一、引言

近年來，受經(jīng)濟下行壓力和減稅降費等因素的多重影響，全國財政收支呈現(xiàn)“緊平衡”，地方財政收支平衡壓力明顯加大。2016—2022年，全國財政收入狀況整體出現(xiàn)下滑趨勢①，分中央和地方看，中央和地方財政收入除2021年有所增長外，但總體也均呈現(xiàn)下滑趨勢。從中國的財政體制看，為了改善財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重和中央財政收入占全國財政收入比重過低的現(xiàn)象，中國于1994年實施了分稅制改革。分稅制改革后，中央財政收入增加，地方財政收入下降，特別是基層政府。但從支出的角度看，地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任并沒有發(fā)生改變，因此分稅制改革之后地方基層政府往往面臨著財政收入和支出不匹配的問題。因此，盡管中央和地方財政收入均有所下降，但財政壓力最大的還是基層政府，特別是縣鄉(xiāng)政府。1995—2009年，縣級政府的財政收入占全部財政收入的比重基本穩(wěn)定在20%，但是其支出在2000年之前卻占到了30%，且之后呈現(xiàn)增長的態(tài)勢，2009年時增至42%，十年間增長約40%（吳敏和周黎安，2020）。

縣級政府尚且如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政府，其面臨的財政壓力更甚。從20世紀(jì)末開始，為了解決基層政府的財政缺口，中央政府出臺了諸多調(diào)整基層財政體制的政策，2023年5月，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，這些舉措表明，基層財政缺口問題具有長期性和復(fù)雜性，至今仍是政策關(guān)注的焦點。對于基層地方政府而言，除了被動對上級政府出臺的政策做出回應(yīng)外，更加積極主動地尋求解決辦法才是根本。因此，本文想要研究的問題是，基層政府在面臨財政缺口時該如何積極應(yīng)對呢？或者說可以如何行為？在當(dāng)前各級政府普遍面臨財政壓力的情況下，對該問題的研究毫無疑問有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

然而，想要研究該問題并不容易，首要問題便是數(shù)據(jù)。中國是五級行政體制，縣鄉(xiāng)屬于最基層政府，承擔(dān)了大量公共事務(wù)，因此有學(xué)者認為縣鄉(xiāng)政府“權(quán)力最小、責(zé)任最大”（馬光榮和張玲，2023）。即便如此，在現(xiàn)行分稅制體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財政壓力仍大于縣級政府。因此，從研究情景看，選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為研究對象是最合適的，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)很缺乏；另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為往往具有內(nèi)生性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入和財政支出均和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)，這也導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為——無論是后文敘述的節(jié)流還是開源，均具有內(nèi)生性。想要解決該問題需要選擇合適的外生沖擊。

廢除農(nóng)業(yè)稅為我們研究該問題提供了非常好的研究情景。對于第一個問題，很幸運地，浙江省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的數(shù)據(jù)，雖然只有三年（2003—2005年），但涵蓋了諸多可供研究使用的變量指標(biāo)；對于第二個問題，為了促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，同時也為了解決日益嚴(yán)重的三農(nóng)問題，中國從2000年開始在農(nóng)村推行新一輪改革，稱之為農(nóng)村稅費改革，直至2006年在全國范圍內(nèi)取消了施行長達2600多年歷史的農(nóng)業(yè)稅。雖然政府和學(xué)術(shù)界均認為農(nóng)村稅費改革是中國農(nóng)村繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革之后又一重要舉措，但該舉措是否能達政策制定者的目標(biāo)以及承包制改革的積極影響仍需要謹慎評估（周黎安和陳燁，2005）。但不可否認的是，農(nóng)業(yè)稅廢除對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言是一次外生沖擊。

而且，更重要的問題在于，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的視角來看，農(nóng)業(yè)稅對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言是一項重要的財政收入來源。從數(shù)據(jù)上看，2000年農(nóng)業(yè)稅收入465.3億元（《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2005》），同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收入為1026.65億元（《中國財政年鑒2001》，同期全國財政收入為13395.23億元），占比達到了45.3%。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)稅取消后，中央政府為了防止基層政府收入下降安排了轉(zhuǎn)移支付，但轉(zhuǎn)移支付并不能彌補農(nóng)業(yè)稅的損失（陳曉光，2016；孫小燕和溫琦，2007）。所以，在政府支出剛性的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對財政收入突然大幅度下降時勢必要做出回應(yīng)，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該作何選擇呢？進而會對地方公共品供給產(chǎn)生什么影響？

本文基于上述邏輯，以農(nóng)村稅費改革中農(nóng)業(yè)稅取消為外生沖擊，使用手工收集的浙江省2003—2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的數(shù)據(jù)，使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧食產(chǎn)量占比和耕地面積占比構(gòu)造不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)稅取消后面臨的財政壓力指標(biāo)，使用廣義雙重差分法實證檢驗了地方政府行為的變化：節(jié)流還是開源？以及對基層公共品供給的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，稅費改革不僅沒有降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入，反而增加了財政收入。排除了轉(zhuǎn)移支付的解釋，我們認為主要是因為地方政府開辟了新的稅源，即大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這一點和既有文獻的發(fā)現(xiàn)是一致的（謝貞發(fā)等，2017）。最后，本文還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅取消之后，財政壓力更大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加了教育和醫(yī)療公共物品的供給，這一方面驗證了開源的結(jié)果，同時也證偽了節(jié)流的觀點。

