摘 要：人民法院行政審判部門在行政機(jī)關(guān)未認(rèn)定違法建筑的情況下，可以依據(jù)案件事實(shí)直接認(rèn)定為違法建筑。對(duì)于安置補(bǔ)償方案明確給予違法建筑補(bǔ)償?shù)模瑧?yīng)在分析其是否符合行政賠償構(gòu)成要件基礎(chǔ)上，確定適用賠償不低于補(bǔ)償原則給予相應(yīng)賠償金額。法檢兩院為促進(jìn)案件實(shí)質(zhì)性化解，可以通過(guò)制發(fā)檢察建議、司法建議的形式，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作，共同對(duì)申請(qǐng)人開(kāi)展息訴罷訪工作，督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，實(shí)現(xiàn)案件辦理三個(gè)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：違法建筑認(rèn)定 賠償不低于補(bǔ)償 法檢聯(lián)動(dòng)化解爭(zhēng)議

一、基本案情及辦案過(guò)程

劉某某在貴州省某區(qū)某鎮(zhèn)集體土地上有兩處房屋，一處面積為287.94平方米（以下簡(jiǎn)稱“第1處”）并辦理了相應(yīng)建房手續(xù)；另一處面積為1319.53平方米（以下簡(jiǎn)稱“第2處”）但未辦理任何建房手續(xù)。2016年8月，某區(qū)政府啟動(dòng)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，并發(fā)布《安置補(bǔ)償方案》，該方案規(guī)定對(duì)不符合建房條件的房屋（含外來(lái)戶建房）根據(jù)不同修建年限給予一定的工料補(bǔ)償。劉某某的兩處房屋均在征收范圍內(nèi)，其中第1處房屋簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議并領(lǐng)取相應(yīng)補(bǔ)償金；第2處房屋因長(zhǎng)期未達(dá)成協(xié)議被鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除。劉某某對(duì)強(qiáng)拆行為不服，以鎮(zhèn)政府為被告向甲區(qū)法院提起行政訴訟，人民法院經(jīng)過(guò)判決確認(rèn)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)拆行為違法。之后，劉某某又向甲區(qū)法院提起行政賠償訴訟，要求鎮(zhèn)政府賠償因強(qiáng)拆行為造成的經(jīng)濟(jì)損失。一審法院以案涉房屋為違法建筑為由只賠償其室內(nèi)物品損失2萬(wàn)元，對(duì)其他損失訴請(qǐng)未予支持。劉某某不服提起上訴、申請(qǐng)?jiān)賹従获g回后，劉某某向某市檢察院申請(qǐng)監(jiān)督，市檢察院經(jīng)審查認(rèn)為法院賠償判決錯(cuò)誤，遂向貴州省檢察院提請(qǐng)抗訴。

為開(kāi)展案件實(shí)質(zhì)性化解工作，省檢察院行政檢察部門與省法院行政庭召開(kāi)溝通協(xié)調(diào)會(huì)，明確由省法院制發(fā)司法建議，省檢察院制發(fā)檢察建議，共同督促某區(qū)政府按照安置補(bǔ)償方案規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)案涉房屋的賠償問(wèn)題。司法建議和檢察建議制發(fā)后，鎮(zhèn)政府及時(shí)向區(qū)政府報(bào)告，某區(qū)政府主動(dòng)自我糾錯(cuò)，召開(kāi)專題會(huì)議同意給予劉某某賠償金26.3906萬(wàn)元。劉某某向省檢察院提交了書面撤回監(jiān)督申請(qǐng)書，省檢察院對(duì)案件作出終結(jié)審查決定，案件爭(zhēng)議最終得以實(shí)質(zhì)性化解。

二、行政審判部門有權(quán)認(rèn)定違法建筑

本案中，關(guān)于人民法院行政審判部門在行政機(jī)關(guān)未認(rèn)定違法建筑的情況下，直接認(rèn)定為違法建筑是否合法。有的認(rèn)為，違法建筑的認(rèn)定，屬于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，人民法院行政審判部門在相關(guān)行政機(jī)關(guān)未予認(rèn)定的情況下直接認(rèn)定案涉房屋為違法建筑，屬于超越職權(quán)的審判行為，應(yīng)提出監(jiān)督意見(jiàn)予以糾正。但筆者認(rèn)為，人民法院行政審判部門在審理行政賠償案件中，直接對(duì)違法建筑予以認(rèn)定具有一定的合理性。

