【內(nèi)容摘要】" 全球化所推動的經(jīng)濟地理變遷帶來社會和政治的不適應，在全球層面和國別層面均有所表現(xiàn)。通過融入全球化進程，不少發(fā)展中國家獲得了一定的經(jīng)濟增長，但隨著發(fā)展資源的空間配置變遷，區(qū)域發(fā)展失衡現(xiàn)象也格外突出，人口、產(chǎn)業(yè)、財富等重要資源的向中心集中沒有帶來分配平衡，反而在一些國家加劇了社會撕裂，甚至引發(fā)政治對立。在殖民地時期，印尼出現(xiàn)高度集中的單中心城市格局，這一趨勢在印尼獨立后由于政府主導現(xiàn)代化的“爪哇偏好”而進一步強化。自20世紀后期以來，印尼融入全球化進程，區(qū)域發(fā)展失衡現(xiàn)象更加明顯，這迫使印尼政府采取反向調(diào)節(jié)措施對沖全球化的負面效應。遷都是印尼政府為了糾正區(qū)域發(fā)展失衡而采取的重要措施，其效果有待觀察。

【關鍵詞】" 全球化" 發(fā)展失衡" 利益疏離" 戰(zhàn)略調(diào)整" 遷都

【作者簡介】 "程亞文，上海外國語大學國際關系與公共事務學院教授（上海" 郵編：200083）；劉藝恩，江蘇理工學院馬克思主義學院講師（常州" 郵編：213001）

【中圖分類號】 D5" F114.46""""""" 【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2025）04-0045-26

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.202504003

近年來，隨著國際金融危機、全球公共衛(wèi)生危機以及大國之間的貿(mào)易摩擦和經(jīng)濟競爭加劇，20世紀80年代以來以生產(chǎn)要素流動為核心特征的經(jīng)濟全球化正在喪失以往的吸引力。全球化在帶來經(jīng)濟增長和繁榮的同時，也給一些深度參與全球化進程的國家?guī)砹私Y構性的發(fā)展困境，使其不得不做出戰(zhàn)略調(diào)整，實施對沖全球化負面影響的國家發(fā)展戰(zhàn)略。近年來，美國和其他一些西方國家的反全球化思潮特別引人注目，但實際上全球化對發(fā)展中國家也并非都是利好，后者對全球化有積極期待的同時，也存在消極看法。全球化的負效應主要體現(xiàn)在階層層面，即在全球化進程中，無論是經(jīng)濟還是社會、政治都出現(xiàn)了嚴重的不平等現(xiàn)象，法國經(jīng)濟學家皮凱蒂（Thomas Piketty）認為，不受制約的資本主義導致了財富不平等的加劇，并顯著體現(xiàn)在空間層面。發(fā)展資源和財富向少數(shù)大城市與少數(shù)區(qū)域集中，人口、產(chǎn)業(yè)、財富等重要因素在不同區(qū)域配置失衡，這些都是高度融入全球化進程的國家普遍存在的現(xiàn)象。例如，美國東北部地區(qū)進入21世紀以來逐漸成為“鐵銹地帶”，改革開放以來中國東北老工業(yè)基地在全國的經(jīng)濟地位下降，類似現(xiàn)象在其他國家也俯拾皆是。在新國際貿(mào)易理論、新增長理論、新地理經(jīng)濟學理論中，全球化進程中的經(jīng)濟空間變動，大多數(shù)情況下僅被視為衡量經(jīng)濟增長的標志，它所帶來的區(qū)域發(fā)展失衡及由此造成的經(jīng)濟不平等、社會撕裂和政治紛爭往往被忽略。全球化對一些國家的發(fā)展空間、經(jīng)濟地理、市場結構的重塑，也是對這些國家內(nèi)部不同區(qū)域、階層的利益關系的重組，在此過程中很容易因利益分配不均而產(chǎn)生社會對立和政治紛爭，進而影響國家政策和發(fā)展戰(zhàn)略的施行，而這種負面影響又會促使相關國家重新思考本國經(jīng)濟與全球化的關系，并對國家發(fā)展戰(zhàn)略做出調(diào)整。為驗證以上觀點，本文將以印度尼西亞（下文簡稱“印尼”）為例，主要運用空間經(jīng)濟學和政治經(jīng)濟學理論與模型，分析全球化如何加劇了印尼的區(qū)域發(fā)展失衡、利益分化和社會紛爭，并分析近年來印尼推進的一些促進區(qū)域平衡發(fā)展的舉措。通過考察全球化在印尼產(chǎn)生的消極影響及印尼的反向調(diào)節(jié)措施，可以審視發(fā)展中國家在全球化進程中的普遍處境，也為如何利用全球化的積極因素、規(guī)避其消極因素提供思路，并為推進普惠包容的全球化提供啟示。

一、全球化與區(qū)域發(fā)展失衡的研究視角

自此輪全球化開啟以來，大多數(shù)時期人們對全球化抱有樂觀期待，但對全球化的質疑與批評也始終存在，只不過在不同時期，批評的強度及其來源有所不同。在20世紀后期，美國和其他西方國家作為全球化的發(fā)起者、推動者，普遍從正面闡述全球化對經(jīng)濟增長和人類和平的作用，對全球化的疑慮主要來自發(fā)展中國家。進入21世紀后的首個十年，全球化受到更多贊譽。然而，自2017年以來，國際社會對全球化的質疑顯著增多，并且質疑的聲音主要來自西方國家，尤以美國為甚。學界對全球化的反思，早期主要關注全球化給國家經(jīng)濟主權帶來的新殖民主義屬性，但21世紀以來越來越關注全球化對各國內(nèi)政產(chǎn)生的負面影響，如區(qū)域發(fā)展失衡、階層分化、收入不平等擴大以及“去工業(yè)化”等。

（一）全球化是機遇還是陷阱

全球化或國際分工曾被認為是發(fā)展中國家實現(xiàn)工業(yè)化和經(jīng)濟增長的不二選擇，能夠契合發(fā)展中國家獨立后的政治經(jīng)濟追求。然而，對此的質疑與爭論也貫穿了此輪全球化的始終。經(jīng)濟學家阿瑪?shù)賮啞どˋmartya Sen）指出：“全球化是一個頗具爭議性的概念。有人把它視為不同國家、地區(qū)和階層之間兩極分化的切割器，也有人認為它是實現(xiàn)普遍公平與道義的催化劑。”^[①] 對全球化持肯定態(tài)度的意見在多數(shù)情況下居于主流，其將參與全球化進程視為發(fā)展中國家突破發(fā)展瓶頸、融入國際社會、對接國際規(guī)則、走上康莊大道的正確選擇。持質疑態(tài)度的一方則將全球化視為本質上是西方資本的全球化，是新殖民主義和帝國主義殖民其他國家的新手段。比如，在2001年中國加入世界貿(mào)易組織（WTO）前夕，一些中國學者對此輪全球化曾明確表達過質疑。^[②]