與本文相似的文獻有謝貞發(fā)等（2017）、毛捷和曹婧（2021），但存在如下三方面差異：第一，從我國的財政體制看，越基層的政府面臨的財政壓力越大。從這個意義上說，農(nóng)業(yè)稅作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府最重要的財政來源，取消農(nóng)業(yè)稅勢必會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨更大財政壓力，從而為研究財政壓力下地方政府行為提供了一個非常好的研究情景。第二，從研究的內(nèi)容上講，本文與毛捷和曹婧（2021）關(guān)注的重點并不相同，毛捷和曹婧（2021）認為農(nóng)業(yè)稅取消造成地方政府更加依賴土地出讓金的邏輯在本文并不成立，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身沒有賣地的權(quán)力；但和謝貞發(fā)等（2017）之間的差別在于，謝貞發(fā)等（2017）關(guān)注的是農(nóng)業(yè)稅取消促進了第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而導(dǎo)致財政收入的上升。但這一邏輯成立的前提是第二產(chǎn)業(yè)的稅收歸縣級政府，但很顯然，分稅制改革體制下，發(fā)展工業(yè)產(chǎn)生的新的稅源很大程度上要和上級政府進行分成。在這種財政體制下，地方政府通過發(fā)展工業(yè)來增加稅收的激勵有多少是值得商榷的。本文的研究設(shè)計有效規(guī)避了上述激勵扭曲問題，因為本文驗證邏輯使用的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所繳的稅收均歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配，而無須和上級政府等進行分成，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有很大的激勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（周飛舟，2006；蘭小歡，2021）。第三，本文和上述文獻最重要的差別是不僅關(guān)注了開源，同時也關(guān)注了節(jié)流，全面考察了農(nóng)業(yè)稅取消之后基層政府的行為。相比之下，既有文獻只關(guān)注了其中一方面。

本文的貢獻在于：第一，從研究視角看，本文主要從農(nóng)業(yè)稅取消對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入產(chǎn)生沖擊入手，研究（地方）政府在面臨財政壓力時會如何選擇這一問題。很顯然，這一問題不僅具有理論意義，同時也非常有現(xiàn)實意義，因此需要從理論和實證的角度予以研究。既有文獻雖然也關(guān)注到了農(nóng)村稅費改革，比如周黎安和陳燁（2005）關(guān)注了稅費改革對農(nóng)民收入的影響，周飛舟（2006）、徐增陽和黃輝祥（2002）、朱鋼（2002）考慮了稅費改革可能會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政造成更大的缺口，但很顯然，上述文獻僅僅停留在農(nóng)村稅費改革的影響這一層面，而沒有探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會在財政壓力下的反應(yīng)（周黎安和陳燁，2005；周飛舟，2006；徐增陽和黃輝祥，2002；朱鋼，2002）。本文從（地方）政府能動性的視角，以農(nóng)村稅費改革為切入點，全面考察了財政壓力對（地方）政府行為產(chǎn)生的經(jīng)濟影響，這是本文和既有關(guān)注農(nóng)業(yè)稅取消的文獻的不同之處，也是本文最重要的創(chuàng)新點。特別是我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅費改革并沒有導(dǎo)致財政收入的下降，反而增加了基層政府的財政收入，這為我們理解基層政府在財政壓力下的行為提供了重要的經(jīng)驗證據(jù)（陳抗等，2002），同時也為解決基層政府（包括縣市政府甚至地市政府）財政缺口以及債務(wù)問題提供了新的思路①。

第二，本文是第一篇使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的數(shù)據(jù)對農(nóng)村稅費改革背景下基層政府行為變化進行研究的文章。使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為研究樣本的好處在于：其一，眾所周知，中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極為不平衡，因此研究樣本層級越高，混淆因素會更多，樣本差異性越大。以2022年的行政區(qū)劃數(shù)據(jù)為例，中國一個省包含10.7個地級市，1個地級市包括8.5個縣，1個縣包括13.6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從計量的角度看，更加微觀的數(shù)據(jù)可以更好地控制樣本之間的差異，使得結(jié)果更加可信。其二，更重要的是，相比縣市甚至更高層級的樣本，農(nóng)業(yè)稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的比重更大，農(nóng)業(yè)稅取消之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財政壓力更大，因此也更加有動力對農(nóng)業(yè)稅取消做出反應(yīng)，這是很重要的研究前提。因此，本文的研究主題確定了使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為研究樣本是最合適的。在一定程度上說，本文也為以后研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提供了數(shù)據(jù)上的支撐。

第三，從研究結(jié)果看，本文發(fā)現(xiàn)了一些新證據(jù)。在面臨財政壓力時，（地方）政府可以選擇節(jié)流或開源，但不同的選擇對應(yīng)不同的結(jié)果。比如，一些研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村稅費改革導(dǎo)致地方政府財政收入下降以及公共品供給的下降（周黎安和陳祎，2015）。而本文則發(fā)現(xiàn)，稅費改革并沒有導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的下降，反而還增加了公共物品的供給，這主要是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開辟了新的稅源，即發(fā)展工業(yè)，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)量、利潤和上繳稅額均顯著增加。本文的發(fā)現(xiàn)既是對既有文獻的重要補充，同時也深化了我們對稅費改革經(jīng)濟影響的理解，對于之后類似政策的制定提供了經(jīng)驗證據(jù)的支持。