（一）違法建筑的認(rèn)定應(yīng)綜合考慮各種因素

從違法建筑類型來(lái)看，違法建筑分為程序違建和實(shí)質(zhì)違建，在理論上程序違建是指該建筑物并未妨礙都市計(jì)劃，建設(shè)者得依一定程序申領(lǐng)建筑執(zhí)照；實(shí)質(zhì)違建是指建筑物無(wú)從依程序補(bǔ)正使其變?yōu)楹戏ǖ慕ㄖ?。?］違法建筑的產(chǎn)生有其多方面原因，不能單純以違反法律、法規(guī)規(guī)定進(jìn)行建設(shè)就認(rèn)定，一方面修建年限是判斷違法建筑的重要因素，我國(guó)在1984年國(guó)務(wù)院制定的《城市規(guī)劃條例》中首次明確規(guī)定了違法建筑的概念（當(dāng)時(shí)用的是違章建筑這一概念），因此，按照行政法從舊兼從輕，有利于當(dāng)事人原則，在認(rèn)定違法建筑中，要充分考慮歷史因素，在1984年1月5日之前修建的房屋就不能認(rèn)定為違法建筑。另一方面當(dāng)事人基于相應(yīng)承諾，如招商引資、征收協(xié)議村集體村民代表大會(huì)的決議等產(chǎn)生信賴?yán)娑藿ǖ姆课?，也不能一律認(rèn)定為違法建筑。如按照征收補(bǔ)償協(xié)議約定，當(dāng)事人在指定位置建房，雖然未辦理相應(yīng)手續(xù)，也不應(yīng)認(rèn)定為違法建筑。本案中，案涉房屋修建于2009年，不屬于1984年1月5日之前修建，亦不符合基于信賴?yán)娑藿ǖ那樾?，不能通過(guò)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)使其合法化，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違法建筑。

（二）民事審判部門不能徑直認(rèn)定違法建筑

根據(jù)《全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第21條規(guī)定，在民事審判工作中，不能直接通過(guò)判決確認(rèn)案涉房屋為違法建筑，也就是說(shuō)人民法院審理案件中，民事法官不能徑直認(rèn)定違法建筑。筆者認(rèn)為，人民法院之所以如此規(guī)定，一方面是因?yàn)檫`法建筑的認(rèn)定屬于行政法律關(guān)系，不屬于民事法律關(guān)系。另一方面，民事審判對(duì)行政法律關(guān)系的認(rèn)定沒(méi)有行政審判法官專業(yè)，為保障裁判結(jié)果的權(quán)威不宜由民事法官對(duì)違法建筑予以認(rèn)定。最后，對(duì)案涉房屋是否認(rèn)定為違法建筑，并不影響民事審判對(duì)房屋所有權(quán)、使用權(quán)的處理，實(shí)踐中違法建筑也可能涉及房屋買房合同、租賃合同糾紛，當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)主要通過(guò)合同約定確定，人民法院民事審判部門只需按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行裁判即可。

（三）行政審判部門認(rèn)定違法建筑的合理性

從法律規(guī)定來(lái)看，認(rèn)定違法建筑確實(shí)是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，但實(shí)踐中，大量未經(jīng)行政機(jī)關(guān)確認(rèn)為違法建筑即被徑直拆除。強(qiáng)拆行為被確認(rèn)違法后，案件進(jìn)入行政賠償訴訟，違法建筑的認(rèn)定是判斷案件是否給予賠償，給予何種標(biāo)準(zhǔn)賠償?shù)那疤?。如果?duì)其不予認(rèn)定，將導(dǎo)致案件無(wú)法審理，如果按照有利于當(dāng)事人原則認(rèn)定為合法建筑，將導(dǎo)致違法建筑合法化，使國(guó)家按照合法建筑予以賠償，造成國(guó)有資產(chǎn)的損失，進(jìn)一步縱容違法建筑的修建，不利于城鄉(xiāng)管理秩序的穩(wěn)定。本案中，劉某某在已修建一棟房屋，未按規(guī)定辦理相應(yīng)的審批手續(xù)，也未有正當(dāng)理由享有信賴?yán)娴那闆r下，又修建一棟面積為1319.53平方米的房屋，明顯違反城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)認(rèn)定為違法建筑，故人民法院綜合以上因素，直接認(rèn)定案涉房屋為違法建筑并無(wú)不當(dāng)。