全球化使全球經(jīng)濟聯(lián)為一體，但也會使一國的國民經(jīng)濟陷入瓦解，出現(xiàn)資本意志左右國家意志的情況。各國的大資產(chǎn)者以跨國公司為重要載體，他們在全球范圍內(nèi)形成利益聯(lián)盟的同時，也割裂了各國內(nèi)部不同人群間的利益相關性，由此造成經(jīng)濟生活全球化與公民福利國別化之間的沖突，^[③] 并給全球政治造成三個斷層：不同年齡的人口之間的沖突，超級富豪和社會大眾之間的沖突，以及不同的種族、宗教之間的沖突。^[④] 全球化有可能在國家之間以及各國內(nèi)部重新塑造并強化“中心—邊緣”結構，挪威學者加爾通（Johan Galtung）的研究發(fā)現(xiàn)，在世界的“中心—邊緣”結構中，存在著中心國的中心與邊緣國的中心聯(lián)盟的問題，因而，無論是中心國的邊緣還是邊緣國的邊緣都承受著壓迫。^[⑤] 經(jīng)合組織2023年發(fā)布的地區(qū)展望報告指出，在國家之間和國家內(nèi)部經(jīng)過幾十年的融合之后，21世紀初全球化的深化并沒有為所有地區(qū)創(chuàng)造平等的機會，反而引發(fā)了制度變革；大都市地區(qū)和非大都市地區(qū)之間的差異一直是大多數(shù)經(jīng)合組織國家地區(qū)收入不平等的根源。^[⑥]

全球化給發(fā)展中國家?guī)淼呢撁嬗绊懖蝗莺鲆暎绕湓斐闪艘恍﹪业闹卫黼y題，也對一些發(fā)展中國家的政治安全與國家穩(wěn)定造成嚴重影響。例如，泰國在進入21世紀后發(fā)生的軍事政變與激烈的政治對抗，就與其在參與全球化進程中新興利益集團隨全球化而崛起，并與舊的利益集團產(chǎn)生嚴重對立有關。^[⑦] 智利是21世紀以來拉美國家中經(jīng)濟表現(xiàn)最為亮眼的國家，其人均GDP達到3萬美元，然而，其首都圣地亞哥卻在2019年發(fā)生嚴重騷亂并蔓延全國，這也使人們不得不思考全球化的代價。全球化既包含機遇，也蘊藏危機，這是很多國家在全球化進程中不得不面對的現(xiàn)實。

（二）全球化與區(qū)域發(fā)展失衡

全球化與區(qū)域發(fā)展失衡的關系一向是地理經(jīng)濟學家和城市學家關注的問題。部分學者關注到了全球化對于發(fā)展中國家經(jīng)濟空間二元化的塑造。麥吉（T. G. Mcgee）在20世紀70年代研究東南亞的城市空間布局時就曾指出，中心城市作為新的世界范圍城市“超級文化”的一部分，聯(lián)系著其他國家和地區(qū)的綜合性政治、經(jīng)濟和知識中心，而省會城鎮(zhèn)仍然非常封閉和傳統(tǒng)。^[⑧] 約翰·肖特（J. R. Short）也指出，國際資本的跨國流動對全球經(jīng)濟體系和地方性體系產(chǎn)生深遠影響，無論是流入?yún)^(qū)還是流出區(qū)，都會經(jīng)歷強烈的經(jīng)濟結構和空間重組。^[⑨] 一些學者觀察到自20世紀80年代以來，亞太地區(qū)的現(xiàn)代化進程主要集中在沿海的少數(shù)大城市與周邊地區(qū)所組成的“都會經(jīng)濟區(qū)”，而內(nèi)陸區(qū)域則與全球化的聯(lián)系不強。^[⑩] 絲奇雅·沙森（Saskia Sassen）更是明確指出，經(jīng)濟全球化進入一國內(nèi)部是有選擇性的，一部分地區(qū)與全球化進程高度關聯(lián)，而另一些地區(qū)則關聯(lián)較弱甚至完全沒有關聯(lián)，進而在一個國家內(nèi)部制造出不平衡和產(chǎn)生新的不平等，參與全球化程度的差距會對民族國家的經(jīng)濟和市場體系產(chǎn)生分解作用。^[11]

全球化在帶來區(qū)域發(fā)展失衡的同時，也導致地區(qū)內(nèi)部或城市內(nèi)部經(jīng)濟利益在不同階層、不同群體間的分配失衡的問題。布萊恩·貝利（Brian J. L. Berry）認為“奢華與貧困并存是第三世界城市的驚人特色之一”。^[12] 麗婭·胡塔巴拉特（Ria Hutabarat Lo）在研究雅加達的城市規(guī)劃時發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃專注于“為城市精英服務并連接到全球市場流動網(wǎng)絡，但與大多數(shù)人口的直接利益關聯(lián)較少”^[13]。多琳·馬西（D. B. Massey）認為空間的經(jīng)濟重新分工體現(xiàn)了“不同地點的活動之間的一系列全新的關系、社會組織的新的空間形式、不平等的新維度和新的支配與依附關系”^[14]。全球化塑造的城市化進程出現(xiàn)了諸多問題，如環(huán)境污染、收入差距拉大、失業(yè)、居住隔離等社會問題。^[15] 馬丁內(nèi)斯（J. Martínez）和席內(nèi)格（S. Schilliger）呼吁關注城市化進程中因空間發(fā)展不均衡引發(fā)性別、階級與種族在空間資源和公共服務上的不平等。^[16]

全球化如何導致或加劇區(qū)域發(fā)展失衡？產(chǎn)業(yè)資本的跨國轉移與全球化提供的巨大外部需求，是出現(xiàn)亞洲經(jīng)濟奇跡的關鍵，^[17] 國際資本、國際市場既能夠推動經(jīng)濟增長，也容易導致區(qū)域發(fā)展失衡。阿齊茲（Iwan Jaya Aziz）認為地區(qū)的發(fā)展主要受到區(qū)域發(fā)展投資這一因素的影響。如果區(qū)域間投資分配存在缺陷，區(qū)域不平衡就會出現(xiàn)。^[18] 諾斯（Douglass C. North）從外部需求帶動出口貿(mào)易的角度進行分析，提出長期區(qū)域增長取決于出口活動，如果外部對一個地區(qū)的生產(chǎn)和服務有大量需求，那么該地區(qū)就被認為具有良好實力，也就容易產(chǎn)生相對其他地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢。^[19] 這與沙森的觀點相似。