本文其余部分內(nèi)容安排如下：第二部分介紹了農(nóng)業(yè)稅取消的歷史背景，同時從理論上分析了農(nóng)業(yè)稅取消會產(chǎn)生的經(jīng)濟影響，提出本文待檢驗的假說；第三部分對數(shù)據(jù)來源和估計策略進行了說明，給出了變量的描述性統(tǒng)計；第四部分檢驗了農(nóng)業(yè)稅取消對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的影響；第五部分在第四部分的基礎(chǔ)上檢驗了農(nóng)業(yè)稅取消對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共品供給的影響；最后部分是結(jié)論和政策含義。

二、歷史背景與理論分析

（一）歷史背景

農(nóng)業(yè)稅古已有之，是農(nóng)業(yè)社會中最重要的稅種①。新中國成立之初，農(nóng)業(yè)稅仍然是國家財政收入的重要來源，1950年農(nóng)業(yè)稅占稅收總額的比重仍然達到了約39%，之后一直下降，2000年，農(nóng)業(yè)稅占稅收總額的比重已經(jīng)下降到3.7%，具體見圖1。從整體上看，2000年左右農(nóng)業(yè)稅占比已經(jīng)很低，但是對于地方政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，農(nóng)業(yè)稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的比重依然很高。特別是20世紀(jì)80年代以來，三農(nóng)問題特別是農(nóng)民負擔(dān)問題愈發(fā)嚴(yán)重，這不僅阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，同時也導(dǎo)致了社會的不穩(wěn)定。因此，從2000年開始，中央政府發(fā)布多個文件開始率先在安徽省農(nóng)村推行稅費改革，以期降低農(nóng)民稅費負擔(dān)，增加農(nóng)民收入②。從農(nóng)業(yè)稅費改革的書面規(guī)定、通知和條例看，截至2004年9月24日，全國有5個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）完全取消農(nóng)業(yè)稅，3個?。ㄖ陛犑校┗救∠?6個?。ㄗ灾螀^(qū)）的310個縣免征農(nóng)業(yè)稅，11個糧食主產(chǎn)?。ㄗ灾螀^(qū)）降低農(nóng)業(yè)稅率3%，其余省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)業(yè)稅稅率總體上降低1%。2005年，全國有28個省全面免征農(nóng)業(yè)稅，河北、山東、云南也按中央要求將農(nóng)業(yè)稅稅率降到2%以下。在《農(nóng)業(yè)稅條例》正式廢止之前的2005年，全國幾乎所有的區(qū)縣已經(jīng)停征“農(nóng)業(yè)三稅”，該年縣級“農(nóng)業(yè)三稅”總收入僅為2004年的8.9%（陳曉光，2016）。2006年，中國正式取消了農(nóng)業(yè)稅。

具體到本文研究的浙江省，其于2004年開始推行稅費改革，當(dāng)年發(fā)布的《中共浙江省委、浙江省人民政府關(guān)于全面進行農(nóng)村稅費改革的通知》（浙委〔2004〕4號）中提出，在全省范圍內(nèi)全面完成以“減調(diào)改穩(wěn)、合理負擔(dān)、轉(zhuǎn)移支付、配套進行”為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費改革，但并不是完全取消農(nóng)業(yè)稅，其中的表述是“調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)稅以及取消屠宰稅”。

2003年，為進一步加快全省經(jīng)濟欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，根據(jù)中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳《關(guān)于實施“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”的通知》（浙委辦〔2003〕14號）精神和省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)對做好欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅減免工作的要求，早在2001年，對全省361個經(jīng)濟欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入低于全國農(nóng)民人均收入水平的農(nóng)戶，免征農(nóng)業(yè)稅，共免征農(nóng)業(yè)稅4841萬元，占當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅的7%左右，全部由省財政轉(zhuǎn)移支付。

2004年，為深化農(nóng)村稅費改革，減輕農(nóng)民負擔(dān)，扶持糧食生產(chǎn)，確保糧食安全，對全省各地在農(nóng)業(yè)稅計稅土地上種植糧油作物的農(nóng)業(yè)收入免征農(nóng)業(yè)稅。對免征影響財政收入部分，省財政給予轉(zhuǎn)移支付，全省80個市、縣、區(qū)有75個當(dāng)年基本停征了農(nóng)業(yè)稅，共減免農(nóng)業(yè)稅57761萬元，為2005年全省宣布全面停征農(nóng)業(yè)稅打下了良好的基礎(chǔ)。2005年《浙江省人民政府關(guān)于進一步做好深化農(nóng)村稅費改革工作的通知》（浙政發(fā)〔2005〕7號）規(guī)定，2005年在全省范圍內(nèi)正式取消農(nóng)業(yè)稅，比中央政府宣布正式取消農(nóng)業(yè)稅提前一年。

