種種跡象表明，目前由民政部和國家體育總局壟斷的彩票發(fā)行權(quán)有可能在近期移交至財(cái)政部旗下，未來由財(cái)政部統(tǒng)一發(fā)行的彩票可能的命名之一是“中國公益彩票”，它將取代現(xiàn)在由民政部和國家體育總局分別發(fā)行的“中國福利彩票”和“中國體育彩票”。

----消息最初來源于對于中國政策走向極為敏感的《南華早報(bào)》。該報(bào)今年7月31日在顯著位置以援引財(cái)政部某位官員講話的形式披露了這一信息，這位官員強(qiáng)調(diào)由財(cái)政部對彩票進(jìn)行統(tǒng)一管理可以節(jié)約管理成本，并為社會(huì)保障資金提供新的資金來源渠道。

----在本刊記者致電財(cái)政部后，這一消息得到了政策層面的證實(shí)，盡管負(fù)責(zé)此次彩票改革的財(cái)政部政策規(guī)劃司司長王保安堅(jiān)持在最終方案出臺前不對媒體透露任何更多的消息。按照王保安的說法，這次彩票改革是“中國彩票從分散管理走向統(tǒng)一管理、由個(gè)別部門受益變?yōu)槎鄠€(gè)部門共同受益的開始”。

----據(jù)稱，財(cái)政部在掌握彩票發(fā)行權(quán)后，將擴(kuò)大彩票的發(fā)行量。在不損害民政部和國家體育總局原有彩票發(fā)行份額的基礎(chǔ)上，增量發(fā)行所得的彩票公益金將用于教育、環(huán)保、文物保護(hù)等多項(xiàng)公益事業(yè)。目前有可能率先受益的項(xiàng)目是擬修建的青少年活動(dòng)中心和下崗職工的生活補(bǔ)助等。而承擔(dān)此次彩票改革框架設(shè)計(jì)與總體協(xié)調(diào)工作的是國務(wù)院體改辦。

難以割舍的“母雞”

----體改辦的協(xié)調(diào)工作并不好做，因?yàn)槭虑樵俣壬婕耙呀?jīng)分出去的權(quán)力。據(jù)悉，民政部正在最高決策層為保住自己的福利彩票發(fā)行權(quán)而奔走游說。國家體育總局對于體育彩票發(fā)行權(quán)的劃轉(zhuǎn)則提出“既要積極配合，又要穩(wěn)妥從事”的口號，但特別強(qiáng)調(diào)了自己對“統(tǒng)一”的理解——“統(tǒng)一”應(yīng)該是“大統(tǒng)一”，是管理權(quán)上的“統(tǒng)一”，而不應(yīng)意味著體育彩票就此從市場上消亡。

----在采訪中，記者隨時(shí)可以感受到福利、體育部門對于彩票發(fā)行權(quán)的依依惜別之情。對于福利、體育部門而言，彩票究竟意味著什么？

----彩票的引人之處在于它的極強(qiáng)的集資能力。我國明確規(guī)定，彩票總收入的50％至55％用作獎(jiǎng)金返還彩民，15％至20％為彩票印制與發(fā)行費(fèi)用計(jì)入成本，其余30％作為公益金，歸彩票發(fā)行部門所有。中國目前僅允許民政部與國家體育總局發(fā)行福利、體育兩種彩票，發(fā)行權(quán)也由兩部門執(zhí)掌。

----1987年，當(dāng)天津造幣廠印出第一張福利彩票時(shí)，大多數(shù)人沒有料想到它會(huì)有璀璨的未來。當(dāng)時(shí)，民政部只是從國務(wù)院那兒拿來了好政策——1986年6月18日民政部向國務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于開展社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐活動(dòng)的請示》，在年底國務(wù)院召開的第126次常務(wù)會(huì)議上得到批準(zhǔn)。民政部沒有錢，財(cái)政部同意先向民政部借款550萬元作為開辦費(fèi)，三年內(nèi)還清。

