“違反治安管理的記錄應(yīng)當(dāng)予以封存，不得向任何單位和個(gè)人提供或者公開?！?月27日，十四屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過新修訂的治安管理處罰法，自2026年1月1日起施行。這是治安管理處罰法修訂草案的第三次審議。據(jù)悉，三審稿將一審稿中規(guī)定的“對(duì)違反治安管理時(shí)不滿十八周歲的人，違反治安管理的記錄應(yīng)當(dāng)予以封存，不得向任何單位和個(gè)人提供”，修改為上文所引內(nèi)容。

這意味著無論是成年人還是未成年人，其治安違法記錄未來都將徹底封存，未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)并依照法定程序，這些記錄就不會(huì)再被隨意披露和查詢。違法記錄封存最終入法，是此次治安管理處罰法修改的一大進(jìn)步。

記錄影響什么？

“今天關(guān)于治安管理處罰法修改的新聞里提到要貫徹落實(shí)三中全會(huì)精神，對(duì)治安違法記錄封存作出規(guī)定，振奮人心。如果真的能夠封存，這將是很多人重新開始的一個(gè)重要起點(diǎn)?！睅滋烨埃嚓P(guān)消息一經(jīng)披露，就有有違法前科者寫信給我，分享自己的心情。與輕罪記錄一樣，因?yàn)槿鄙傧鄳?yīng)的封存乃至消除制度，行政違法記錄一直對(duì)有違法前科者的工作生活產(chǎn)生著常人難以想象的困擾。

行政違法記錄是公安機(jī)關(guān)處理治安違法案件全流程的記載，也是對(duì)當(dāng)事人違反治安管理秩序的客觀記錄，其主要發(fā)揮行政處罰量罰基準(zhǔn)和刑事制裁量刑依據(jù)的作用。

例如，治安管理處罰法第20條規(guī)定，“六個(gè)月內(nèi)曾受到過治安管理處罰的，應(yīng)從重處罰”；在刑事司法追訴程序中，一年內(nèi)或者兩年內(nèi)是否曾被治安管理處罰，也會(huì)被作為批準(zhǔn)逮捕決定、酌定不起訴決定、緩刑和假釋的參考基準(zhǔn)。

值得注意的是，無論是作為行政處罰的量罰依據(jù)，還是刑事追訴的量刑基準(zhǔn)，都有明確的期限要求，即“一年內(nèi)或兩年內(nèi)曾因治安違法受過行政處罰的”。但現(xiàn)實(shí)是，行政違法記錄所產(chǎn)生的持久影響已遠(yuǎn)超出上述法律規(guī)范，而是直接關(guān)聯(lián)有違法前科者的諸多資格能力和行為自由。

比如，不少法律規(guī)范哪怕層級(jí)很低的行政規(guī)范性文件都規(guī)定，單位在招聘工作人員時(shí)，可向公安機(jī)關(guān)查詢擬聘用人員是否有違法記錄。除嚴(yán)重影響就業(yè)外，有無行政違法記錄也成為當(dāng)事人考公、參軍甚至是在公職單位內(nèi)晉升的重要參考。中國裁判文書網(wǎng)上的案例顯示，有無違法記錄還會(huì)成為當(dāng)事人是否能擔(dān)任小區(qū)業(yè)主委員會(huì)委員、是否有資格申請(qǐng)公共租賃住房、子女能否積分入學(xué)、是否能參選連任村干部，甚至是有無資格懸掛“退役軍人家庭光榮牌”的前提條件，連私營企業(yè)的雇主、出租屋的房東等民事主體也會(huì)要求當(dāng)事人提供無違法記錄證明。

有違法前科者應(yīng)被特別標(biāo)記嗎？

行政違法記錄之所以存在被濫用的情形，首先源于我國缺少對(duì)這一領(lǐng)域的相應(yīng)規(guī)范，已有的兩高三部于2012年頒布的《關(guān)于建立犯罪人員犯罪記錄制度的意見》以及公安部2021年印發(fā)的《公安機(jī)關(guān)辦理犯罪記錄查詢工作規(guī)定》，都僅針對(duì)犯罪記錄而非違法記錄；其次，無論是普通大眾還是公權(quán)力機(jī)關(guān)長久以來都存在一種普遍性偏見，即有過違法前科者，其人身危險(xiǎn)性和再犯可能性就一定會(huì)遠(yuǎn)超出普通人，也因此需要特別標(biāo)注予以特別預(yù)防。