這里需要著重說明一下農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的重要性，因為這涉及本文研究的前提條件。從全國的數(shù)據(jù)看，2000年全國農(nóng)業(yè)稅收入465.3億元（《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2005》），同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收入為1026.65億元（《中國財政年鑒2001》），占比高達45.3%。李普亮等（2004）使用山東省十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查數(shù)據(jù)計算發(fā)現(xiàn)，稅費改革前，農(nóng)業(yè)稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重平均為31.6%，稅費改革后更是增至79.6%。根據(jù)陳曉光（2016）的計算，2005年前，縣級層面農(nóng)業(yè)稅占稅收總收入（稅收總收入不包括轉(zhuǎn)移支付收入）的比重均值約為21.5%，考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相比縣市更偏向農(nóng)業(yè)，因此農(nóng)業(yè)稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的比重會超過21.5%。再以最早進行試點縣的安徽省為例，2000年，通過農(nóng)村稅費改革，安徽農(nóng)民稅費負擔(dān)共減少16.9億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)減收的為13.96億元，按1850個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均，則全省每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)減收75.46萬元（周焱，2001）。相應(yīng)地，安徽省2000年財政稅收收入144.58億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入781.51萬元，按這個數(shù)字，減少的農(nóng)業(yè)稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的比重接近10%。很顯然，稅收收入中很大一部分來源于城市，因此，農(nóng)業(yè)稅廢除對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的影響遠遠超過10%。孫小燕和溫琦（2007）對山東省濟寧市某鎮(zhèn)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2003年預(yù)算內(nèi)收入占該鎮(zhèn)總收入的62.8%，其中農(nóng)業(yè)四稅占到預(yù)算內(nèi)收入的53.7%，取消農(nóng)業(yè)稅后，這部分占財政總收入33.7%的稅收急劇減少，這對于本就入不敷出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說，無疑是雪上加霜。為了避免這種情況的發(fā)生，中央政府在取消農(nóng)業(yè)稅的同時也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因為農(nóng)業(yè)稅的損失而進行的轉(zhuǎn)移支付，但轉(zhuǎn)移支付也不能完全彌補因農(nóng)業(yè)稅取消導(dǎo)致的稅收損失。同樣地，孫小燕和溫琦（2007）的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2006年該鎮(zhèn)得到的轉(zhuǎn)移支付295萬元，而該鎮(zhèn)2003年的農(nóng)業(yè)稅收入為383.5萬元，二者缺口有90萬元，占當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅收收入的比重為23.5%。根據(jù)陳曉光（2016）的計算，2005年前，縣級層面農(nóng)業(yè)稅占稅收總收入（稅收總收入不包括轉(zhuǎn)移支付收入）的比重均值約為21.5%，考慮了轉(zhuǎn)移支付后，該比重下降到9.5%。以本文使用的2003年浙江省縣級數(shù)據(jù)看，農(nóng)業(yè)五稅占稅收總額的比重平均而言約為11.45%。所以對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，該比重會更高。

（二）理論分析

1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，從此，我國開始探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。1994年分稅制改革之后，由于中央和地方在財政收入劃分上呈現(xiàn)“上收”特征，而地方承擔(dān)的事權(quán)未減少，導(dǎo)致地方政府普遍面臨收支不匹配的壓力，地方政府的財政壓力逐漸顯現(xiàn)，且分稅制體制下越是基層政府，財政壓力越大。即使到了現(xiàn)在，基層地方政府依然面臨著不小的財政壓力①。

從財政收入的角度分析，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，農(nóng)村稅費改革之前，農(nóng)業(yè)稅一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的重要來源（詳見上文的論述）。因此農(nóng)業(yè)稅取消使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本就不富裕的財政更加入不敷出，財政壓力加大。在這種情況下，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，想要緩解財政壓力，只有兩個辦法——開源或節(jié)流。如果不想辦法節(jié)流或者開源，會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的下降，進而影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共品的能力。但開源和節(jié)流兩種選擇對應(yīng)了可能不同的結(jié)果。具體分析，節(jié)流的本質(zhì)是減少或壓縮財政支出，因此并不會導(dǎo)致財政收入增加。況且，政府的財政支出一般都是剛性的，即有所謂的棘輪效應(yīng)，因此想要節(jié)流較為困難（周飛舟，2006）。而且，從財政支出的結(jié)構(gòu)看，地方政府往往承擔(dān)著大量公共服務(wù)，比如學(xué)校醫(yī)院等公共品的供給。在這種情況下，節(jié)流不僅不能增加地方公共品的供給甚至?xí)p少，從而對基層本就薄弱的民生服務(wù)產(chǎn)生更加不利的影響。

而開源則是尋找新的替代稅源，其本質(zhì)是通過增加財政收入來緩解財政壓力。關(guān)于開源，一種方式是增加征管力度，比如強化對工業(yè)企業(yè)的稅收征管，既有文獻對該問題有較多研究（范子英和田彬彬，2013；李廣眾和賈凡勝，2020；李春濤等，2021；楊永聰和李齊笑，2024）。但是，一來鄉(xiāng)鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)并不強，本來就是需要扶持發(fā)展的對象，即使能夠強化征管，得到的收入也并不能夠彌補農(nóng)業(yè)稅取消的損失；更重要的是，強化稅收征管可能會對工業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)的績效產(chǎn)生負面影響（楊繼生和黎嬌龍，2018）。從本文后文的實證檢驗結(jié)果也發(fā)現(xiàn)，稅費改革對績效的影響是正向的，這一結(jié)果也說明了本文發(fā)現(xiàn)的開源并不是通過加強稅收征管這一機制產(chǎn)生的。