發(fā)展失衡現(xiàn)象與超大城市的出現(xiàn)往往相伴而生。1975年，世界上只有紐約、東京、上海、墨西哥城四個城市的人口超過1 000萬。^[20] 自20世紀90年代以來，千萬人口的城市數(shù)量越來越多，到2021年，世界上人口超過千萬的城市有30多個。這些城市大多數(shù)集中在發(fā)展中國家，亞太地區(qū)的現(xiàn)代化進程主要集中在沿海的少數(shù)大城市及其與周邊區(qū)域所組成的“都會經(jīng)濟區(qū)”。^[21] 這些城市多數(shù)是全球化因素在各國內(nèi)部滲透不均勻的產(chǎn)物，且城市本就存在高度畸形、嚴重分化、現(xiàn)代與傳統(tǒng)交錯的社會利益結構。同時，發(fā)展中國家普遍存在先天性的國家能力不足問題，無法建立起與工業(yè)化、城市化相適應的政治制度，不能及時應對在此過程中出現(xiàn)的利益分配失衡問題。

（三）發(fā)展中國家的反向調(diào)節(jié)措施

全球化進程中的區(qū)域發(fā)展失衡現(xiàn)象，使越來越多的發(fā)展中國家認識到處理好空間問題對于國家現(xiàn)代化進程、國家統(tǒng)一的重要性，這也成為新地理經(jīng)濟學、空間政治經(jīng)濟學的重要關注點。越南便是典型例子，其將經(jīng)濟發(fā)展的空間問題置于關乎越南“生死存亡”^[22] 和現(xiàn)代化事業(yè)成敗的高度加以審視。很多發(fā)展中國家采取一些與全球化所要求的自由開放相悖的調(diào)節(jié)措施，如產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃等宏觀調(diào)控手段，以對沖全球化的負面影響。遷都也是不少國家考慮的重要措施之一，20世紀晚期以來，實施遷都或討論遷都的國家越來越多。印尼已將遷都付諸實施；埃及也啟動了遷都進程，且推出了埃及版的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；泰國政府也傳出有遷都考慮。在過去幾十年中，與全球經(jīng)濟聯(lián)系密切的規(guī)模較大的國家很多都討論過遷都的問題。20世紀末，日本、韓國曾嚴肅考慮過遷都問題，馬來西亞將首都的部分行政職能外遷。上述國家的一個共同特征是本國經(jīng)濟與全球市場高度聯(lián)系，且經(jīng)濟高度集聚，經(jīng)濟中心的城市首位度畸高。根據(jù)近些年的相關統(tǒng)計，首爾與京畿道都市圈的GDP占韓國經(jīng)濟總量的近50%，^[23] 曼谷都市圈的GDP占泰國經(jīng)濟總量的47.5%，^[24] 大開羅都市圈的GDP占埃及經(jīng)濟總量的49%，^[25] 與經(jīng)濟中心的城市首位度畸高相伴隨的是普遍的結構性發(fā)展失衡。

經(jīng)濟高度集聚、區(qū)域發(fā)展失衡、利益結構分化與經(jīng)濟關系疏離等問題衍生出了一系列對立性的政治訴求、政治對抗運動，并在首都這一空間場域集中表現(xiàn)出來，具體表現(xiàn)為無休止的街頭政治，甚至在一定條件下轉化為政治動蕩。21世紀以來，泰國的政治動蕩和持續(xù)不斷的街頭政治抗議活動的主要場域也是在首都曼谷。2011年，在埃及首都開羅發(fā)生的“阿拉伯之春”的真正參與者對政治議題并沒有太多興趣，根本原因是他們對自身的經(jīng)濟和社會處境不滿。不平等、經(jīng)濟停滯、貧困、失業(yè)、腐敗是2011年埃及發(fā)生政治動蕩的主要原因。^[26] 從1977年的“大餅動蕩”到2011年的“茉莉花革命”，再到2019年的街頭暴動，開羅的貧富分化已經(jīng)演化為嚴重的政治安全問題。

二、集聚與失衡在印尼的歷史演進

印尼在工業(yè)化、城市化進程中的一個重要特征是資源在首都區(qū)域高度集聚。2000年，雅加達的GDP占印尼GDP總額的14.9%；2021年，這一比例進一步增長到17%。^[27] 2021年，雅加達首都特區(qū)與茂物市、德博克市、塔格朗市、勿加泗市組成的雅博德塔別克（Jabodetabek）[28] 都市圈的GDP占印尼GDP的26.5%。^[29] 如果將周邊省份計算在內(nèi)，印尼經(jīng)濟向少數(shù)區(qū)域集中的現(xiàn)象更加明顯。聯(lián)系到殖民地時期的城市化特征和國家獨立后政府主導的工業(yè)化政策，可以更清楚地看到全球化對印尼區(qū)域發(fā)展的影響。

（一）殖民地時期的單中心城市格局

高度集中化的經(jīng)濟地理在19世紀的印尼已經(jīng)初具雛形，最初的現(xiàn)代城市是基于殖民據(jù)點而形成的管理中心和貿(mào)易中心。殖民者受制于統(tǒng)治人數(shù)，出于降低統(tǒng)治成本的考慮，對廣大殖民地的統(tǒng)治以間接統(tǒng)治為主，對人口的控制權僅限于幾個城鎮(zhèn)中心。^[30] 通過集中化的統(tǒng)治策略，殖民者將整個區(qū)域置于附屬地位。

那時，荷蘭人的利益高度集中在巴達維亞（今雅加達）。^[31] 比如，在1870—1900年的出口中，爪哇島占了75%，^[32] 這在很大程度上歸功于巴達維亞的中心城市作用。中心城市的人口、財富、軍事力量在國家總體力量中的占比異常巨大。在討論東南亞地區(qū)殖民地時期的城市化特征時，安達雅（Barbara Watson Andaya）認為殖民據(jù)點城市“在西方的統(tǒng)治下只發(fā)揮著經(jīng)濟上的支配作用，而沒有發(fā)揮政治、文化和宗教中心的作用。東南亞社會本身與這些國際化的‘現(xiàn)代’城市沒有多少聯(lián)系”^[33]。麥吉也指出，城市化的動力并不總是來自國家體系內(nèi)部的發(fā)展，也有可能是由外部動力推動，是外部因素作用的結果。大多數(shù)發(fā)展中國家的大城市普遍具有移植的特征，其經(jīng)濟體系和產(chǎn)業(yè)結構是殖民地經(jīng)濟的直接產(chǎn)物，或具有明顯的新殖民主義經(jīng)濟特征，具體表現(xiàn)為它們與工業(yè)國之間的聯(lián)系要比與本國鄉(xiāng)村之間的聯(lián)系要緊密得多，作為新的世界范圍城市“超級文化”的一部分，聯(lián)系著其他國家和綜合性的經(jīng)濟、政治和知識生活中心。^[34]