----1987年福利彩票的銷售量為1740萬元，六年之后的1992年達(dá)到13.76億元，1996年攀升至64.75億，1999年福利彩票的實(shí)際銷售額為104億元，其中包括50億的賑災(zāi)彩票。13年間，民政部共發(fā)行福利彩票400多億元，按照30％的公益金比例計(jì)算，共獲得120多億元的社會(huì)福利金。在財(cái)政撥款和發(fā)行彩票這兩個(gè)民政籌資的主渠道中，彩票籌資的貢獻(xiàn)率達(dá)到了70％。

----中國第一張?bào)w育彩票1984年誕生于福建，當(dāng)時(shí)福建省體委發(fā)行的目的是舉辦省運(yùn)會(huì)、興建體育場館，稱為“福建體育振興彩票”。從1984年到1993年，體育彩票的發(fā)行都是單項(xiàng)的、臨時(shí)的、區(qū)域性的，直至1994年3月11日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于體育彩票等問題的復(fù)函》公布，明確規(guī)定體育彩票“統(tǒng)一發(fā)行、統(tǒng)一印制、統(tǒng)一銷售”的“三統(tǒng)一”原則，體育彩票才成為定期發(fā)行的全國統(tǒng)一彩票。1994、1995年兩年的發(fā)行額度為10億元。

----體育彩票在資金使用上分成四塊：第一塊是“奧運(yùn)爭光計(jì)劃”，占整個(gè)資金盤子的40％左右，第二部分是占到資金使用的近60％的“全民健身計(jì)劃”，還有一小部分用于體育場館的維護(hù)和體育扶貧工程專項(xiàng)資金。

----據(jù)中國體育彩票發(fā)行中心主任張偉華介紹，從1994年全國統(tǒng)一發(fā)行體育彩票至今年7月底，體育總局共發(fā)行體育彩票140億元，為體育系統(tǒng)籌得公益金42億元。目前國家財(cái)政每年為體育的撥款大約為35個(gè)億。而彩票提供的公益金就達(dá)12個(gè)億（以1999年40億元的體育彩票發(fā)行額度計(jì)算），是體育系統(tǒng)除財(cái)政撥款外第二大收入來源。國家體育總局體育經(jīng)濟(jì)司計(jì)劃財(cái)務(wù)處處長劉扶民介紹說，彩票供應(yīng)金對于大型運(yùn)動(dòng)會(huì)的補(bǔ)助已經(jīng)占到財(cái)政撥款的一半。

----與發(fā)行額的飛速成長相對應(yīng)，民政、體育部門各自建立起了一套完整而龐大的發(fā)行隊(duì)伍。中國福利彩票發(fā)行中心副主任王柏泉告訴記者，目前該中心直屬民政部，由一位副部長分管；全國省、地、市、直到縣均有福利彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)，專職在編的管理人員、經(jīng)營人員和技術(shù)人員加起來大約有5000人，而臨時(shí)性的福利彩票從業(yè)者（比如推銷員）有8萬多人。據(jù)估算，現(xiàn)在民政系統(tǒng)包括彩票銷售設(shè)備、印刷廠、辦公樓等在內(nèi)的福利彩票總資產(chǎn)達(dá)70億元，全部來自彩票發(fā)行費(fèi)用，民政部沒有投過一分錢。

----體育彩票機(jī)構(gòu)在體育總局的歸屬和管理與福利彩票相當(dāng)，其下屬的專職人員在規(guī)模上甚至超過了福利彩票，省級的工作人員就達(dá)3000多人，遍及市、地的分支機(jī)構(gòu)的員工加起來有6000多人，從上到下職工近萬。臨時(shí)性的體育彩票從業(yè)者30000多人，發(fā)行網(wǎng)點(diǎn)近20000個(gè)。

----據(jù)說彩票發(fā)行改歸財(cái)政部掌管后，民政、體育兩部門原有的發(fā)行彩票的份額并不會(huì)縮減。但只要仔細(xì)掂量就會(huì)發(fā)現(xiàn)，問題絕不僅涉及由此拿到的錢，關(guān)鍵還在發(fā)行彩票的機(jī)會(huì)及與之相關(guān)的利益。無怪乎民政系統(tǒng)一位“老彩票人”痛心地向記者抱怨：“是我們把這只蛋孵成雞，現(xiàn)在小雞長成母雞，終于可以下蛋了，但馬上就要被人抱走了！”與此相應(yīng)，“體彩人”異曲同工地將體育彩票比成“一個(gè)終于長大成人的孩子”，“當(dāng)他可以為家庭做貢獻(xiàn)的時(shí)候，馬上就要被國家領(lǐng)走了。”