在工業(yè)化社會中，工業(yè)是稅收（增值稅和營業(yè)稅）的重要來源，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面臨財政減少的壓力時可能會通過第二種開源方式——大力發(fā)展工業(yè)來增加稅收。謝貞發(fā)等（2017）發(fā)現(xiàn)，當(dāng)縣級政府面臨財政壓力時，除了強化稅收征管，還會大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)。特別是，在中國，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收直接歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而無需上繳，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展工業(yè)的動力更強。在這種情況下，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過積極發(fā)展工業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）以尋求新的稅收來源，那么即使農(nóng)業(yè)稅取消了，財政收入也不一定會下降反而會增加。

對于（地方）政府而言，提供公共品是其財政支出的重要一項，而公共品的供給在很大程度上取決于財政收入的多寡，特別是在生產(chǎn)性支出偏向的背景下，教育、醫(yī)療及社會保障等基層民生性公共服務(wù)供給不足是（地方）政府面臨的突出問題（喬寶云等，2005）。一些文獻認為，比如Fan等（2004）的研究表明，農(nóng)村公共投資對促進農(nóng)村發(fā)展和扶貧具有非常重要的作用。由于農(nóng)村人口的主要生產(chǎn)和生活活動發(fā)生在自己的村莊，導(dǎo)致村民很難從上級政府或其他途徑提供的公共服務(wù)中得到好處，因此對于農(nóng)村居民而言，當(dāng)?shù)靥峁┑墓卜?wù)對于他們的生存和發(fā)展具有至關(guān)重要的意義（羅仁福等，2006），基層民生性公共服務(wù)供給不足甚至已成為打好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)役的關(guān)鍵難題（姚鵬等，2022）。在農(nóng)業(yè)稅取消導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政壓力的背景下，公共品供給會發(fā)生什么變化呢？如果上文的邏輯成立，那么我們應(yīng)該可以看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共品供給的增加。因此，通過檢驗公共品的供給，也可以間接驗證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入在稅費改革前后的變化。既有文獻研究了稅費改革對公共品供給的影響，但是其潛在的假設(shè)均是稅費改革導(dǎo)致了財政收入的下降（左翔等，2011；張博驍和王輝，2015）。但如果本文提出的開源觀點成立的話，那么應(yīng)該能看到公共品供給的增加，而這也在一定程度上證偽了節(jié)流的觀點。

基于此，本文提出如下假說：

假說1：農(nóng)業(yè)稅取消導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨財政壓力，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以選擇節(jié)流或開源的方式來緩解甚至解決財政壓力；

假說2：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果選擇開源的方式緩解財政壓力，那么其機制是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)而不是通過加強稅收征管；

假說3：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果選擇開源的方式緩解財政壓力，那么應(yīng)該可以看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共品供給的增加；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇節(jié)流，則不會增加。

三、數(shù)據(jù)說明和估計策略

本文使用浙江省2003—2005年的數(shù)據(jù)對上述觀點進行檢驗，參考Chen（2017），借鑒雙重差分法的檢驗邏輯，即農(nóng)業(yè)稅取消前不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅負是不同的，因此2005年取消農(nóng)業(yè)稅之后所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅均為0，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅損失是不同的，損失越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的財政壓力越大，越有動機進行節(jié)流或開源的行為。具體來說，我們使用如下的固定效應(yīng)模型進行因果識別，回歸方程如式（1）所示：

其中，i表示鄉(xiāng)鎮(zhèn)，t表示年份。為虛擬變量，浙江省是2005年取消的農(nóng)業(yè)稅，因此2005年設(shè)為1，2003和2004年為0。考慮到所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)均受到?jīng)_擊，但是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)受沖擊的程度不同，因此該方法屬于廣義雙重差分法（Nunnamp;Qian，2011）。方程（1）中我們感興趣的系數(shù)是，它衡量的是農(nóng)業(yè)稅取消產(chǎn)生的影響。具體來說，估計系數(shù)衡量的是2005年相對于之前年份農(nóng)業(yè)稅更重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（相對于農(nóng)業(yè)稅負較輕）在經(jīng)濟影響方面的額外變化。

Y為被解釋變量，首先在檢驗農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的影響時為財政收入（取對數(shù)），其次在驗證開源假說時為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相關(guān)指標(biāo)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量、就業(yè)人數(shù)、利潤以及上交的稅額等。之所以選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，主要是因為地方政府在面臨財政壓力時青睞于實施能夠帶來地方獨享稅源的措施。比如，Han和Kung（2015）發(fā)現(xiàn)所得稅分享比例降低造成的財政壓力，使地方政府的發(fā)展重心轉(zhuǎn)變?yōu)榕c土地有關(guān)的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)；陳思霞等（2017）的研究發(fā)現(xiàn)，諸如房地產(chǎn)業(yè)、交通運輸業(yè)等營業(yè)稅支撐產(chǎn)業(yè)的增加值在所得稅改革后大幅上升；Chen（2017）基于農(nóng)業(yè)稅改革的準(zhǔn)自然實驗，發(fā)現(xiàn)受到改革沖擊較大的轄區(qū)地方政府會顯著加大對制造業(yè)增值稅的征管力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有權(quán)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的稅額完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配（周飛舟，2006；蘭小歡，2021）。最后在檢驗對公共品的影響時，使用學(xué)校、醫(yī)院等數(shù)量作為被解釋變量。