（二）政府主導現(xiàn)代化時期的“爪哇偏好”

自20世紀40年代后期擺脫殖民統(tǒng)治并實現(xiàn)獨立后，印尼政府取得了國內(nèi)工業(yè)化和城市化進程的主導權，開始在產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟體系建設方面追求去殖民化，然而，工業(yè)投資和城市化布局仍延續(xù)了殖民地時代的地理特征，如在投資決策上表現(xiàn)出明顯的“首都偏好”和“爪哇偏好”。如果將這種投資政策視為決策失誤，難免有些武斷。事實上，印尼政府在推動經(jīng)濟發(fā)展的進程中始終重視區(qū)域之間的平衡發(fā)展問題，將平衡發(fā)展作為國家整合的戰(zhàn)略舉措。在竭力去殖民化的同時，印尼又不得不受制于殖民地時期形成的經(jīng)濟格局和結構特征，產(chǎn)業(yè)資本高度集聚在首都及其周邊區(qū)域的情況尾大不掉。相對于傳統(tǒng)和偏遠的外圍區(qū)域，首都及其周邊擁有良好的基礎設施和工業(yè)基礎，更加符合效率導向和資本積累的邏輯，即克魯格曼（Paul R. Krugman）所強調(diào)的“累積性過程”和“收益遞增效應”。[35] 因此出現(xiàn)了貝利所總結的發(fā)展中國家的城市化特征，即“殖民地類型經(jīng)濟以及其他因素的疊加，給第三世界一些國家?guī)砹送怀龅摹孜怀鞘小F(xiàn)象，并形成以‘首位城市’為特征的二元經(jīng)濟”。^[36]

針對區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，自20世紀60年代末起，蘇哈托政府在三個“五年計劃”期間開啟了大規(guī)模向爪哇島以外移民和轉移部分工業(yè)的進程。由于印尼國內(nèi)工業(yè)基礎薄弱、工業(yè)資源匱乏，向其他區(qū)域轉移的工業(yè)數(shù)量有限且分散，向外移民的規(guī)模遠遠趕不上人口涌入的規(guī)模。1970—1978年，雅加達每年向外移民約為1.1萬人，而涌入的移民每年多達10萬人。^[37] 這表明在資源嚴重匱乏的情況下，單靠有限的國家政策調(diào)節(jié)難以縮小區(qū)域發(fā)展差距。此外，為了提高資本積累效率，以首都為中心的爪哇區(qū)域成為印尼政府投資的重心。根據(jù)印尼投資協(xié)調(diào)委員會（BKPM）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1967—1991年，雅加達獲得了國內(nèi)投資項目總額的五分之一。^[38] 如果將西爪哇計算在內(nèi)，這一區(qū)域獲得了政府投資44.6%的項目份額與46.4%的價值額度（見表1）。印尼在西爪哇的大部分投資又主要集中在雅加達周邊，而從雅加達本身的國內(nèi)投資數(shù)據(jù)很難準確反映產(chǎn)業(yè)資源在首都的集中程度。結果是，不僅在爪哇與其他主要外島之間存在極為嚴重的不平衡，而且在爪哇島內(nèi)部的東西部之間也存在不平衡問題。

表 1" 1967—1991年印尼累計國內(nèi)投資

省份

項目數(shù)

項目份額（%）

價值份額（%）

雅加達首都特區(qū)

1 043

18.6

17.4

西爪哇

1 457

26.0

29.0

印尼全國

5 599

100.0

100.0

資料來源：印尼全國投資協(xié)調(diào)委員會（Badan Koordinasi Penanaman Modal/BKPM）。

在政府主導的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略下，政府掌握了絕大多數(shù)的資本，其投資偏好對資源的空間分配起到了決定性作用。然而，必須看到，以首都為中心的投資決策和由此形成的不平衡投資布局與發(fā)展格局，并非完全出于“爪哇主義”的狹隘思想，而是明顯受到了殖民地時期經(jīng)濟和城市格局的影響。

（三）對外開放與經(jīng)濟集聚

自1986年起，印尼開始轉向出口導向戰(zhàn)略，加大非油氣出口代替油氣出口，同時，投資與貿(mào)易自由化開始取代政府政策，成為導致區(qū)域發(fā)展不平衡的主要原因。

國際資本的流入一定程度上解決了國內(nèi)現(xiàn)代化資源匱乏的問題，卻也加劇了區(qū)域發(fā)展失衡。雅加達一帶成為國際資本的首選之地，而這在很大程度上又影響了國內(nèi)資本流向。外資在空間上的分布更加不均衡，其集中程度更甚。雅加達在1967—1991年間獲得了外國投資項目的三分之一，^[39] 該地區(qū)的人口卻只占全國人口的4.6%。如果將周邊地區(qū)統(tǒng)計在內(nèi)，雅加達都市圈獲得了50%以上的國外投資，在價值總額中占到44.8%（見表2）。

進入20世紀90年代后，外國投資開始在印尼占據(jù)主導地位。1990年至2019年期間，在印尼全國投資協(xié)調(diào)委員會審核通過的投資中，外國投資占印尼投資總額的三分之二。^[40] 在此期間，大量外國直接投資流入勞動密集型制造業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，超過80%的大中型制造企業(yè)位于爪哇島，不到20%的企業(yè)位于其他區(qū)域。^[41] 根據(jù)國際勞工組織的報告，印尼大中型企業(yè)的勞動生產(chǎn)率大約是一般企業(yè)的2倍，是整個經(jīng)濟的勞動生產(chǎn)率的3倍左右。^[42] 雅加達以及臨近的西爪哇成為制造業(yè)資本的集中涌入地，自然也成為印尼的國際貿(mào)易中心，非油氣商品的出口主要由該地區(qū)承擔，這促使“城市投機主義”的興起。^[43] 制造業(yè)在雅加達周邊的匯集導致兩個結果，一是雅博德塔別克成為印尼的經(jīng)濟中心，進一步吸引國內(nèi)移民前往該地區(qū)尋求工作和定居；二是快速城市化產(chǎn)生諸多負面影響，減緩了該地區(qū)的潛在經(jīng)濟增長。^[44]

