本刊特約記者　黃一丁

對中國人民解除貧困的偉大努力，世界銀行似乎有著比別的國際組織更深的了解與認識。世行20年來350億美元的對華總貸款中，散在眾多項目中的扶貧性貸款，估計在20億至30億美元之間。除了項目眾多和款項巨大而外，更有意義的，還在于經(jīng)過多年實踐而來的，對中國這樣一個幅員廣闊、差異巨大、減貧壓力獨一無二的大國，在扶貧實踐認識與經(jīng)驗總結方面的種種世界性眼光和評價。積20年之經(jīng)驗過程，世行有關專家已將其匯合為大開本150多頁的專著《中國：克服鄉(xiāng)村貧困》一書，是以提供美元貸款之外的另一種幫助性“財富”。

就此，記者專門采訪了世界銀行駐華代表處農村發(fā)展部主任——40歲的德國籍專家朱悅庚·伏格樂先生。

成就無雙，挑戰(zhàn)嚴峻

伏格樂先生認為，中國20年的改革開放使經(jīng)濟高速增長，社會富裕程度大有改善，是脫貧事業(yè)得以成功的最根本的前提與基礎。加上國家財政扶貧項目的大力支持，使中國的絕對貧困人口得以大幅度減少，農村貧困人口已由1978年的近2.6億下降到1998年底的4200萬，從過去占農村總人口的1/3，下降到占1/20，造就了世界扶貧史的一大奇跡。但這個數(shù)字是基于中國政府制定的較低貧困線，即每天0．66美元得出，而根據(jù)世界銀行國家間比較的每天1美元的國際貧困標準，中國貧困人口仍有1．06億，占農村人口比例約為11．5%。

中國國務院自1986年成立了扶貧開發(fā)領導小組，負責協(xié)調每年20多億美元扶貧資金的使用，對解決分布在592個國定貧困縣的絕對貧困人口的脫貧問題起到巨大作用。但畢竟中國農村仍有1億多貧困人口，其中大部分貧困程度嚴重，解決難度也明顯比以前更大。其中有些地區(qū)貧困人口的健康營養(yǎng)狀況、子女教育狀況、新生嬰兒死亡率問題等，都令人堪憂。世行方面的資料表明，90年代以來，在貧困集中區(qū)內的貧困狀況不如人意，他們的貧困程度平方指數(shù)在90年代有所增加，1998年比1996年有所降低，但仍比1990年高出不少。這些貧困人口和貧困地區(qū)大都集中在自然資源條件或環(huán)境與交通條件極其惡劣的山區(qū)。例如1996年時云南省約86%的貧困人口都居住在506個山區(qū)貧困鄉(xiāng)中，解決起來本身難度就比其他地方要大得多。此外，資金方面壓力也顯而易見，不僅中央政府不得不在自身情況并不理想的情況下增加扶貧投入，而且貧困地區(qū)當?shù)刎斦顩r很差，以致省級和地市級項目資金不足，貧困縣的配套資金更是缺乏。在世行的貸款項目中當?shù)嘏涮踪Y金問題就十分突出。

一句話，中國在扶貧事業(yè)中，仍然面臨著艱難之途和巨大挑戰(zhàn)。

做事要看效果

說到中國近年來扶貧思路的調整，伏格樂先生指出了很重要的兩點。一是“扶貧項目和資金怎樣才能切實地幫助和應用到真正的貧困人口身上”的問題。他指出，中國近年來多將扶貧資金使用于國定的592個貧困縣中，但一來中國的貧困人口只有約一半稍多分布于這些縣中(約2100萬人)，另外有近一半的貧窮人口散居于其他縣的貧困鄉(xiāng)、村中(2000萬多)，二來投入貧困縣的資金也仍有一部分沒有用到真正的貧困鄉(xiāng)和村中。貧困縣的領導因為本縣財政壓力大，拿到錢后也往往傾向于搞一些能形成財政收入的項目，而不一定用于真正的扶貧，和最需要的人身上，因為投之于窮人的盈利回報肯定很差?！皬姆鲐殤?zhàn)略角度考慮，關鍵是如何能使扶貧款真正到達窮人手中，畢竟，從北京到偏遠貧困地區(qū)有很長的‘距離，從中央部門到省計委、省財政，再到地區(qū)、縣、鄉(xiāng)、村等，多少層后才到農民手上。”那么扶貧目標單位從確定“貧困縣”到確定“貧困鄉(xiāng)”的進一步精確化工作就非常必要。這也是扶貧對象準確化的必要的體制調整。對于這件事，世行方面也與中國有關部門多次討論，目前還未有結果，但這是提高扶貧工作準確率的關鍵。