表示本文的核心解釋變量——鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅負擔(dān)，定義為2003年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧食產(chǎn)量占縣市糧食總產(chǎn)量的比值，該定義是根據(jù)農(nóng)業(yè)稅的計算方式得到的。根據(jù)農(nóng)業(yè)稅條例規(guī)定，各種農(nóng)業(yè)收入的計算標(biāo)準(zhǔn)分別規(guī)定為①：（1）種植糧食作物的收入，按照糧食作物的常年產(chǎn)量計算；（2）種植薯類作物的收入，按照同等土地種植糧食作物的常年產(chǎn)量計算；（3）種植棉花、麻類、煙葉、油料和糖料作物的收入，參照種植糧食作物的常年產(chǎn)量計算；（4）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品收入，按產(chǎn)品實際收入另行規(guī)定；（5）其他經(jīng)濟作物的收入和經(jīng)國務(wù)院規(guī)定或者批準(zhǔn)征收農(nóng)業(yè)稅的其他收入，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定計算標(biāo)準(zhǔn)。前3條所列農(nóng)業(yè)收入一律折合當(dāng)?shù)氐闹饕Z食，以公斤為單位計算，折合比例由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。因為本文使用的是浙江省一省的數(shù)據(jù)，因此折算比例均相同。從這個規(guī)定中可以得出兩點結(jié)論，其一，糧食產(chǎn)量是最重要的計算單位，一般而言，糧食產(chǎn)量越多，稅負越重；其二，僅使用糧食產(chǎn)量并不能精確衡量農(nóng)業(yè)稅負，所以我們也使用2003年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地面積占縣市耕地總面積的比重指標(biāo)做了穩(wěn)健性檢驗。計稅土地面積是征收農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)。上文中提到，農(nóng)業(yè)稅的計稅基礎(chǔ)是糧食產(chǎn)量，而糧食產(chǎn)量的多寡則和耕地面積呈正相關(guān)關(guān)系，因此，耕地面積越多，相應(yīng)地農(nóng)業(yè)稅越重。為了驗證二者存在相關(guān)性，我們使用1999年縣級層面的耕地面積和農(nóng)業(yè)五稅進行回歸②，回歸結(jié)果見圖2。從結(jié)果中可以看出，二者顯著正相關(guān)，單變量回歸系數(shù)在1%的水平上顯著，R2為0.71。所用數(shù)據(jù)均來源于《浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計年鑒》。

DID估計的識別依賴于這樣一個假設(shè)，即在沒有受到政策處理的情形下，處理組和控制組的潛在結(jié)果在處理前后具有相同的變化趨勢，我們需要提供進一步的證據(jù)來支持我們的識別，見下式：

本文變量主要分為三類：財政指標(biāo)、公共品指標(biāo)以及控制變量，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧食占比和耕地面積占比是本文的核心解釋變量，衡量農(nóng)業(yè)稅負的大小。具體指標(biāo)以及相關(guān)的描述性統(tǒng)計詳見表1。需要說明的是，為了便于回歸系數(shù)的解釋，這三類指標(biāo)均取對數(shù)形式。

四、節(jié)流還是開源

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

需要說明的是，對節(jié)流的檢驗因為數(shù)據(jù)的原因并沒有實現(xiàn)，比如精簡機構(gòu)、縮小人員編制、撤校并點等，這些均沒有數(shù)據(jù)。不過，對于公共品供給的檢驗中則使用了學(xué)校相關(guān)的指標(biāo)，按照上文的論述，如果政府僅僅是節(jié)流，那么并不能增加政府財政收入，同時可能還會縮減公共品的支出，因此，對財政收入以及公共品的檢驗結(jié)果在一定程度上可以證偽節(jié)流的觀點。

根據(jù)上文的分析，開源的途徑之一便是支持工業(yè)的發(fā)展，這一邏輯已經(jīng)得到了諸多文獻的驗證。改革開放初期，財政大包干給了地方政府激勵，促使地方政府開始大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起的一個重要原因。在中國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接控制的農(nóng)村工業(yè)部門，因此在財政壓力下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然有激勵支持發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從而開辟新的稅源以彌補農(nóng)業(yè)稅損失。

表2首先給出了稅費改革與地方財政收入之間的檢驗結(jié)果。其中第（1）～（2）列衡量農(nóng)業(yè)稅負的指標(biāo)為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧食產(chǎn)量占比，第（1）列僅控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和年份固定效應(yīng)，第（2）列在第（1）列的基礎(chǔ)上增加了控制變量，均使用聚類到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的標(biāo)準(zhǔn)誤，第（3）列和第（4）列衡量農(nóng)業(yè)稅負的指標(biāo)為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地面積占比，控制變量和前兩列相同?？梢钥吹?，所有的回歸結(jié)果系數(shù)均顯著為正，這說明農(nóng)業(yè)稅負越重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)稅取消之后財政收入不減反增。

可以從數(shù)據(jù)上比較一下農(nóng)業(yè)稅損失和財政收入增加的大小。2003年，農(nóng)業(yè)稅總共約為6.2億元，表2第（2）列回歸系數(shù)表示，本文計算的農(nóng)業(yè)稅負指標(biāo)每增加1%（即一個單位），財政收入會增加1.2%。從描述性統(tǒng)計中可以看出，農(nóng)業(yè)稅負均值為2.1%，這就意味著財政收入增加2.52%。財政收入均值為4307.7萬元，那么平均而言，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入增加約108.6萬元，2003年共1229個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，那么財政收入增加約13.3億元，是農(nóng)業(yè)稅損失的約2倍，遠遠超過了農(nóng)業(yè)稅損失。這一結(jié)果證實了本文提出的假說1。

