“中國的垃圾不夠燒了”，在近期成為熱議話題。話題背后有幾組新現(xiàn)象引發(fā)關(guān)注：住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部的數(shù)據(jù)顯示，2005年，全國的垃圾焚燒廠僅67座，而到2024年10月，數(shù)量為1010家；國內(nèi)的垃圾焚燒廠開啟了“花式搶垃圾”，甚至把存量垃圾填埋場再開挖利用。

真相究竟如何？生活垃圾總量真的不夠嗎？2020年1月，生態(tài)環(huán)境部上線生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)公開平臺（下稱“數(shù)據(jù)公開平臺”），每座垃圾焚燒廠在地圖上以一個圓點(diǎn)代表。

從這張地圖不難看出，國內(nèi)垃圾焚燒廠的分布基本以胡煥庸線為界，胡煥庸線東南區(qū)域圓點(diǎn)密布。其中多數(shù)垃圾焚燒廠在過去十余年間建設(shè)、投產(chǎn)，這些垃圾焚燒廠被認(rèn)為一勞永逸地解決了垃圾圍城的問題，但是如今卻帶來新的苦惱。

隨著一些地區(qū)開挖垃圾填埋場，再將垃圾送往焚燒廠焚燒的新聞曝出，垃圾焚燒廠“吃不飽”的現(xiàn)象進(jìn)入公眾視野，其正導(dǎo)致一些垃圾焚燒廠頻繁出現(xiàn)“計(jì)劃內(nèi)停運(yùn)”，成為困擾行業(yè)的問題。

“吃不飽”背后的產(chǎn)能不均

垃圾焚燒廠“吃不飽”并非新現(xiàn)象。

2021年7月，中央第五生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組便向河南反饋：部分新建垃圾焚燒發(fā)電廠“吃不飽”，其中河南省鶴壁市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行負(fù)荷僅50％。

此后，鶴壁市采取的措施包括把治下鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)的生活垃圾全部轉(zhuǎn)運(yùn)過來集中焚燒，從隔壁安陽市協(xié)調(diào)了9萬噸生活垃圾，以及開挖存量垃圾，把9.1萬噸陳腐垃圾挖出來彌補(bǔ)缺口。

垃圾焚燒廠“吃不飽”最直觀的體現(xiàn)便是垃圾焚燒爐停運(yùn)。對數(shù)據(jù)公開平臺之上2138座垃圾焚燒爐2024年運(yùn)轉(zhuǎn)情況的統(tǒng)計(jì)顯示，有107座焚燒爐停運(yùn)時間超過50％，也就是一年有至少一半時間閑置，占比5％。

“粗略估算，當(dāng)前垃圾焚燒廠整體負(fù)荷率約為60％?！盓20研究院固廢產(chǎn)業(yè)研究中心負(fù)責(zé)人、首席行業(yè)分析師潘功告訴《中國新聞周刊》，負(fù)荷率并不高的原因是此前大量垃圾焚燒廠投產(chǎn)，導(dǎo)致單廠垃圾處理量下降。

與其說垃圾不夠燒，不如說是垃圾焚燒廠建多了。潘功表示，2018年左右，國內(nèi)垃圾焚燒廠迎來建設(shè)高峰期，從建設(shè)到投產(chǎn)之間有時間差，2022年左右，垃圾焚燒廠“吃不飽”的問題逐漸顯現(xiàn)。

垃圾焚燒廠數(shù)量增長究竟有多快？

數(shù)據(jù)公開平臺公布的數(shù)據(jù)顯示，從在運(yùn)營垃圾焚燒廠垃圾焚燒爐設(shè)計(jì)處理能力來看，單日處理能力從2016年的23.8萬噸增長至2024年的116.6萬噸。這也使得2020年焚燒反超衛(wèi)生填埋，成為國內(nèi)城鎮(zhèn)生活垃圾的第一大處理方式，而到2023年，城鎮(zhèn)生活垃圾中有78.3％經(jīng)由焚燒處理，衛(wèi)生填埋量占比降至13.2％。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》中提出，到2025年底，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力達(dá)到80萬噸/日左右，城市生活垃圾焚燒處理能力占比65％左右。這一目標(biāo)顯然已經(jīng)超額完成。