表 2" 1967—1991年印尼累計外國投資

省份

項目數(shù)量

項目份額（%）

價值份額（%）

雅加達首都特區(qū)

350

32.2

17.2

西爪哇

318

29.3

27.6

印尼全國

1 087

100.0

100.0

資料來源：印尼全國投資協(xié)調(diào)委員會（Badan Koordinasi Penanaman Modal/BKPM）。

克魯格曼就區(qū)域分化問題建構的“中心（工業(yè)）—外圍（農(nóng)業(yè)）”模型能夠很好解釋印尼的區(qū)域發(fā)展失衡原因，“需求、收益遞增以及運輸成本之間的交互作用推動了一個累積性過程，而且正是這個累積性過程造成了地區(qū)之間的發(fā)展差異……這些累積性過程又根源于收益遞增”。^[45] 考薩爾（A. Kerem Co?ar）等學者將內(nèi)部地理引入國際貿(mào)易模型來研究外部經(jīng)濟一體化對于一國內(nèi)部的經(jīng)濟影響，為此建構了一個二元模型，那些緊鄰國際市場的區(qū)域集聚以出口為導向的部門，而偏遠內(nèi)陸區(qū)域不能參與到國際貿(mào)易中。^[46] 產(chǎn)業(yè)基礎與基礎設施的薄弱則進一步將內(nèi)陸區(qū)域阻隔在全球化進程之外。

另外，國際資本在不同區(qū)域的投資偏好有著明顯差異，比如在巴布亞等擁有自然資源的偏遠地區(qū)投資的基本是資源類項目。投資結構差異在很大程度上會導致產(chǎn)業(yè)結構差異，也會直接造成區(qū)域間收入水平差異。人均GDP第一俱樂部主要分布在蘇門答臘、爪哇、加里曼丹三個島嶼上，除了部分省份得益于礦產(chǎn)、石油和天然氣的開發(fā)，制造業(yè)的集中是第一俱樂部更為明顯的特征?！督?jīng)合組織投資政策評估：印尼2020年》明確指出，“外國企業(yè)在不同地區(qū)的分布不均和影響可能會阻礙更廣泛的區(qū)域融合進程，如果這種不平等過大，可能會引發(fā)不滿情緒?！?sup>^[47]（見圖1）

圖 1" 權力下放前后印尼主要島嶼的投資

資料來源：OECD Investment Policy Reviews： Indonesia 2020。

（四）首都都市圈的過度膨脹

在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)業(yè)集中化成為經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，經(jīng)濟發(fā)展只會越來越集聚而不是呈現(xiàn)出分散化趨勢。全球化強化了首都的經(jīng)濟中心地位，后者對國內(nèi)其他區(qū)域的經(jīng)濟、人力資源產(chǎn)生越來越強烈的磁吸效應，內(nèi)陸資源流向經(jīng)濟中心，首都城市的資源集中度越來越高，首都都市圈也愈發(fā)膨脹，且難以治理。

從經(jīng)濟指標看，雅加達擁有的企業(yè)總部數(shù)量是印尼其他城市難以企及的，印尼大多數(shù)國有企業(yè)總部也設在雅加達，^[48] 一些跨國企業(yè)如谷歌、阿里巴巴也選擇在雅加達設立區(qū)域云中心。除了總部經(jīng)濟，制造業(yè)在雅加達周邊也呈現(xiàn)出高度集聚的狀態(tài)，僅西爪哇一地便集聚了印尼60%的制造業(yè)。^[49] 制造業(yè)在印尼的總出口中一直占據(jù)主導地位，其出口貢獻率在2020年高達80.3%，2021年為76.49%，^[50] 而這一比例在1993年為46%。^[51] 制造業(yè)的集中帶來了港口業(yè)務的集中。丹絨不祿港的貿(mào)易量常年占據(jù)印尼整個國際貿(mào)易的一半甚至三分之二以上。^[52] 金融行業(yè)同樣如此，雅加達都市圈的金融業(yè)占到印尼全國的三分之二。與集聚態(tài)勢相伴隨的另一特征是經(jīng)濟的國際化水平不斷提升。一個明顯的例證是，印尼近40%的政府債券和54%的股票都由外國人持有，以外幣發(fā)行的公司債券約占公司借款總額的45%，其中約60%由非本國居民持有。^[53]

經(jīng)濟集聚的另一重要后果是雅加達城市首位度一路飆升。1939年，馬克·杰斐遜（M. Jefferson）提出了“城市首位律”（Law of the Primate City）概念，以此來衡量資源的集中情況，后來發(fā)展為“城市首位度”，主要是指首位城市與第二位城市的人口比值。按此計算，雅加達2020年的人口首位度約為3.5。^[54] 雅博德塔別克這一超級都市圈的人口首位度介于7到8之間，遠遠超出首位度為4的臨界點。此外，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年，印尼人口排名前6的城市中，有5座位于雅博德塔別克地區(qū)。人口在200萬以上的8座城市中，7座位于爪哇，僅有棉蘭在爪哇之外；爪哇以外的城市規(guī)模大多數(shù)不到百萬。^[55]（見表3）

表 3" 20世紀50年代以來雅加達及周邊城市人口增長率統(tǒng)計

年份

增長率（%）

城市

雅加達

勿加泗

德博克市

茂物市

塔格朗市

1951—1960年

6.3

10

5.5

4

1961—1970年

3.87

10

5.5

8

4

1971—1980年

4.3

10

5.5

5.7

4

1981—1990年

3.17

10

5.5

4

1991—2000年

0.16—0.17

10

5.5

2.3

4

2001—2010年

1.1—1.4

3.7

4.5

2.3

3.15

2011—2020年

1.1—1.4

3.7

4.5

2

2.62

資料來源：https：//www.macrotrends.net/global-metrics/cities/21454/jakarta/population。

事實上，僅以數(shù)值比重衡量首都的資源集中程度和首位度，遠遠不能反映現(xiàn)代工商業(yè)資源在首都的集中情況。首都與其他區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)結構相差很大，這是采用GDP比重、投資占比的簡單比較方法所無法反映的，甚至會掩蓋首都與非首都區(qū)域之間的結構性差異。由于資本在結構和質量方面的差異，首都與非首都之間存在顯著的發(fā)展不平衡問題，且難以解決。^[56]