上述結(jié)果可能的解釋是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開辟了新的稅源。為了驗證上述觀點，表3提供了相應(yīng)的證據(jù)，表3第（1）～（6）列被解釋變量均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相關(guān)的指標(biāo)，之所以使用該指標(biāo)，也是因為數(shù)據(jù)所限，本文使用的數(shù)據(jù)并沒有全部工業(yè)企業(yè)相關(guān)的指標(biāo)。根據(jù)浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)，2005年，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)為112.06萬個，相比2004年增長3.5%，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)中占據(jù)了相當(dāng)重要的地位，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟較好的代表。

從結(jié)果來看，稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)量、從業(yè)人數(shù)、總產(chǎn)值以及營業(yè)額和上繳稅收均顯著增加，只有凈利潤系數(shù)為負且不顯著，而且相比其他系數(shù)絕對值很小。但總的來說，這驗證了本文的觀點，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)稅取消之后，通過大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)顯著促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，而工業(yè)貢獻的稅收大于農(nóng)業(yè)，因此稅費改革不僅沒有導(dǎo)致地方政府財政收入的下降，反而導(dǎo)致財政收入的上升。同時這一結(jié)果也證實了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開源的機制在于發(fā)展工業(yè)而不是通過加強稅收征管，因為如果是加強稅收征管，根據(jù)既有文獻的研究發(fā)現(xiàn)，會對工業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)的績效產(chǎn)生負面影響（楊繼生和黎嬌龍，2018）。

本文的發(fā)現(xiàn)和謝貞發(fā)等（2017）的研究結(jié)論較為相似。謝貞發(fā)等（2017）也研究了農(nóng)業(yè)稅取消之后縣級政府的行為，認為在壓力型財政體制下會導(dǎo)致地方政府開辟新的財源，即財政壓力更大的縣市，農(nóng)業(yè)稅改革之后工業(yè)增長更快。最后，使用耕地面積占比衡量農(nóng)業(yè)稅負的結(jié)果保持一致，詳見表4。

（二）平行趨勢

采用雙重差分方法必須具備一個前提條件是“滿足平行趨勢假設(shè)”，即在政策事件發(fā)生前，處理組與對照組的變化趨勢應(yīng)該是一致的。因此，本文采用事件研究法（ESA）來具體分析，回歸分析的方程式為式（2），具體回歸結(jié)果見表5。

從平行趨勢的回歸結(jié)果可以看出，第一，農(nóng)業(yè)稅取消之前，核心解釋變量系數(shù)為負但不顯著［第（1）列］或者為正但也不顯著［第（2）列］，且系數(shù)絕對值非常小，說明平行趨勢是滿足的，農(nóng)業(yè)稅取消前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的趨勢是相同的；第二，農(nóng)業(yè)稅取消后，核心解釋變量的系數(shù)顯著為正，且相比之前的系數(shù)大幅度增加，說明農(nóng)業(yè)稅取消顯著增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入。

五、稅費改革與公共品供給

上文發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅費改革反而增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入，即地方政府選擇了開源。除了開源，地方政府也可以選擇節(jié)流，或者在開源的同時進行節(jié)流，這部分對節(jié)流的觀點進行驗證。其中的邏輯是：提供公共產(chǎn)品是政府的重要責(zé)任，但提供公共產(chǎn)品需要財政收入支持。如果農(nóng)業(yè)稅取消導(dǎo)致財政收入下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對此的反應(yīng)是選擇節(jié)流，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然要縮減各種公共支出，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不縮減公共支出，在財政收入受到?jīng)_擊的情況下，必然也不會增加公共產(chǎn)品支出。因此，如果看到公共產(chǎn)品供給的增加，那么就可以證偽鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇了節(jié)流這一觀點，相反，如果看到公共產(chǎn)品供給的下降，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅選擇了開源，還選擇了節(jié)流。這樣，本文就從節(jié)流、開源兩個角度來檢驗，更加全面考察了農(nóng)業(yè)稅取消之后基層政府的行為。

另一方面，研究農(nóng)業(yè)稅改革和公共物品的供給還可以間接檢驗基準(zhǔn)結(jié)果的穩(wěn)健性，其中的邏輯在于：如果農(nóng)業(yè)稅取消財政收入確實增加了，那么作為政府支出的重要組成部分，應(yīng)該可以看到公共品支出增加了。因此，對公共產(chǎn)品的檢驗也是很重要的一部分。

公共品供給本文主要關(guān)注教育和醫(yī)療，原因主要有兩點：其一，教育和醫(yī)療是重要的民生性公共物品，且對于基層而言更加重要。盡管我國在2020年已基本實現(xiàn)“穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口，不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”的脫貧目標(biāo)，但農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生性公共服務(wù)水平較城市而言仍處于較低水平，基層民生性公共服務(wù)供給不足已成為制約當(dāng)前實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵難題；其二，數(shù)據(jù)可得性，住房、社會保障等數(shù)據(jù)不可得。驗證民生類公共產(chǎn)品支出是否增加，最合適的變量是財政支出中用于民生類的支出費用是否增加，但遺憾的是并沒有找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的相關(guān)數(shù)據(jù)，作為替代，我們使用了醫(yī)院、學(xué)校等指標(biāo)。