不過，在當(dāng)前垃圾焚燒廠整體負(fù)荷率并不高的情況下，并非所有垃圾焚燒廠都“吃不飽”。

蕪湖市生態(tài)環(huán)境保護(hù)志愿者協(xié)會焚燒項(xiàng)目負(fù)責(zé)人張靜寧告訴《中國新聞周刊》：“從整體數(shù)據(jù)來看，國內(nèi)垃圾焚燒產(chǎn)能整體過剩，但是區(qū)域之間的差異較大，一些大城市垃圾焚燒廠的負(fù)荷比較飽和，而一些小城市存在‘開一個爐子停一個爐子’的情況?！?/p>

張靜寧以陜西渭南為例介紹，這座城市共有6座垃圾焚燒廠，已經(jīng)導(dǎo)致互相之間“搶”垃圾，加之垃圾收運(yùn)體系不完善，垃圾從中轉(zhuǎn)站運(yùn)送至焚燒廠沒有問題，但是缺少將垃圾從村運(yùn)送至中轉(zhuǎn)站的能力，村中垃圾依然采用填埋方式，“一個村一個坑”，垃圾焚燒廠“吃不飽”的問題比較嚴(yán)重。

但是對于一些縣域而言，垃圾焚燒產(chǎn)能甚至還可能不足。張靜寧介紹，此前一些企業(yè)在試點(diǎn)日處理能力300噸的小垃圾焚燒爐，但是縣域垃圾焚燒可能存在山區(qū)面積較大，垃圾清運(yùn)困難的問題，企業(yè)參與并不積極。對于這些地區(qū)而言，目前確實(shí)有建設(shè)小規(guī)模垃圾焚燒爐的需求，一些地區(qū)甚至建設(shè)熱解爐等簡易焚燒爐，游走在環(huán)保政策邊緣。受訪者普遍認(rèn)為，垃圾焚燒產(chǎn)能過剩并無規(guī)律可循，其往往取決于地方政府的決策。

供需錯配何來？

哪些因素推動國內(nèi)垃圾焚燒產(chǎn)能短期內(nèi)激增？

E20執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為，一定程度上是因?yàn)槔贌龔S與特許經(jīng)營制度完美匹配，也就是政府可以通過公開競爭的方式，選擇一家企業(yè)來投資、建設(shè)和運(yùn)營垃圾焚燒項(xiàng)目，并允許其在一定期限內(nèi)通過提供垃圾處理服務(wù)來獲得收益。國內(nèi)特許經(jīng)營制度與垃圾焚燒廠均起步于21世紀(jì)初期。

2008年前后，垃圾焚燒廠投建數(shù)量開始爬坡，新建數(shù)量從每年的個位數(shù)，增長至十幾座?！案鞣街饾u意識到采用特許經(jīng)營模式建設(shè)垃圾焚燒廠的優(yōu)勢，一方面無須政府出資，另一方面項(xiàng)目通過發(fā)電，疊加國補(bǔ)，能夠保障收益。垃圾焚燒廠成為政府與企業(yè)都樂于推動的項(xiàng)目?！?/p>

2006年初，國家發(fā)展改革委將垃圾焚燒發(fā)電納入可再生能源中的生物質(zhì)發(fā)電之列，規(guī)定補(bǔ)貼電價標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時0.25元，發(fā)電項(xiàng)目自投產(chǎn)之日起15年內(nèi)享受補(bǔ)貼電價，運(yùn)行滿15年后取消補(bǔ)貼電價。

在薛濤看來，特許經(jīng)營制度，也是垃圾焚燒廠過度建設(shè)的誘因?！皡^(qū)縣一級政府就可以推進(jìn)本級政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項(xiàng)目。因此，區(qū)縣一級政府擁有上馬垃圾焚燒廠項(xiàng)目的權(quán)限，導(dǎo)致一些區(qū)縣政府盲目上馬垃圾焚燒項(xiàng)目?！?/p>

特別是在2023年11月，《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，即“PPP新規(guī)”發(fā)布前，參與垃圾焚燒項(xiàng)目的“社會資本”并非單指民營企業(yè)，眾多地方國企也參與其中。薛濤表示：“2010年前，地方國企很少參與垃圾焚燒廠項(xiàng)目，因?yàn)椤床欢谴撕箅S著垃圾焚燒技術(shù)與商業(yè)模式成熟，在一些地區(qū)存在民營企業(yè)先投建項(xiàng)目、地方國企再跟進(jìn)的情況，如重慶、成都、福州、南昌、南寧等城市均存在類似現(xiàn)象，利用地方平臺公司投建垃圾焚燒項(xiàng)目，一定程度上加劇了垃圾焚燒廠產(chǎn)能過剩?！?/p>