“統(tǒng)”與“分”

----觀察此次可能的制度變遷，還需更寬廣的視角。在這里，至少有兩個(gè)情況值得關(guān)注，其一就是財(cái)政部部長項(xiàng)懷誠今年7月25日在全國財(cái)政工作會(huì)議上的講話，在提到中國將進(jìn)一步提高社會(huì)保障支出占整個(gè)預(yù)算支出的比重時(shí)，他強(qiáng)調(diào)了利用其他籌資渠道，其中就包括“擴(kuò)大彩票發(fā)行”。

----很顯然，在項(xiàng)部長的講話中，彩票已經(jīng)像國外市場經(jīng)濟(jì)國家那樣被置于“軟財(cái)政”或是“準(zhǔn)稅收”的地位（在英國與香港，發(fā)行彩票募得的一部分公益金直接進(jìn)入稅收）。既然是“軟財(cái)政”，而且正與眼前政府極關(guān)心的“補(bǔ)充社會(huì)保障資金不足”的重大任務(wù)相關(guān)，將彩票發(fā)行權(quán)統(tǒng)一劃歸財(cái)政部管理恐怕在所難免。

----還有一個(gè)事實(shí)，是一些圈內(nèi)人有所了解的：這些年來，其他社會(huì)公益事業(yè)主管部門，諸如教育、環(huán)保、文物等，由于資金不足，多次提出了發(fā)行本行業(yè)專項(xiàng)彩票的要求。

----道理很明白，當(dāng)初搞彩票是民政、體育兩家，但既然彩票市場已經(jīng)起來了，其他公益部門也應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)受益。如果彩票的發(fā)行不“統(tǒng)”起來，“分灶吃飯”的“灶”就必須多設(shè)一些。既如此，在當(dāng)前形勢下，“分”就不如“統(tǒng)”。

----專家喜歡引用國際慣例，來強(qiáng)調(diào)由中央政府“統(tǒng)”的理由。據(jù)介紹，世界各國彩票業(yè)管理模式多種多樣，主管部門多為各國的財(cái)政部，如西班牙國家彩票管理局隸屬財(cái)政經(jīng)濟(jì)部，芬蘭也由財(cái)政部統(tǒng)一管理；或單獨(dú)設(shè)立國家彩票管理局，或由銀行來負(fù)責(zé)。美國相對特殊，各州政府組建的彩票公司直接由州政府管理，近年來也采取頒布許可證的形式，交由私人公司承包發(fā)行。

----中國現(xiàn)行的彩票發(fā)行機(jī)制，其實(shí)還是一種統(tǒng)分結(jié)合、以分為主的方式。自80年代以來，彩票發(fā)行一直由人民銀行負(fù)責(zé)確定額度，而整體發(fā)行交民政部、體委（現(xiàn)為體育總局）掌管，兩部委下屬機(jī)構(gòu)經(jīng)銷。細(xì)究起來，由人民銀行確定額度并不科學(xué)，但十幾年來卻執(zhí)行不誤。據(jù)說是因?yàn)檎J(rèn)識不準(zhǔn)確，含糊地認(rèn)為彩票發(fā)行既有“金融含義”，又可能產(chǎn)生“博彩”的負(fù)面影響。但只要體味一下改革中利益調(diào)整的艱難過程就可以明白，讓人民銀行以額度方式控制不是單純的“技術(shù)性”考慮，也是一種權(quán)力制衡。如果沒有這一層“統(tǒng)”，彩票發(fā)行的分權(quán)如今收起來可能就更為困難。

----很可能是為今后由財(cái)政部來統(tǒng)管彩票發(fā)行做鋪墊，今年年初，原由人民銀行掌握的彩票發(fā)行主管權(quán)轉(zhuǎn)交財(cái)政部，關(guān)鍵性的額度分配權(quán)也就換到了財(cái)政部手中。在財(cái)政部頒布的文件中，嚴(yán)格規(guī)定“年終未使用完的額度一律作廢。年度中間，如有特殊情況需要增加彩票發(fā)行額度，由民政部和國家體育總局向財(cái)政部提出申請，由財(cái)政部報(bào)國務(wù)院審批。嚴(yán)禁沒有額度或超額度發(fā)行及銷售彩票。對違反此規(guī)定的彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)，要沒收全部發(fā)行收入上繳同級財(cái)政，同時(shí)視情節(jié)輕重，暫?；蛉∠洳势卑l(fā)行資格，并追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任”。