從表6中可以看出，稅費改革顯著增加了學(xué)校、在校學(xué)生和專任教師的數(shù)量［表6第（1）～（3）列］，同時對于醫(yī)院數(shù)量也有顯著增加，雖然對醫(yī)生數(shù)和病床數(shù)沒有顯著的效果，但核心變量的系數(shù)依然為正，且絕對值并不小。這個結(jié)果說明，稅費改革促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對教育和醫(yī)療公共物品的投資。如果考慮到教育和醫(yī)療是影響人力資本的重要因素，可以認為，稅費改革對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的長期發(fā)展也會產(chǎn)生重要影響。

這里的結(jié)果表明，稅費改革之后相比之前，地方公共物品有所提高，這個結(jié)果更是間接驗證了上文的觀點，即稅費改革增加了財政收入。因為公共物品的供給是需要財政投入的，如果財政收入沒有增加，那么在財政壓力存在的情況下，很難會增加對公共物品的供給，這和既有文獻的發(fā)現(xiàn)是相反的（左翔等，2011）。需要解釋的是，他們結(jié)論的得出是建立在稅費改革導(dǎo)致地方政府財政收入的下降，而對這個前提他們并沒有給出證據(jù)。因此，本文首先發(fā)現(xiàn)稅費改革并沒有導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入下降，在此前提下，我們發(fā)現(xiàn)稅費改革增加了公共品供給是符合邏輯的，同時也證實了本文提出的假說3。

六、結(jié)論與建議

借鑒既有文獻的思路，本文使用浙江省2003—2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的數(shù)據(jù)對農(nóng)業(yè)稅取消之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為變化進行了研究。農(nóng)業(yè)稅作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的重要組成部分，取消會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入面臨巨大的壓力。盡管有轉(zhuǎn)移支付政策，但并不能完全緩解。在財政壓力下，基層政府為了彌補稅收損失，會開辟新的稅源。我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅取消反而增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入，而其中的機制在于農(nóng)村稅費改革促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開辟了新的稅源。從公共品供給的角度看，我們還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅費改革增加了學(xué)校和醫(yī)院等公共品的供給，這也間接證實了上述觀點。

本文的結(jié)論具有如下含義：從理論上說，第一，對于地方政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，往往面臨著財政壓力，這種情況下，如何解決該問題不僅關(guān)系到財政收入的增減，同時還關(guān)系到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟轉(zhuǎn)型。從歷史發(fā)展經(jīng)驗看，農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)型是必由之路，而本文的研究結(jié)果也表明，農(nóng)業(yè)稅費改革導(dǎo)致的工業(yè)轉(zhuǎn)型是可持續(xù)財政和經(jīng)濟發(fā)展之路；第二，本文的研究對于理解地方政府“援助之手”和“攫取之手”提供了新的證據(jù)。在財政壓力下，地方政府從援助之手到攫取之手并不是必然，相反，地方政府可以通過招商引資等開辟新的稅源，進而解決面臨的財政壓力，增加公共品的供給，形成財政壓力——開辟新稅源——財政收入增加——公共品供給新的援助之手。

從政策的角度看，本文的研究為解決（地方）政府財政缺口提供了思路，即（地方）政府不能僅通過過“緊日子”來緩解財政壓力，更重要的是需要開辟新的稅源。具體來說，可以有三種可能的方向：第一，根據(jù)本文的結(jié)果，對于（地方）政府而言，面對財政壓力，需要積極培育非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大背景下，（地方）政府可以結(jié)合本地的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢積極承接發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進一步培育和擴大當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高主體財源的收入，同時，努力培育和挖掘潛在財源和新興財源。這不僅能實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，進而緩解甚至解決財政壓力，同時也為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

第二，擴展來看，市場主體，特別是民營企業(yè)是稅收的重要來源，因此對于地方政府而言，要充分發(fā)揮市場的決定性作用，積極培育市場，規(guī)范市場秩序，為各類企業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造公平、良好的環(huán)境。比如可以拿出專門的財政資金、完善稅收激勵政策、鼓勵金融機構(gòu)加大信貸支持以及積極發(fā)揮多層次資本市場的融資功能來扶持創(chuàng)業(yè)；再比如完善標(biāo)準(zhǔn)體系和市場準(zhǔn)入制度，優(yōu)化市場準(zhǔn)入環(huán)境。可能措施有繼續(xù)深化商事制度改革、改善市場競爭環(huán)境和完善企業(yè)監(jiān)管和服務(wù)，釋放市場主體潛能。

第三，更深層次地，需要繼續(xù)推進財稅體制改革，完善地方稅制，構(gòu)建地方主體稅種。2019年10月9日國務(wù)院發(fā)布《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》，提出消費稅征收環(huán)節(jié)后移，將部分在生產(chǎn)（進口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，并穩(wěn)步下劃地方，增量部分原則上將歸屬地方。再比如可能的措施是將車輛購置稅劃歸為中央和省級政府的共享稅，中央與地方（省級）的分享比例各占百分之五十。

總而言之，對于地方政府而言，如何解決財政壓力是必須要面臨且解決的問題，各地政府以及中央政府需要更多的制度創(chuàng)新，比如借鑒扶貧的對口幫扶機制，可以引導(dǎo)發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間的財政幫扶等，本文的研究在政策上提供了一些可資借鑒的意見。