除去特許經(jīng)營制度，鄰避問題也在約十年前得到解決。2014年5月，杭州九峰垃圾焚燒廠建設(shè)曾引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖娋奂棺h，以這起事件為節(jié)點(diǎn)，此后公眾對于垃圾焚燒廠的認(rèn)知逐漸改變，認(rèn)識到其在減少土壤污染、發(fā)電等方面的優(yōu)勢，政、企、民三方關(guān)系理順，鄰避問題不再突出。

這些因素都驅(qū)使垃圾焚燒廠投資建設(shè)數(shù)量從2018年開始激增，直到 2020年國補(bǔ)退坡。2020年是轉(zhuǎn)折之年，國家出臺一系列有關(guān)可再生能源的發(fā)電補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼退坡明確。針對垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，采取“新人新辦法、老人老辦法”， 自2021年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準(zhǔn)未開工、新核準(zhǔn)的項(xiàng)目不再享受國補(bǔ)。有業(yè)內(nèi)人士告訴記者，這也驅(qū)使一批項(xiàng)目“大干快上”，搶在國補(bǔ)“關(guān)門”前上馬。

不過在潘功看來，相比于單獨(dú)看上馬項(xiàng)目數(shù)量，一些垃圾焚燒項(xiàng)目設(shè)計(jì)產(chǎn)能過大，以及分布不合理可能是更重要的問題?！斑@源于對未來人口增長，以及人均垃圾產(chǎn)生量升高的樂觀估計(jì)。但是目前來看，一些城市聚集人口的能力也在變?nèi)?。加之社會文明程度提升，人均垃圾產(chǎn)生量同樣減少。另外，項(xiàng)目分布也缺乏統(tǒng)籌，比如一些城市在最初設(shè)廠時沒有考慮運(yùn)距問題，一座焚燒廠產(chǎn)能已經(jīng)足夠，為減少運(yùn)輸環(huán)節(jié)成本與污染，可能會再建一座。”

垃圾分類導(dǎo)致進(jìn)廠垃圾減少也被認(rèn)為是垃圾焚燒廠“吃不飽”的原因之一。

以國內(nèi)最早實(shí)行垃圾分類的上海為例，2025年前5個月，上海日均分出可回收物7927噸、有害垃圾2噸、濕垃圾8690噸，比2019年上半年分別增加1.96倍、13.6倍、0.59倍，其中濕垃圾分出量占干濕垃圾總量的35％左右，這部分濕垃圾的歸宿并非垃圾焚燒廠，而是進(jìn)入?yún)捬踯囬g轉(zhuǎn)化為沼氣，再用沼氣發(fā)電。

潘功表示，盡管并非所有城市推進(jìn)垃圾分類的速度都像上海一樣，但是已經(jīng)配套建設(shè)一批處理濕垃圾的工廠。而且，并非只有廚余垃圾才會進(jìn)廚余廠，一些混合垃圾也進(jìn)入其中，包括園林垃圾、菜場廢棄物等，因此必然分流一些原本進(jìn)入垃圾焚燒廠的垃圾。“不過，從全國來看，垃圾分類對于進(jìn)入垃圾焚燒廠垃圾量的影響有限?！?/p>

張靜寧認(rèn)為，垃圾分類對于進(jìn)廠垃圾量的影響微乎其微?！袄诸愔饕謷苫厥绽c濕垃圾，一方面，廚余垃圾并未被普遍分揀，當(dāng)前每天廚余垃圾處理量約為30萬噸，對比垃圾焚燒量而言很少。另一方面，對于可回收垃圾中可回收利用價值較高的部分，分揀一直做得比較好，對于價值較低部分正在進(jìn)行試點(diǎn)，規(guī)模有限，每天僅能分揀出幾噸?！?/p>

可見，供需錯配最主要的原因還是垃圾焚燒廠過度建設(shè)。

運(yùn)營困境何解？

面對“吃不飽”的現(xiàn)狀，垃圾焚燒行業(yè)正在采取一些自救措施，摻燒工業(yè)垃圾、開挖存量垃圾都是常見舉措。

不過，薛濤向記者表示，填埋場中的垃圾經(jīng)過陳化，大量熱值轉(zhuǎn)化為沼氣散逸，這部分垃圾熱值較低，意味著其發(fā)電性較差，而且已經(jīng)與土混合到一起，焚燒前還要將其與土拆分。如果將填埋場中的陳化垃圾挖出再去焚燒，并修復(fù)填埋場，其全生命周期的成本是垃圾焚燒廠的三倍左右。