----措辭如此嚴(yán)厲，讓人以為財(cái)政部乍一接手就在控制額度上大做文章。但人們很快就會(huì)明白，今年的彩票發(fā)行額度未減反增，體育彩票有望在今年發(fā)行到80億（已批額度50億）?；剡^頭來看，可知嚴(yán)厲的措辭更多地表明一種姿態(tài)，預(yù)示著對于文件簽署者財(cái)政部來說，關(guān)乎彩票的權(quán)力將被抓得更緊了。

又是額度

----無論是出于減少彩票負(fù)面影響的考慮還是部門間權(quán)力制衡的需要，“額度”作為計(jì)劃手段的代表詞匯，長期存在于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國彩票領(lǐng)域，現(xiàn)在的問題是：“統(tǒng)一”后的中國彩票發(fā)行究竟還有沒有必要實(shí)行額度管理？

----中國目前主要通過額度控制來發(fā)行彩票。在彩票剛剛問世時(shí)，人們對于彩票的生疏使額度成為彩票官兒們的巨大壓力——無論如何也要把額度內(nèi)的彩票賣出去。而當(dāng)中頭彩的照片頻繁地占據(jù)報(bào)紙的大幅版面時(shí)，彩票額度變成了資源，變成了上一級彩票發(fā)行部門對下一級進(jìn)行控制的法寶——不聽話就不給你額度。而不經(jīng)意間，額度實(shí)際上已經(jīng)成了特權(quán)，比如在沒有改成全現(xiàn)金返獎(jiǎng)前，獎(jiǎng)品的批零差價(jià)就是腐敗叢生的沃土。各地彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人因受賄落馬的新聞不絕于耳。

----不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，已有額度管理體制限制了原本可以大許多的彩票市場。據(jù)楊建龍博士所在的國務(wù)院發(fā)展研究中心彩票課題組研究測算，今后10年中，中國人均收入水平按照保守預(yù)測（年增長6％），到2010年將達(dá)到12826元人民幣（約1600美元）。而根據(jù)彩票的“潛在規(guī)?！保ㄒ粋€(gè)國家彩票發(fā)行規(guī)模的最大可能限度）經(jīng)驗(yàn)公式，人均收入中的彩票支出比例將占收入的0.48％，“潛在”的人均彩票支出將達(dá)到61元人民幣（約7.5美元），中國的彩票發(fā)行總量的“潛在規(guī)模”可達(dá)到846億人民幣。相比之下，我國去年福利、體育兩種彩票的發(fā)行額一共只有150億元人民幣。

----楊建龍等專家都認(rèn)為，在未來彩票發(fā)行由財(cái)政統(tǒng)一掌管，部門間權(quán)利制衡的需求相對減弱之情勢下，未來開發(fā)彩票市場最主要的手段應(yīng)當(dāng)是尊重市場本身。因此，取消額度管理勢在必行，惟有此，彩票這一極具潛力的“軟財(cái)政”源頭才能被大力開發(fā)。

彩票公司憧憬

----路還只能一步步走，中國彩票業(yè)十多年的發(fā)展，民政、體育兩大官辦系統(tǒng)下轄數(shù)萬人眾，已經(jīng)形成顯著的“路徑依賴”。在今年，當(dāng)彩票被賦予更重大的籌資功能之后，發(fā)行彩票的機(jī)制如何走向健全就變得格外緊迫但也更需慎重。盡管中央有關(guān)彩票歸屬的最終決定尚未出臺，但種種消息表明，未來在財(cái)政部統(tǒng)一掌管之下進(jìn)行彩票發(fā)行決策已經(jīng)確定，需要討論的只是發(fā)行組織架構(gòu)如何構(gòu)建，現(xiàn)在的彩票主力民、體兩部局在未來的構(gòu)建中是何角色。