三、安置補(bǔ)償方案對(duì)違法建筑確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有法律效力

本案中安置補(bǔ)償方案的性質(zhì)，是處理案件的一個(gè)基礎(chǔ)事實(shí)，對(duì)于案件審理起到非常重要的作用。對(duì)于這一問(wèn)題有的意見(jiàn)認(rèn)為，安置補(bǔ)償方案是對(duì)相對(duì)固定的被拆遷人補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出的行政行為，屬于具體行政行為，人民法院可以不予適用。但筆者認(rèn)為，安置補(bǔ)償方案屬于規(guī)范性文件，其具有相應(yīng)的法律效力。

（一）安置補(bǔ)償方案具有普遍約束力

根據(jù)法律規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案是開(kāi)展征收補(bǔ)償工作的具體依據(jù)。從程序上看，其制定必須報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)；從內(nèi)容上看，其規(guī)定了征收范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收步驟等，對(duì)所有涉及征收的不特定人都適用，屬于規(guī)范性文件范疇，是相關(guān)征收部門對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償安置、賠償違法損失的依據(jù)。本案中，案涉房屋涉及的安置補(bǔ)償方案明確，對(duì)違法建筑在內(nèi)的房屋都應(yīng)給予一定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助，不受“一戶一宅”的限制，且該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未被人民法院判決撤銷，涉及人數(shù)眾多的不特定對(duì)象，大部分村民已經(jīng)按照這一標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，具有抽象性和一定的普遍約束力，對(duì)外具有法律效力，不能因劉某某提起行政訴訟就不適用。

（二）安置補(bǔ)償方案并未違反法律規(guī)定

對(duì)于違法建筑，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》雖然明確規(guī)定了給予行政處罰并限期拆除，但并未否定其相應(yīng)的權(quán)利，也未明確對(duì)違法建筑一律不予賠賠。本案中劉某某基于對(duì)案涉房屋的建設(shè)行為，自然享有所有權(quán)，只是因?yàn)椴荒芟碛邪凑辗梢?guī)定向相關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記的權(quán)利，但這并不妨礙其對(duì)案涉房屋享有相應(yīng)的占有、使用權(quán)利，并未禁止對(duì)其給予一定補(bǔ)助補(bǔ)償。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)基于快速推進(jìn)項(xiàng)目、有效化解社會(huì)矛盾等因素，往往規(guī)定對(duì)違法建筑給予一定數(shù)額的補(bǔ)助，這種規(guī)定也是基于違法建筑享有一定私法上權(quán)利的考慮，具有一定合理性，并不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定。

（三）安置補(bǔ)償方案已產(chǎn)生信賴?yán)?/p>

信賴保護(hù)原則是誠(chéng)實(shí)信用原則在行政法領(lǐng)域的體現(xiàn)，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)作出的行為應(yīng)當(dāng)恪守信用，不得隨意變更，即便為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益應(yīng)予變更，也應(yīng)給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。本案中，劉某某基于對(duì)某區(qū)政府作出的關(guān)于違法建筑給予一定工料補(bǔ)償?shù)陌仓醚a(bǔ)償方案的承諾產(chǎn)生了信賴基礎(chǔ)，并基于這個(gè)信賴基礎(chǔ)產(chǎn)生了期待，且在案件處理過(guò)程中行政相對(duì)人劉某某自始至終沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。劉某某基于信賴保護(hù)原則對(duì)于案涉房屋補(bǔ)償?shù)男姓袨閼?yīng)當(dāng)享有相應(yīng)的公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。