二是扶貧工作的綜合協(xié)調。據(jù)伏格樂先生及世行方面的了解，中國目前不少的扶貧項目缺乏協(xié)調，如由林業(yè)部門主管的植樹項目，和由畜牧局主管的養(yǎng)羊項目，分別看都不錯，但如果相互不協(xié)調。往往造成羊吃樹的格局，那么整體看就失敗了。“這樣的例子我們知道的有幾百起不止，是有一定普遍性的現(xiàn)象?！痹幸晃痪珠L級中國官員對他說過，如果我們把歷年統(tǒng)計報上來的種樹的數(shù)字成果疊加在一起，那么黃土高原的林木覆蓋率將高達120%，但實際上僅有10%；其中只有較少部分是因旱災造成的林木損失，更多的還是綜合管理問題。這種現(xiàn)象的原因，往往是因為項目分別由各個部門、各級政府實施，彼此間都想全力做些成績，但缺乏協(xié)調機制而致。有力的機構安排將是成功協(xié)調的必要保障，因此應在所有貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立扶貧工作站，并執(zhí)行嚴格的工程監(jiān)督協(xié)調和驗收制度，每年估計要投入約1億元，約占扶貧資金總額的0.4%，但有望對工作效率的提高產生重要的正面作用。要通過強化扶貧項目的效果監(jiān)測和扶貧資金的使用監(jiān)測來加強扶貧機構的責任，進而強化扶貧機構對扶貧工作的監(jiān)控，也包括對資金去向及是否符合扶貧宗旨目標的監(jiān)測。這種監(jiān)測應由外部獨立機構執(zhí)行。

總之，最關鍵的不僅是要做事，而且要看做事的效果。

軟件更重要

伏格樂先生認為，扶貧效果的好壞，不僅依靠“硬件”(包括技術、項目、資金等)因素，而且有“軟件”(管理、體制等)作用。軟件方面在扶貧成敗方面似更為重要。舉例說，世界銀行山西黃土高原扶貧項目中，原來的黃土溝壑地貌水土流失極重，產量極低，世行項目中除采用將過去所采用過的山坡修梯田、谷底修淤地壩、種果樹、以圈養(yǎng)羊替代放牧羊等各單項手段綜合配套使用外，更關鍵是讓農民自己參與進來，讓農民有長期的土地租賃使用權，成為經(jīng)濟受益主體。所有的修整、養(yǎng)護、管理的大小事宜都利益相關且有人操心，而不像70年代千軍萬馬上陣大造梯田，造完后無人管。其結果是營造了150萬畝各種類型的梯田、400萬畝林木，95%的雨水能夠有效保存，而以前則是95%的雨水都會流失?？偟膩碇v就是要創(chuàng)造出讓貧困農民自己參與、自己設計、自己管理的制度條件，這樣可能會對當?shù)毓賳T和專家有所不悅，覺得有損其權威，不合他們舊有習慣，但事實證明應該盡量這樣做。

此外，伏格樂先生認為應該廣泛動員和允許非政府組織(NGO)參與扶貧項目，特別是地方的NGO，對當?shù)厍闆r了解很細，能夠保證錢能送到該用錢的人手上，項目選擇也更適當。中國的NGO組織還相當弱小，規(guī)模能力上遠不如政府組織，但世行的項目在其他國家與NGO合作實施很普遍，在中國也在開始如此嘗試。同時，扶貧項目往往涉及到市場的銷售與開發(fā)，例如一些土特產項目，非常需要對產品的市場可行性做出客觀評估，尤其是對經(jīng)濟林果、藥用作物和其他特產，邊遠山區(qū)面臨更大的市場風險。中國幾百個山區(qū)貧困縣往往要跟300個非貧困山區(qū)縣和600多個丘陵縣競爭，而且在信息和產品調整反應上又來得更慢，風險就更大。因此就要重視民營企業(yè)的市場開發(fā)作用，以便有效地使貧困山區(qū)的一些特產優(yōu)勢形成市場價值，包括開發(fā)小規(guī)模的山區(qū)土特產市場，開發(fā)玉米制品、蕎麥制品、豆制品以及當?shù)厣絽^(qū)新鮮產品，或是皮革、絲、速生經(jīng)濟林(如竹子和楊樹等)，鼓勵市場靈活性更強的民營企業(yè)在與農業(yè)相關的供給、服務、加工和營銷方面投資，擴大貧困山區(qū)的市場能力。

伏格樂先生認為，從宏觀長遠角度看，扶貧策略應與整體經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相結合，但在中國，目前看二者還是分離的，各自為政的。扶貧與發(fā)展間有千絲萬縷的聯(lián)系，很多方面交織融合，你我難分；發(fā)展中國家所普遍面臨的復雜低效的體制問題，既是發(fā)展的障礙，也是扶貧的瓶頸；中國今后幾十年所面對的，不僅是絕對貧困的難題，而且還有絕對貧困者與相對富裕者間的幾億的中間人口的生存改善。因此在中國的高增長戰(zhàn)略中，應該注重于更多的平等性和均衡性，公共資金應較多投入貧困的而非富裕地區(qū)，應更加突出社會福利網(wǎng)的建設，貧困地區(qū)突出的矛盾是教育資金明顯不足，健康醫(yī)療也弱，那么從富裕省份、地區(qū)向貧困省份、地區(qū)的轉移支付就非常重要。政府的西部開發(fā)政策已然解決了一些問題，但有更多的細致性問題有待解決。很多問題要從當前的中國實情出發(fā)，例如目前不少地區(qū)大上特上的六車道高速路并不那么重要，但連接高速路與鄉(xiāng)村路的中間道路卻很重要。這樣的“中間道路問題”可能是多方面的。例如小額農村信貸目前還不合法，但它在幫助農村貧困人口方面恰恰可能作用甚大。對于流動農民工的問題也如此，如果不能針對中國有上億農民工的現(xiàn)實制定相應的社會福利及管理配套措施，就很可能引發(fā)流動貧困人口的新的問題，而這個問題，已經(jīng)有了較大的發(fā)展苗頭。