但必須看到，垃圾焚燒廠的經(jīng)營正受到進(jìn)廠垃圾量下滑的沖擊。垃圾焚燒廠收益主要由三部分組成，首先是地方政府支付的垃圾處理費(fèi)，地方國企的項(xiàng)目收費(fèi)多在150元—250元/噸區(qū)間，市場化主體的項(xiàng)目收費(fèi)多在50元—150元/噸區(qū)間，余下兩部分收入分別是售電收入和電價國補(bǔ)。三部分收入顯然都會受到進(jìn)廠垃圾量減少的影響。

“在三部分收益中，與電相關(guān)的后兩部分收益占比較高，甚至與垃圾處理費(fèi)一度形成蹺蹺板的態(tài)勢，垃圾焚燒廠發(fā)電享受國補(bǔ)，卻在應(yīng)由地方政府支付的垃圾處理費(fèi)上展開低價競爭。2014年之后，企業(yè)開始低價競標(biāo)，每噸垃圾處理費(fèi)一路走低至40元、30元、20元?！毖嬖V記者。

如何對沖“吃不飽”的影響，除去尋找更多進(jìn)廠焚燒的垃圾，潘功認(rèn)為，隨著技術(shù)升級、運(yùn)營能力提升，垃圾焚燒廠發(fā)電收益仍會擴(kuò)大。“比如5年前，單噸垃圾焚燒發(fā)電量約為300度，目前部分焚燒廠可以達(dá)到五六百度，這與技術(shù)、規(guī)模，以及垃圾熱值等方面因素都有關(guān)系?！?/p>

另外，隨著國補(bǔ)退坡，垃圾焚燒廠垃圾處理費(fèi)中標(biāo)單價也有所增長，從“十三五”期間的69元/噸，提升到“十四五”期間的99元/噸。

“垃圾焚燒廠可以在虧本時選擇關(guān)閉，但如此一來就會給城市運(yùn)轉(zhuǎn)帶來問題，因此地方政府往往不會任由垃圾焚燒廠倒閉，一些奄奄一息的垃圾焚燒廠會獲得政府輸血?！庇袠I(yè)內(nèi)人士告訴記者，相比于垃圾進(jìn)廠量下滑，更讓垃圾焚燒企業(yè)憂慮的可能是欠款問題。

他表示：“即使產(chǎn)能利用率只有六成，企業(yè)同樣能實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，幾乎沒有哪個項(xiàng)目因進(jìn)廠垃圾不足導(dǎo)致虧損。但是政府拖欠補(bǔ)貼、垃圾處理費(fèi)帶來的問題更為嚴(yán)峻，直接影響企業(yè)現(xiàn)金流，特別是近兩三年，地方政府開始拖欠垃圾處理費(fèi)。目前中大型垃圾焚燒廠依靠發(fā)電可以覆蓋人工、耗材等日常運(yùn)營的變動成本，但難以收回投資?！?/p>

對于垃圾焚燒行業(yè)而言，已經(jīng)從前幾年的狂熱恢復(fù)到理性。薛濤表示，垃圾焚燒項(xiàng)目基本不再新增，特別是日處理能力超過500噸的項(xiàng)目，目前正在運(yùn)營的項(xiàng)目只有少部分在國補(bǔ)“關(guān)門”后上馬。

張靜寧認(rèn)為，未來隨著垃圾分類推進(jìn)，垃圾焚燒廠需要變革，要在整個城市廢棄物管理系統(tǒng)中尋找新的機(jī)會，而非單純依靠焚燒生活垃圾。“垃圾焚燒廠未來仍在幾個層面具備機(jī)會：首先是隨著進(jìn)廠垃圾熱值提高，配合運(yùn)營水平提高，可以實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)電效率。其次是可以布局其他廢棄物處理產(chǎn)業(yè)，與焚燒廠形成協(xié)同效應(yīng)，也就是布局城市循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園。再次是可以向上布局收運(yùn)環(huán)節(jié)，焚燒廠布局收運(yùn)環(huán)節(jié)也可以優(yōu)化進(jìn)廠垃圾質(zhì)量。另外還可以進(jìn)行多元化經(jīng)營，不僅發(fā)電，也可以將電轉(zhuǎn)化為其他產(chǎn)品出售?！?/p>

盡管垃圾焚燒廠短期內(nèi)并未受到垃圾分類沖擊，但是垃圾分類是必然趨勢，垃圾焚燒廠也面臨轉(zhuǎn)型，而當(dāng)前的行業(yè)“吃不飽”正好提供了這樣的機(jī)會。