但如此處理首先忽視了違法和犯罪的區(qū)別。相比犯罪，違法是社會(huì)危害性更低的行為，伴隨現(xiàn)代法網(wǎng)編織得愈加嚴(yán)密，很多違法行為早已不具有明顯的道德可責(zé)性。例如治安管理處罰法修訂草案將制造噪聲干擾他人、誤取快遞甚至是升放無人機(jī)、孔明燈等擾亂公共秩序和社會(huì)管理秩序的行為都列入應(yīng)受治安處罰的范圍。行為人若因這些事項(xiàng)受到治安處罰，又要因違法記錄受長久的職業(yè)禁入或是資格限制的懲罰，無疑會(huì)嚴(yán)重違反法治國家的“過罰相當(dāng)”原則。

而認(rèn)為只要有過違法前科就一定會(huì)有再犯可能，也基本無科學(xué)依據(jù)，因?yàn)榇蟛糠值男姓`法并非成癮行為，將行為人曾經(jīng)的違法與其未來升學(xué)就業(yè)相關(guān)聯(lián)，更是對(duì)法治國家“禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)”原則的明顯悖反。

法律上的特別標(biāo)注和區(qū)別對(duì)待屬于制度性歧視，這種歧視會(huì)給有違法前科者帶來持久的精神羞辱，進(jìn)而對(duì)這些人的社會(huì)復(fù)歸造成嚴(yán)重障礙，這也與諸如禁毒法等法律所倡導(dǎo)的，“戒毒人員在入學(xué)、就業(yè)、享受社會(huì)保障等方面不受歧視。有關(guān)部門、組織和人員應(yīng)當(dāng)在入學(xué)、就業(yè)、享受社會(huì)保障等方面對(duì)戒毒人員給予必要的指導(dǎo)和幫助”形成鮮明對(duì)照。

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年至2023年，全國公安機(jī)關(guān)查處治安案件共計(jì)4035萬件，五年來平均每年807萬起。這說明，已經(jīng)有越來越多的人存在違法記錄，行政違法記錄如果繼續(xù)被濫用，會(huì)影響到越來越多的人和他們背后的家庭。

打破偏見，克服歧視

對(duì)有違法前科者進(jìn)行永久標(biāo)注，并進(jìn)行廣泛的行為和資格限制，本質(zhì)上是綿延千年的“重刑重罰”。正因?yàn)槠渑c現(xiàn)代法治理念嚴(yán)重悖離，治安管理處罰法修訂草案在一審時(shí)就嘗試對(duì)這一問題進(jìn)行修改，首次引入對(duì)未成年人的違法記錄封存制度，旨在避免違法標(biāo)簽對(duì)未成年人的生活影響。不過，僅將記錄封存的范圍覆蓋至未成年人，無益于解決違法記錄濫用問題。因此，三審稿將違法記錄封存的范圍擴(kuò)大至所有有違法前科者，這無疑是對(duì)社會(huì)呼聲的積極回應(yīng)。

三審稿對(duì)于行政違法記錄封存的具體規(guī)定是，“違反治安管理的記錄應(yīng)當(dāng)予以封存，不得向任何單位和個(gè)人提供或者公開，但有關(guān)國家機(jī)關(guān)為辦案需要或者有關(guān)單位根據(jù)國家規(guī)定進(jìn)行查詢的除外。依法進(jìn)行查詢的單位，應(yīng)當(dāng)對(duì)被封存的違法記錄的情況予以保密”。

與徹底消除不同，封存是通過控制和限縮違法記錄的查詢機(jī)制，尤其是對(duì)超出合理范圍和合理區(qū)間的違法記錄禁止查詢、披露和使用，來間接達(dá)到前科消滅的效果。

從語詞表述來看，對(duì)于治安違法記錄，三審稿確立的是“整體封存、有限查詢”的基本原則，整體封存可在很大程度上避免違法記錄被不當(dāng)披露后的溢出性后果，也可以促進(jìn)有違法前科者的社會(huì)復(fù)歸和生活重建，而限制查詢更是將違法記錄與社會(huì)評(píng)價(jià)相互隔離，既滿足行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的需要，同時(shí)防止外部不當(dāng)評(píng)價(jià)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生長期負(fù)面影響。