三、印尼治理失調(diào)在全球化進程中的加劇

全球化為印尼的現(xiàn)代化與經(jīng)濟增長帶來了必要的資本、技術等資源，在參與全球化的過程中，印尼的經(jīng)濟獲得了一定發(fā)展，但也給國家治理帶來了難題，尤其是一些結構性問題更加難以處理，甚至演化成激烈的社會對立和政治紛爭。區(qū)域間和城市內(nèi)部的不同階層與群體的利益分化嚴重，收入分配不平等加劇，一部分群體的經(jīng)濟利益與全球化進程相關，另一部分群體則是全球化內(nèi)化的受沖擊者或其負面影響的主要承受者，這在經(jīng)濟、社會和政治等多個方面都考驗著印尼的國家治理能力。

（一）難以解決的“首都病”

在過去的幾十年里，雅加達不僅見證了大規(guī)模的城市化進程，也見證了城市的無序擴張，非正式居住區(qū)域隨著時間的推移不斷擴展和趨于貧困。^[57] 人口和經(jīng)濟的集聚、缺少規(guī)劃的城市擴張使得印尼的“首都病”愈發(fā)嚴重，地質災害、城市內(nèi)澇、交通擁堵、治安問題、貧困問題、公共衛(wèi)生問題等嚴重惡化了雅加達的整體環(huán)境，弱化了雅加達都市圈的國際競爭力，雅加達城市擴張的負外部性愈發(fā)明顯。

印尼政府在最近幾十年通過多種措施試圖解決非正規(guī)住房和貧民窟問題，但效果極為有限。1996年印尼在雅加達、泗水和登巴薩開展了“甘榜改善項目”，1999—2006年實施了“城市減貧計劃項目”，2006—2007年制定了“國家社區(qū)賦權計劃”，2015年實施了“城市貧民窟處理計劃”，^[58] 這些項目和計劃在雅加達都沒有取得明顯效果。2013年，雅加達州長啟動了Kampung Deret計劃（KDP），作為貧民窟改造政策的替代方案，同樣以失敗告終。^[59] 同年，印尼政府啟動“預防和提高城市貧民窟住區(qū)質量國家行動計劃”，提出力爭2019年實現(xiàn)“沒有貧民窟的城市”的目標。目前來看，該目標并未實現(xiàn)。

近年來雅加達還面臨一個棘手的問題——因城市規(guī)模無限擴張而引發(fā)的地質下沉。有研究表明，雅加達正以每年10厘米左右的速度下沉，被認為是世界上沉降速度最快的城市。赫里·安德烈亞斯（Heri Andreas）根據(jù)相關模型的顯示判斷，到2050年北雅加達95%的地區(qū)將被海水淹沒。^[60] 經(jīng)濟和人口的高度集聚使得地質下沉幾乎無法治理，這也使印尼的遷都問題無法一拖再拖，最終在印尼前總統(tǒng)佐科·維多多的推動下得以落實。

（二）區(qū)域發(fā)展斷層弱化國家認同

由于雅加達都市圈的發(fā)展更多是建立在國際資本循環(huán)的基礎上，它對于國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)和國內(nèi)市場一體化的正向作用呈現(xiàn)弱化趨勢，基于民族國家框架的城市體系中的“過濾機制”或“垂滴效應”^[61] 不再有效。結果是區(qū)域間發(fā)展斷層拉大，進而撕裂社會連帶感，給國家治理帶來嚴重挑戰(zhàn)。

在融入全球化之前，印尼的國家經(jīng)濟體系一體化建設就已存在缺失，這主要是由經(jīng)濟發(fā)展水平低下、基礎設施體系落后、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)薄弱等基礎性問題導致的。加查馬達大學的莫他利（Lutfi Mutaali）通過觀察航班和港口裝卸等流量與流向發(fā)現(xiàn)，印尼60%—70%的人員和貨物流向爪哇，“由于區(qū)域一體化體系薄弱，發(fā)達地區(qū)不斷發(fā)展，落后地區(qū)進一步落后”。^[62] 印尼增長的紅利主要集中在爪哇地區(qū)，尤其是雅加達，雅加達的人均GDP是印尼最貧困省份（東努沙登加拉?。┑?倍，區(qū)域收入差距高于大多數(shù)其他二十國集團新興市場經(jīng)濟體。^[63] 經(jīng)過幾十年發(fā)展，印尼內(nèi)部區(qū)域間的經(jīng)濟關聯(lián)度趨弱，發(fā)展失衡拉大（見圖2），利益疏離現(xiàn)象突出，這在一定程度上滋生了國家分離主義。

圖 2" 印尼制造業(yè)的地理分布情況

資料來源：亞洲開發(fā)銀行，https：//www.adb.org/publications/policies-manufacturing-sector- indonesia-2020-2024。

（三）階層分化與利益疏離影響社會和諧

全球化為誰服務？過去的20年里，雅加達逐漸從一個以制造業(yè)為主的工業(yè)城市向提供生產(chǎn)性服務的國際商務中心轉變。以金融、法律、咨詢?yōu)榇淼纳a(chǎn)性服務業(yè)的興起，使得新興的專業(yè)服務階層正在取代依賴制造業(yè)的中產(chǎn)階層。它所帶來的問題是正規(guī)經(jīng)濟部門能夠提供的工作崗位減少，對于非正式經(jīng)濟部門的倚重增強。魯克馬納（Deden Rukmana）和拉瑪達尼（Dinar Ramadhani）在研究雅加達2011年到2018年的職業(yè)結構^[64] 變化時發(fā)現(xiàn)，頂部職業(yè)的百分比遠低于底部職業(yè)和中間職業(yè)，這一頂級群體的規(guī)模在上述時段幾乎沒有增加。^[65] 截至2024年2月，非正規(guī)部門的勞動者比正規(guī)部門的勞動者高出40.83%。^[66] 這也是印尼經(jīng)濟的一個縮影。印尼的制造業(yè)對GDP的貢獻也在持續(xù)下降，工業(yè)部門對GDP的貢獻在2001年達到29%的峰值，此后逐步下降，2024年為17.2%。^[67] 這給印尼帶來了巨大挑戰(zhàn)。一方面，制造業(yè)萎縮代表著國家生產(chǎn)力的下降；另一方面，以制造業(yè)為基礎的財富共享機制瓦解，也會帶來收入不平等的問題。從基尼系數(shù)來看，從2007年到2019年雅加達的平均基尼系數(shù)為0.411，^[68] 是印尼全國基尼系數(shù)最高的地區(qū)，也是最不平等的地區(qū)。與制造業(yè)衰退相呼應，中產(chǎn)階級占總人口的比例從2018年的23%下降到2023年的17%。^[69] 中產(chǎn)階級的萎縮也意味著國內(nèi)消費市場、市場購買力的下降。這對于一國的經(jīng)濟發(fā)展極其不利，也意味著經(jīng)濟的發(fā)展對于國際資本與外部市場的依賴進一步加大。

