予特殊照顧。各級人民政府和學(xué)校應(yīng)當(dāng)采取多種措施幫助家庭經(jīng)濟困難的少數(shù)民族學(xué)生完成學(xué)業(yè)。”針對民族自治地方文化事業(yè)方面投入少，發(fā)展滯后的狀況，第38條作了補充規(guī)定：“加大對文化事業(yè)的投入，加強文化設(shè)施建設(shè)，加快各項文化事業(yè)的發(fā)展?！薄袄^承和發(fā)展優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化?！?/p>

13、關(guān)于扶貧工作的規(guī)定

民族自治地方貧困面大，貧困人口多，是國家扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，而且脫貧之后極不穩(wěn)定，扶貧工作是民族自治地方的一項長期的任務(wù)。因此，新增寫的第69條規(guī)定：國家和上級人民政府應(yīng)當(dāng)從財政、金融、物資、技術(shù)、人才等方面加大對民族自治地方的貧困地區(qū)的扶持力度，幫助貧困人口盡快擺脫貧困狀況，實現(xiàn)小康。

14、關(guān)于環(huán)境保護的規(guī)定

隨著民族自治地方的自然資源的開發(fā)，人口數(shù)量的增加以及其他原因，民族自治地方的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境破壞日趨嚴重，特別是森林和草原的破壞導(dǎo)致洪水泛濫、沙塵暴和揚沙天氣，造成了生命財產(chǎn)和經(jīng)濟的巨大損失。因此，新增寫的第66條規(guī)定：上級國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)把民族自治地方的重大生態(tài)平衡、環(huán)境保護的工程項目納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，統(tǒng)一部署。民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償。任何組織和個人在民族自治地方開發(fā)資源、進行建設(shè)的時候，要采取有效措施，保護和改善當(dāng)?shù)氐纳瞽h(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。

15、關(guān)于對口支援的規(guī)定

1979年召開的全國邊防工作會議確定，經(jīng)濟發(fā)達的省對口支援5個自治區(qū)和3個少數(shù)民族比較集中的省（云南、貴州、青海）。從此，發(fā)達地區(qū)與民族自治地方的對口支援逐漸發(fā)展為多層次、多方面的對口支援，取得顯著成績。尚未開展對口支援的民族地區(qū)也要求開展對口支援。因此，這次修改將原第61條：“上級國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織和支持經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與民族自治地方開展經(jīng)濟、技術(shù)協(xié)作，幫助和促進民族自治地方提高經(jīng)營管理水平和生產(chǎn)技術(shù)水平?！毙薷臑椋骸吧霞墖覚C關(guān)應(yīng)當(dāng)組織、支持和鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與民族自治地方開展經(jīng)濟、技術(shù)協(xié)作和多層次、多方面的對口支援，幫助和促進民族自治地方經(jīng)濟、教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展?！蓖瑫r，還新增寫了第65條，其中規(guī)定：國家引導(dǎo)和鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的企業(yè)按照互惠互利的原則，到民族自治地方投資，開展多種形式的經(jīng)濟合作。

16、關(guān)于保證本法實施的規(guī)定

為了保證本法的實施，根據(jù)全國人民代表大會代表所提議案、全國政協(xié)委員所提提案以及民族自治地方、民族工作部門的建議，新增寫了第73條，規(guī)定：國務(wù)院及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)，為實施本法分別制定行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法。自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定實施本法的具體辦法。