楊宇立

高薪養(yǎng)廉行不通

現(xiàn)代人都知道,反腐敗的關(guān)鍵在于制度建設(shè)。要建立和完善公共權(quán)力對公共權(quán)力的監(jiān)督、制約機(jī)制。但由于監(jiān)督者和被監(jiān)督者都是活生生的人而不是概念,因此引出兩個新問題:

1.不能設(shè)想每個公職人員身后站著一個監(jiān)督者; 2.誰也不能排除監(jiān)督者和被監(jiān)督者合伙腐敗的可能。

實(shí)踐證明,以為高薪就能養(yǎng)出“廉”的思路行不通。目前,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人均收入水平最高地區(qū)的腐敗現(xiàn)象,絲毫不比經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)差。

在現(xiàn)行體制下,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和腐敗技能翻新是同步發(fā)展的,并能高效率地向經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)蔓延。來自某經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一則腐敗傳聞實(shí)際上描述了某種事實(shí)。這則傳聞?wù)f行賄者和受賄者通過公用電話講清楚彼此心知肚明的意思,行賄者通過一個司機(jī)或“馬仔”將一個提包放在一個指定的賓館房間里。過一會兒,自然會有另外一個身份清白,對所取貨物一無所知的人將包取走。輾轉(zhuǎn)幾個人,最后送達(dá)受賄者手中。不用說,提包內(nèi)肯定是一筆巨額現(xiàn)金。但是,查證這類交易和收集其證據(jù)的難度,肯定不低于上九天攬?jiān)?下五洋捉鱉:沒有證人、沒有證據(jù)、環(huán)節(jié)太多。

腐敗,是煽動公民與公共權(quán)力對立情緒的效率最高的因素。即使是被夸大了的事實(shí),人們也寧可信其有,不愿信其無。腐敗現(xiàn)已構(gòu)成中國現(xiàn)代化道路上的最大障礙之一。除了進(jìn)一步削減政府對微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)權(quán)力,“拆廟趕和尚”,盡量分離政府行政機(jī)構(gòu)制定公共政策的權(quán)力,強(qiáng)化“人大”職能以外,我們應(yīng)進(jìn)一步看到,在改革開放之初,暫緩行政制度改革是正確的,而如今,不改革行政制度是危險的。

行政監(jiān)督很費(fèi)錢但必要

事實(shí)證明,在現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)中,紀(jì)檢會和監(jiān)察機(jī)構(gòu)是很難獨(dú)立辦案的,不能獨(dú)立辦案就意味著很難公正裁判。不要說老虎打不著,打一只蒼蠅也要看別人眼色。近10年來,許多人對“黃鼠狼審?fù)惦u案”表現(xiàn)了驚人的麻木和嘲笑;對于在政治上失意的“死老虎”和“紙老虎”的審判案件表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的逆反心理。這意味著大多數(shù)人都明白問題的癥結(jié)所在。應(yīng)當(dāng)看到,不是中國紀(jì)檢和監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人員無能,而是缺乏獨(dú)立辦案權(quán)力、經(jīng)費(fèi)以及存在行政隸屬關(guān)系,造成了它難以有效地扼制腐敗,包括司法腐敗現(xiàn)象蔓延。例如,誰敢去查財(cái)政部門的案子,來年誰家的財(cái)政經(jīng)費(fèi)就成問題了。

所以,曝光的案件中很少有涉及財(cái)政部門的。監(jiān)督,是一套制度中所必需的組成部分。對經(jīng)濟(jì)組織來說,強(qiáng)有力的內(nèi)部監(jiān)督是為了賺更多的錢。對行政組織來說,強(qiáng)有力的內(nèi)部監(jiān)督是為了防止腐敗,保證公共權(quán)力行使中的正當(dāng)性,甚至不惜犧牲一些效率作為代價———它花錢不賺錢,類似花錢買正義。類似于外行領(lǐng)導(dǎo)不了內(nèi)行,外行也很難在細(xì)節(jié)上監(jiān)督行政內(nèi)行的作弊行為,而行政權(quán)力恰恰需要在各種細(xì)節(jié)問題上防微杜漸。所以行政內(nèi)部監(jiān)督很重要,也很費(fèi)錢。

加大懲治腐敗的力度

既然不可能在每個公職人員身后設(shè)置一名監(jiān)督者,那么發(fā)現(xiàn)一起腐敗現(xiàn)象以后查處的力度就是個大問題。重罰才談得上嚴(yán)管。比如,受賄100萬元,被判刑3年,罪犯在經(jīng)濟(jì)上還是相當(dāng)合算的。

它會鼓勵1萬人產(chǎn)生受賄100萬的動機(jī)。況且,前車之轍還會使后來者的受賄技巧得到改進(jìn),進(jìn)而使查處工作面臨法不治眾的尷尬處境。關(guān)于查處腐敗案件的力度和效果的關(guān)系問題,有一個十分近似的例子:目前,航空運(yùn)輸業(yè)的空難或事故概率大約為十萬分之一,人們乘飛機(jī)都有安全感。因?yàn)檫B“萬一”的概率都達(dá)不到嘛!人們不難想像,一萬分之一的飛行事故概率就會使一些人打消乘飛機(jī)旅行的念頭,五千分之一的概率則會嚇跑大多數(shù)乘客,一千分之一的事故概率足以使所有航空公司關(guān)門。懲治腐敗力度問題與此具有相似性。嚴(yán)厲懲治腐敗行為的意義,不在于它在哪一件事情上維護(hù)了公共利益,而在于它必須確實(shí)具有抑制絕大多數(shù)公職人員放棄腐敗動機(jī)的功能。