四、賠償不低于補(bǔ)償原則的適用

對(duì)于安置補(bǔ)償方案明確給予違法建筑補(bǔ)償，人民法院是否可以依照賠償不低于補(bǔ)償原則判決給予賠償？有的意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)國(guó)家賠償法規(guī)定，受害人只有在其合法權(quán)益遭受侵害時(shí)，才有獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，劉某某于2009年修建的房屋未辦理任何建房手續(xù)，屬于違法建筑，不屬于合法權(quán)益不應(yīng)賠償。但筆者認(rèn)為，賠償不低于補(bǔ)償原則的適用的對(duì)象不應(yīng)僅限于合法權(quán)建筑，應(yīng)在分析其是否符合行政賠償構(gòu)成要件基礎(chǔ)上綜合加以判斷。

第一，是否存在行政違法行為。本案中，針對(duì)案涉房屋某鎮(zhèn)政府既未作出強(qiáng)制拆除決定書、限期拆除公告，也未根據(jù)土地管理法的相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，在未作出任何行政行為的情況下，直接對(duì)劉某某的房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除。針對(duì)強(qiáng)拆行為，因某鎮(zhèn)政府未按照法律規(guī)定履行相應(yīng)的房屋拆除程序存在過(guò)錯(cuò)，人民法院已經(jīng)判決確認(rèn)強(qiáng)拆行為違法，符合存在行政違法行為要件。

第二，是否存在合法權(quán)益損失。根據(jù)《國(guó)家賠償法》的相關(guān)規(guī)定，因行政機(jī)關(guān)違法行政行為對(duì)財(cái)產(chǎn)造成損害的，按照直接損失給予賠償，并明確只對(duì)合法權(quán)益予以賠償。雖然劉某某第2處的房屋屬于違法建筑，按照規(guī)定不屬于合法權(quán)益，但本案的特殊之處在于，某區(qū)政府制定安置補(bǔ)償方案將違法建筑納入了補(bǔ)償范圍，明確將違法建筑按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，即通過(guò)政府的承諾將違法建筑予以一定的合法補(bǔ)償，屬于合法權(quán)益，故劉某某對(duì)于該部分的損失屬于合法財(cái)產(chǎn)損失。

第三，是否存在直接因果關(guān)系。因果關(guān)系是確定賠償責(zé)任的重要因素，需要注意的是，行政賠償?shù)囊蚬P(guān)系只能是直接因果關(guān)系，不包括間接因果關(guān)系，實(shí)踐中，因行政違法行為造成的比如喪失簽訂合同的預(yù)期利潤(rùn)損失，因其屬于間接因果關(guān)系，不屬于行政賠償范圍。本案中，行政機(jī)關(guān)未履行相應(yīng)的程序和手續(xù)，并依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，劉某某基于法律的規(guī)定，在復(fù)議和訴訟期間屆滿前，享有充足的時(shí)間，自行對(duì)房屋進(jìn)行拆除，并轉(zhuǎn)移室內(nèi)財(cái)產(chǎn)等，可以將損失降到最低。某鎮(zhèn)政府在未遵守相應(yīng)法定程序的情況下，徑直拆除案涉房屋，很明顯是導(dǎo)致劉某某損失擴(kuò)大的重要因素，存在直接因果關(guān)系。

第四，案件應(yīng)適用賠償不低于補(bǔ)償原則賠償。賠償不低于補(bǔ)償原則即衡平補(bǔ)齊原則，是行政賠償?shù)囊豁?xiàng)基本原則，即在行政征收引發(fā)的賠償訴訟中，國(guó)家賠償?shù)慕痤~應(yīng)大于或等于行政補(bǔ)償所獲得的金額。本案中鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除案涉房屋已被確認(rèn)違法，為督促其按照合法程序拆除違法建筑促進(jìn)依法行政，體現(xiàn)對(duì)違法行為的懲戒性，防止和縱容行政違法低成本效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)按照賠償不低于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來(lái)確定行政賠償金額。