----實(shí)際的方案，只能包含著利益的討價(jià)還價(jià)與再分配。但如果按市場化的趨勢走下去，專家們普遍認(rèn)為，目前兩大彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)福利彩票發(fā)行中心和體育彩票發(fā)行中心應(yīng)當(dāng)脫離主管部委系脈，成為獨(dú)立運(yùn)作的全國性公司。

----對于這兩家擁有眾多分支的發(fā)行機(jī)構(gòu)的管理模式，官方現(xiàn)在的提法是“事業(yè)單位企業(yè)化管理”，而業(yè)內(nèi)人士說根本看不出“企業(yè)化管理”的痕跡。不過即使如此，兩個(gè)發(fā)行機(jī)構(gòu)彼此間的競爭從來就沒有停止過。王柏泉告訴記者，他以前在上海市福利彩票發(fā)行中心當(dāng)主任時(shí)經(jīng)常夜不能寐，“感到體育彩票就緊跟在我的身后”。張偉華也說，兩個(gè)發(fā)行中心之間應(yīng)該既是朋友又是對手。

----據(jù)專家介紹，世界各國的彩票管理模式各不相同，大致可以分為三種類型。第一種為政府直營模式，即政府設(shè)立專職部門直接主管彩票發(fā)行，或者成立專門的國營彩票公司負(fù)責(zé)發(fā)行。例如：法國政府成立專門的彩票發(fā)行公司——法國國家游戲集團(tuán)負(fù)責(zé)政府彩票的發(fā)行工作，意大利財(cái)政部也直接發(fā)行彩票，而美國是在各州的州政府下設(shè)立彩票委員會(huì)。第二種為企業(yè)承包模式。例如英國的凱美樂（Camelot）公司就是通過招標(biāo)獲得英國國家彩票7年的發(fā)行權(quán)。第三種為發(fā)照經(jīng)營式。歐洲很多國家的政府根據(jù)本國需要，發(fā)經(jīng)營牌照，獲得彩票發(fā)行牌照的既有國有企業(yè)，也有私人企業(yè)。政府通過特殊的征稅辦法從這些彩票公司獲得收益。

----在新的彩票管理框架中，現(xiàn)有的兩大彩票發(fā)行中心如何分工、定位還難以估計(jì)。國務(wù)院已經(jīng)明確規(guī)定不允許任何其它部門再搞彩票發(fā)行系統(tǒng)。業(yè)界人士普遍認(rèn)為，兩中心不會(huì)合并，可能的形式是按現(xiàn)行分工繼續(xù)發(fā)展，比如說福利彩票發(fā)行中心發(fā)售電腦彩票，同時(shí)兼發(fā)即開型彩票；體育彩票發(fā)行中心發(fā)售電腦彩票，同時(shí)兼發(fā)足球彩票。

----不管在哪種情況下，專家們都主張市場上出現(xiàn)更多的競爭。“中國一直在強(qiáng)調(diào)彩票的發(fā)行只能由國家壟斷，私人發(fā)行的彩票在各個(gè)國家都被嚴(yán)令禁止。道理如此，但還是應(yīng)當(dāng)允許彩票領(lǐng)域存在競爭?！眹鴦?wù)院發(fā)展中心研究員楊建龍博士對記者說。他認(rèn)為，“競爭是分層次的。國家應(yīng)該控制彩票的發(fā)行權(quán)，但是在彩票的零售環(huán)節(jié)應(yīng)該競爭。只有競爭才能帶來效率，清除腐敗?！?

----這位近來對彩票業(yè)頗有研究的學(xué)者還指出，未來彩票市場規(guī)模的擴(kuò)大，本身就在呼喚真正市場化的發(fā)行機(jī)制?！坝绕洮F(xiàn)在發(fā)行的是電腦彩票，從整體發(fā)行方案的策劃到整個(gè)電腦體系的建立絕不是幾個(gè)人的小公司就可以搞定的，它需要一種通盤的考慮和駕馭全局的能力。在這種情況下，兼并和重組就有其內(nèi)在動(dòng)力了。發(fā)行方式的創(chuàng)新以及發(fā)行環(huán)節(jié)的市場化，很有可能形成通過銷售代理提成取得收入的幾大全國性彩票發(fā)行公司。”