外部監(jiān)督不可缺

除了法律監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督,來自行政組織外部的監(jiān)督也被實(shí)踐證明是極有效的。

這一點(diǎn),在中國和外國都一樣。一般說,法律監(jiān)督不可能細(xì)致到一舉一動,而且現(xiàn)代行政工作的專業(yè)性很強(qiáng),外行很難及時發(fā)現(xiàn)其過失。內(nèi)部監(jiān)督也有局限,因?yàn)樵谕环N環(huán)境、同一種工作氛圍中,相似的思維方式,面對熟悉的工作和同事,內(nèi)部監(jiān)督較容易出現(xiàn)見怪不怪的現(xiàn)象。這與健康人和醫(yī)生看待同一個病人的感覺有很大差別是一個道理。

以社會輿論監(jiān)督為主要手段的外部監(jiān)督,其最大特點(diǎn)是“吹毛求疵”,并具有極大的輿論動員效果。正因其“吹毛求疵”,監(jiān)督才比較全面。普遍而言,公民與之打交道較多的是行政組織,后者既以服務(wù)公正、管理公共事務(wù)為己任,納稅人就最有資格進(jìn)行評議并通過新聞媒介反映出來,由更多人進(jìn)行再評價。在人類沒有發(fā)現(xiàn)更有效的監(jiān)督手段之前,輿論監(jiān)督和新聞監(jiān)督都始終構(gòu)成對腐敗現(xiàn)象比較有效率的扼制手段。一件丑事一旦被新聞盯上,進(jìn)而引起輿論關(guān)注,其承受的壓力便會陡然增加。

施行有效輿論監(jiān)督的大前提是需要一定程度的新聞自由,而新聞界則面臨一個堅(jiān)持什么樣的輿論導(dǎo)向的問題。

以前中國的新聞輿論界,正面導(dǎo)向似乎過了頭,新聞報(bào)道中所描述的世界,與老百姓實(shí)際體驗(yàn)到的生活世界相距太遠(yuǎn)。它至少帶來了以下問題:1.不符合把真相告訴人民的原則;2.很容易強(qiáng)化人們的逆反心理;3.不利于有關(guān)行業(yè)改進(jìn)工作。人們不由得想到,既然到處都是好人好事好消息,深化改革的緊迫性、艱巨性何在?

近幾年,情況有所變化,新聞界也成了在當(dāng)今中國口碑較好的行業(yè)之一。由新聞界曝光并做了追蹤報(bào)道的腐敗案件,大多得到了公正的處理。不少東窗事發(fā)的腐敗者哀嘆“栽就栽在新聞記者的手里”,也算是公道的評價。但這也是令人失望的評價。因?yàn)檫@種評價的潛臺詞很清楚,如果沒有被新聞記者盯,腐敗事實(shí)沒有見報(bào),案件最終的處理是否公正就很值得懷疑。因此,“栽在記者手里”的評價與其說抬舉了新聞界,不如說否定了目前我國公共權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的有效性,至少不能說很有效。

迫使公共權(quán)力撤退

從歷史上看,反腐敗的問題和口號都不是新東西,歷代王朝都有反腐敗規(guī)定,歷次農(nóng)民起義都以此為旗幟。缺憾在于,中國歷史上從來沒有建立起一套能扼制盛世時期腐敗現(xiàn)象蔓延的有效制度。中國的歷史告訴我們,歷來反腐敗的矛頭都指向執(zhí)掌財(cái)富和權(quán)力的人群,歷史上除了農(nóng)民起義能“革”這個“命”,還沒有采取和平手段能完全成功的先例。中國的漸進(jìn)改革策略又恰恰不允許、也不能采取激烈的方式來建立一套新制度,這就必須、必然要依靠決策層巧妙地利用公眾情緒的力量,靠智慧和審時度勢來解決問題。

簡而言之,用和平手段解決問題,符合中國人的根本利益。在撥亂反正以后,中國領(lǐng)導(dǎo)人把消滅貧窮作為首要任務(wù),一方面“鼓勵一部分人先富起來”,另一方面,通過某種讓步換取掌權(quán)的既得利益群體推動各項(xiàng)改革政策,相當(dāng)于以腐敗出現(xiàn)的現(xiàn)代“贖買”政策。在當(dāng)時的條件下,這樣做是一種現(xiàn)實(shí)的、代價較小的策略選擇。否則,人們反腐敗的積極性,一定會比探索、建立一套新經(jīng)濟(jì)制度的積極性高得多。中國領(lǐng)導(dǎo)人始終沒有讓公眾的反腐敗情緒來分散改革舊制度、建立新經(jīng)濟(jì)制度的精力,在策略上無疑是十分明智的,但在操作上也很懸。

警戒線就是絕大多數(shù)公民都能從經(jīng)濟(jì)改革中獲得經(jīng)濟(jì)實(shí)惠,且不愿意破壞這種獲利前景。一言以蔽之,改革的速度必須快于腐敗蔓延的速度。在這個過程中,經(jīng)濟(jì)改革愈接近于取得成功,公共權(quán)力在經(jīng)濟(jì)生活中插手過深就愈顯得多余,也愈成為比較突出的問題,成為社會矛盾的焦點(diǎn)之一。與此相應(yīng),解決腐敗問題的關(guān)鍵條件也逐漸成熟———公共權(quán)力從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大規(guī)模撤退不會影響社會財(cái)富的產(chǎn)出,同時,公民日益增長的反腐敗情緒,恰好可以構(gòu)成改革舊行政制度的社會基礎(chǔ)。□