五、法檢共商推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解

關(guān)于案件采取何種監(jiān)督方式問(wèn)題。有的認(rèn)為，只要發(fā)現(xiàn)人民法院存在事實(shí)認(rèn)定不清、法律適用錯(cuò)誤的問(wèn)題，人民檢察院就應(yīng)當(dāng)以提出抗訴、再審檢察建議的方式履行監(jiān)督職責(zé)。但筆者認(rèn)為，在人民法院、行政機(jī)關(guān)都愿意開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的情況下，應(yīng)優(yōu)先開(kāi)展行政爭(zhēng)議化解工作，通過(guò)推動(dòng)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，最大限度維護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益。

（一）實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的需要

本案是因征收補(bǔ)償引發(fā)的行政賠償案件，在征收補(bǔ)償程序中，鎮(zhèn)政府和當(dāng)事人曾經(jīng)對(duì)案涉房屋協(xié)商補(bǔ)償，后因當(dāng)事人反悔而未達(dá)成協(xié)議，提起訴訟后人民法院判決對(duì)其房屋不予賠償，當(dāng)事人的預(yù)期與法院判決的現(xiàn)實(shí)差距大，導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)司法判決產(chǎn)生不信任感，揚(yáng)言對(duì)政府工作人員和司法人員打擊報(bào)復(fù)，成為當(dāng)?shù)卣攸c(diǎn)穩(wěn)控對(duì)象。進(jìn)入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)后，某市檢察院多次組織當(dāng)事人和某鎮(zhèn)政府、某區(qū)政府協(xié)商，劉某某表示要求按照征收補(bǔ)償環(huán)節(jié)達(dá)成的補(bǔ)償金額進(jìn)行賠償；而某鎮(zhèn)政府、某區(qū)政府則表示，法院判決是其支付賠償款的依據(jù)，沒(méi)有法院判決自己不會(huì)多支付，雙方僵持不下，無(wú)法達(dá)成合意，某市檢察院只好將案件提請(qǐng)到省檢察院。檢察機(jī)關(guān)如果將案件通過(guò)抗訴的方式，繼續(xù)交由人民法院審判，即使法院改判，當(dāng)事人基于之前的過(guò)高預(yù)期，會(huì)繼續(xù)申訴上訪，導(dǎo)致出現(xiàn)案結(jié)事未了的局面。

（二）踐行以人民為中心司法理念的需要

“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”是最高檢黨組對(duì)新時(shí)代檢察辦案的新要求，本案中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于案件完全可以一抗了之的方式進(jìn)行監(jiān)督，但這種監(jiān)督方式，一方面要推翻原有的行政生效判決，對(duì)司法權(quán)威將產(chǎn)生負(fù)面影響；另一方面通過(guò)抗訴的監(jiān)督方式，當(dāng)事人將耗費(fèi)更久的辦案期限，產(chǎn)生更多的律師費(fèi)、交通費(fèi)等辦案成本，雖然遲到的正義也是正義，但讓當(dāng)事人更快地拿到賠償款才是辦案的最優(yōu)解。

（三）實(shí)現(xiàn)法檢協(xié)同化解行政爭(zhēng)議的需要

法檢兩家既有監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，同時(shí)也需要協(xié)同化解行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)法理情的有機(jī)統(tǒng)一。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，省檢察院受理案件后及時(shí)與省法院行政庭召開(kāi)溝通協(xié)調(diào)會(huì)，經(jīng)協(xié)商同意按照兩院簽訂的《關(guān)于促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，共同開(kāi)展案件實(shí)質(zhì)性化解工作，由省法院、省檢察院分別制發(fā)司法建議、檢察建議，共同督促某區(qū)政府按照安置補(bǔ)償方案規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)案涉房屋的賠償問(wèn)題。司法建議和檢察建議制發(fā)后，區(qū)委負(fù)責(zé)同志先后兩次與省法院、省檢察院會(huì)商，并表示愿意按照征收補(bǔ)償方案對(duì)被申請(qǐng)人的房屋進(jìn)行賠償。得到區(qū)委、區(qū)政府的自我糾錯(cuò)承諾后，省檢察院、省法院與鎮(zhèn)政府工作人員共同對(duì)申請(qǐng)人開(kāi)展息訴罷訪工作，通過(guò)反復(fù)多次釋法說(shuō)理，劉某某終于打消了不合理訴求，同意按照征收補(bǔ)償方案賠償。