或許是為了確保行政違法記錄仍可在制度上發(fā)揮作為行政處罰量罰依據(jù)和刑事犯罪追訴基準(zhǔn)的作用，三審稿仍舊規(guī)定了“有關(guān)國家機(jī)關(guān)為辦案需要或者有關(guān)單位根據(jù)國家規(guī)定進(jìn)行查詢的除外”的例外。

不過，這一例外規(guī)定仍然存在一定的粗疏缺漏。首先是查詢機(jī)關(guān)。三審稿規(guī)定的查詢機(jī)關(guān)是“有關(guān)國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位”，而相比于《公安機(jī)關(guān)辦理犯罪記錄查詢工作規(guī)定》中明確限定，可查詢犯罪記錄的僅為犯罪人本人、用人單位以及行政機(jī)關(guān)，此處的“有關(guān)國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位”顯然過于寬泛，仍舊為違法記錄被不當(dāng)披露提供可能。

其次是查詢事由。三審稿規(guī)定的是“為辦案需要或者根據(jù)國家規(guī)定”，但“辦案需要”可能涉及刑事、民事和行政案件，是否只要與案件存在關(guān)聯(lián)，公檢法等國家機(jī)關(guān)就都可以查詢行為人的違法記錄？本條規(guī)定顯然不夠明晰。

再次是查詢依據(jù)。三審稿提出的是“國家規(guī)定”，但如果將國家規(guī)定進(jìn)行寬泛理解，包括規(guī)范性文件在內(nèi)的效力不一的法律規(guī)范都大量存在對(duì)有違法前科者限制從業(yè)的限制性規(guī)定。所以，如果對(duì)查詢依據(jù)不能如《公安機(jī)關(guān)辦理犯罪記錄查詢工作規(guī)定》所要求的，唯有“法律、行政法規(guī)”存在從業(yè)禁止時(shí)才允許，那么原則粗疏的限制查詢規(guī)定對(duì)于維護(hù)有違法前科者的職業(yè)自由仍舊是失效的。

最后，限制查詢和記錄封存只是徹底消除的過渡。如果有違法前科者在一段時(shí)間內(nèi)都再未實(shí)施違法行為，就應(yīng)將其違法記錄徹底消除。徹底消除的正當(dāng)性除了有益于有違法前科者的社會(huì)復(fù)歸和生活重建外，還是個(gè)人對(duì)其信息所擁有的刪除權(quán)的體現(xiàn)。在數(shù)據(jù)時(shí)代，唯有刪除權(quán)和被遺忘權(quán)才能使個(gè)人對(duì)抗信息與數(shù)字技術(shù)為其打上的永久數(shù)字烙印。若沒有徹底消除，不僅違法記錄仍舊存在可能因保存不當(dāng)而被泄露的風(fēng)險(xiǎn)，有違法前科者也會(huì)永遠(yuǎn)覺得自己頭頂懸著不知何時(shí)會(huì)落下的“達(dá)摩克利斯之劍”。

法律的最終目標(biāo)是打破偏見，克服歧視，絕不是通過設(shè)置制度性藩籬強(qiáng)化偏見和制造歧視。法治的核心在于維護(hù)每個(gè)人的尊嚴(yán)，其中同樣包含違法犯罪者的尊嚴(yán)。

從這個(gè)意義上說，違法記錄封存最終入法，無疑是法治的進(jìn)步，這一進(jìn)步是社會(huì)公眾廣泛關(guān)注和廣泛參與的結(jié)果，也是眾多法律工作者和新聞媒體持續(xù)呼吁的結(jié)果。

我們常說，每個(gè)圣人都有過去，每個(gè)罪人也都應(yīng)有未來。寫信來的很多有違法前科者都會(huì)在結(jié)尾寫，如果法律愿意再給他們一次機(jī)會(huì)，他們保證會(huì)改過自新，努力工作，回饋社會(huì)。希望法律的修改能回應(yīng)這些普通人對(duì)法律的信賴。

（作者系北京大學(xué)法學(xué)院研究員，北京大學(xué)人權(quán)法與人道法研究中心主任）