城市化的結果是階層或階級間的利益關系越來越疏離，社會斷層和隔閡幾乎是全方位的。國際資本帶來的機會和紅利在不同階層之間的分配極不均衡，貧困的階層沒有機會參與資本分紅，卻被迫承受城市發(fā)展和資本擴張帶來的問題。在經(jīng)濟和政治動蕩的背景下，貧富分化導致的差距和不平等會使社會問題轉化為政治問題，引發(fā)動蕩。1998年的暴力事件便是一個典型例子。種族主義標簽掩蓋了城市存在的嚴重的階級分化、特權、發(fā)展紅利和發(fā)展成本分配失衡問題，也掩蓋了長期以來不同階層之間的社會隔閡。糧食恐慌、大規(guī)模失業(yè)、物價上漲、通貨膨脹加劇了人們的憤怒與恐慌，而華人正是分銷網(wǎng)絡的控制者，被貼上“異類、不忠者、自私的富人”的標簽。由此，低收入群體長期以來對相對富裕的少數(shù)族裔的不滿情緒被點燃。^[70] 這種情緒引發(fā)的事件此后雖得以平息，但印尼社會分化與階層對立問題并未得到有效緩解，近年來的街頭抗議中階級對立話語已經(jīng)取代種族話語。2019年5月的印尼總統(tǒng)選舉導致雅加達爆發(fā)了自1998年以來最嚴重的政治動亂，沖突的深層原因是貧富分化、世俗與宗教等問題交錯導致的日益顯著的社會分化。2020年10月印尼政府頒布的《創(chuàng)造就業(yè)綜合法》允許企業(yè)隨意裁員、降低最低工資，引發(fā)了大規(guī)?？棺h，抗議人群認為這樣的法案是為投資者服務、損害勞動者權益。^[71] 印尼科學研究所（LIPI）研究員朱蘭通（Thung Julan）指出，如果與20世紀60年代的政治相比，今天的差距不再是華人與非華人之間的鴻溝，而是社會階層之間的鴻溝。^[72] 文萊達魯薩蘭大學研究員張有勛（Chang Yauhoon）也支持這一觀點，認為“如果我們想談論種族，就不能假裝沒有階級問題，因為實際上很多問題都源于社會經(jīng)濟問題”。^[73]

以雅加達為核心的都市圈是印尼參與全球化的“典范”地區(qū)，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展檢驗，其帶來的問題不容忽視。雅加達存在的問題或許是最典型、最嚴重的，但絕不是孤立的，其面臨的問題在印尼其他區(qū)域也不同程度存在。隨著其他區(qū)域深入?yún)⑴c全球化進程，區(qū)域內(nèi)部收入不平等也呈擴大趨勢。^[74]

四、以發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整對沖全球化負面影響

為了應對區(qū)域發(fā)展失衡及由此引發(fā)的社會、政治問題，印尼政府已將經(jīng)濟發(fā)展的空間問題置于關乎國家生死存亡和現(xiàn)代化事業(yè)成敗的高度加以審視，先后實施了權力下放、產(chǎn)業(yè)特區(qū)計劃、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整等舉措，但目前來看成效有限，甚至引發(fā)新的問題。近年來，印尼政府還做出了遷都的決定，并將此舉視為實現(xiàn)國家平衡發(fā)展、減少經(jīng)濟不平等的戰(zhàn)略舉措。

（一）以權力下放擴大地方經(jīng)濟發(fā)展自主權

亞洲金融危機之后，印尼政府實施了權力下放和擴大地方經(jīng)濟發(fā)展自主權改革以促進各區(qū)域實現(xiàn)經(jīng)濟更加平衡的發(fā)展。^[75] 短期來看，這一舉措是為了應對金融危機給印尼造成的嚴重經(jīng)濟和政治危機，更為長遠的結構性因素則是印尼長期存在的區(qū)域發(fā)展失衡，經(jīng)濟發(fā)展的“爪哇化”傾向使得扭曲已久的央地關系、民族關系更加復雜。權力下放暫時緩和了印尼的一些國內(nèi)矛盾，但增加了政治意愿分散化、地方政治崛起而中央權力被弱化的可能。尤其是在國家經(jīng)濟一體化尚未完成、國家市場尚未形成、政治意志并未完全統(tǒng)一的情況下，權力下放與分權改革可能帶來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的短期化、局部化以及市場分割，加大區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)的難度。例如，推動區(qū)域發(fā)展所需要的跨省大型基礎設施項目可能因為地方層面的反對而無法推進，進而增加實現(xiàn)經(jīng)濟一體化的難度。^[76] 此外，伴隨權力下放進程，地方層面的地方主義與家族政治苗頭日顯，背離了權力改革與民主轉型的初衷，也可能弱化中央政府的能力且增加印尼空間治理的難度。分散且復雜的群島環(huán)境、超大規(guī)模國家的特征，需要印尼政府有更好的協(xié)調(diào)能力來實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的目標。過于強調(diào)地方自治，有可能弱化中央政府在促進區(qū)域平衡發(fā)展、對沖全球化負面影響上的作用與能力。

（二）以經(jīng)濟特區(qū)計劃推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

為了建立更加平衡的經(jīng)濟發(fā)展格局，印尼政府于2009年通過《經(jīng)濟特區(qū)法》，實施經(jīng)濟特區(qū)計劃，這是印尼開發(fā)爪哇以外區(qū)域的最新國家戰(zhàn)略。在中長期發(fā)展規(guī)劃中，印尼規(guī)劃建設25個經(jīng)濟特區(qū)，選址呈現(xiàn)出均衡的分布特征。與綜合經(jīng)濟開發(fā)區(qū)計劃不同的是，它們遍及印尼全國，經(jīng)濟特區(qū)通常覆蓋其所在的整個區(qū)域，每個區(qū)域都包含多個工業(yè)區(qū)。目前，24個經(jīng)濟特區(qū)處于在建或建設完工階段，包括12個制造業(yè)特區(qū)、8個旅游業(yè)特區(qū)和4個服務業(yè)特區(qū)。每個特區(qū)都利用當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的比較優(yōu)勢，充分挖掘和開發(fā)自身的經(jīng)濟潛力。但是，如果無法形成一個相互關聯(lián)的網(wǎng)絡體系，經(jīng)濟特區(qū)就只是一個個孤立、分散的點，其發(fā)展目標很難實現(xiàn)。若要成功，就必須打造能夠聯(lián)通各點、支撐其網(wǎng)絡體系的經(jīng)濟中心。增長極理論認為，現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展首先要基于一個具有集聚效應和自我循環(huán)能力的經(jīng)濟中心，實現(xiàn)資源的積累和可持續(xù)發(fā)展，如果缺少這種增長點，那么就應該去創(chuàng)建它。如果沒有區(qū)域增長極作為支撐，經(jīng)濟特區(qū)計劃將會大打折扣。同時，在自由市場條件下，依靠資本與市場的力量以及常規(guī)的政策引導都難以起到塑造經(jīng)濟中心的作用。從時間角度看，一個區(qū)域的增長潛力取決于地理條件和（較大）城市提供的集聚經(jīng)濟等諸多因素，而這些因素的變化速度非常緩慢。^[77] 這也是印尼經(jīng)濟特區(qū)計劃面臨的一個結構性困境。

（三）以產(chǎn)業(yè)結構戰(zhàn)略調(diào)整提升內(nèi)部經(jīng)濟關聯(lián)度

亞洲金融危機后，印尼接受國際貨幣基金組織的結構改革“藥方”，此后，制造業(yè)占比以及制造業(yè)對于經(jīng)濟增長的貢獻呈現(xiàn)下降態(tài)勢。印尼存在去工業(yè)化以及滑向資源出口國的趨勢。從出口結構看，2014年，印尼近一半的貿(mào)易以初級產(chǎn)業(yè)和采掘業(yè)為基礎，其中化石燃料、原材料和農(nóng)產(chǎn)品占出口的44%，^[78] 2022年，燃料和蔬菜兩項就占出口總額的37.8%。^[79] 這種結構性失衡引起了印尼政府和國際組織的重視。對此，經(jīng)合組織2023年發(fā)布的地區(qū)展望報告提出建議：印尼應提高國家生產(chǎn)力，支持產(chǎn)品多樣化并強調(diào)在大型企業(yè)和中小企業(yè)之間以及國內(nèi)企業(yè)和國際市場之間建立緊密聯(lián)系的重要性。^[80] 制造業(yè)對于提升經(jīng)濟附加值、降低去工業(yè)化風險、構建具有韌性的經(jīng)濟體系、增強國際競爭力等至關重要，同時也是培養(yǎng)和壯大中產(chǎn)階級和縮小收入差距的重要產(chǎn)業(yè)依托，是社會最重要的財富創(chuàng)造與財富共享的基礎。為此，2018年印尼啟動以再工業(yè)化為目標的“印尼工業(yè)4.0”計劃及其實施路線圖，作為響應第四次工業(yè)革命的戰(zhàn)略性布局，該計劃旨在大力發(fā)展制造業(yè)，提升制造業(yè)的技術水平，建立以制造業(yè)為支柱的現(xiàn)代經(jīng)濟體系。“印尼工業(yè)4.0”計劃的戰(zhàn)略目標是：從2018年到2030年，制造業(yè)在印尼GDP中的貢獻率達到21%—26%，創(chuàng)造就業(yè)機會700萬—1 900萬個。^[81] 這表明印尼深刻意識到工業(yè)化對于國家可持續(xù)發(fā)展的重要性，融入全球化不能以去工業(yè)化為代價，而應該進一步依托工業(yè)化參與國際貿(mào)易。

印尼時任總統(tǒng)佐科曾強調(diào)，無論是以發(fā)展與自然資源相關的加工制造產(chǎn)業(yè)體系、增加出口產(chǎn)品附加值為目標的“下游計劃”還是新都努桑塔拉的開發(fā)，都是以印尼為中心的發(fā)展議題的重要組成部分，這將能夠均衡地帶動印尼經(jīng)濟的發(fā)展。^[82] 當前的普拉博沃政府也在全力推進“下游計劃”。2025年4月，美國對印尼進行關稅脅迫之后，印尼總統(tǒng)辦公室公布了三項關鍵舉措，旨在維護國家經(jīng)濟穩(wěn)定，應對全球不確定性帶來的挑戰(zhàn)。三項舉措為：一是拓展國際貿(mào)易伙伴關系，積極尋求與更多國家建立多邊合作關系，包括加入金磚國家合作機制，深化參與區(qū)域和全球多邊貿(mào)易協(xié)定；二是繼續(xù)推進“下游計劃”，政府設立國家戰(zhàn)略投資機構，統(tǒng)籌關鍵行業(yè)的下游項目投資與管理，提高出口產(chǎn)品附加值，增強出口競爭力，降低對外資的依賴，提升就業(yè)；三是增強國內(nèi)消費韌性。^[83] 總體來看，印尼的經(jīng)濟發(fā)展在注重引入外部資源的同時，也越來越注意避免一味被全球化牽引，而是以印尼為中心，以服務印尼、提高發(fā)展成果的普惠性為導向。

（四）以遷都推動發(fā)展資源空間配置轉變

為平衡不同區(qū)域發(fā)展、解決“首都病”、加強國家認同，印尼政府近年來采取的另一項重大舉措是遷都。2019年8月26日，印尼政府經(jīng)過三年的審慎研討，正式做出將首都由雅加達遷往東加里曼丹省的決定。

印尼國家發(fā)展規(guī)劃局就遷都問題給出了三種選擇：第一種選擇是保留雅加達為首都，但建立以總統(tǒng)府和國家紀念碑為中心的政府區(qū)以提高效率；第二種選擇是在雅加達之外50至70公里處建立一個新首都；第三種選擇是首都遷移至爪哇以外的城市，最好位于印尼的中心，以代表公平并加快印尼東部的發(fā)展。時任總統(tǒng)佐科選擇了第三種方案，將新首都選在加里曼丹島中部，并命名為努桑塔拉（Ibu Kota Nusantara）。2019年8月16日，佐科在向國會發(fā)表的國情咨文中表示，“首都不僅是國家身份的象征，也是國家進步的代表……這是為了實現(xiàn)經(jīng)濟平等和正義”。^[84] 對于遷都的原因，佐科認為環(huán)境問題和人口過于密集使得雅加達不再適宜作為政治中心，“我們要從長遠角度思考國家發(fā)展”，^[85] 并強調(diào)新首都之所以不選在爪哇島是因為財富和人口在爪哇高度集中，應該分散?！拔覀儾荒茏屟偶舆_和爪哇島的人口密度繼續(xù)增加……也不應讓爪哇島與其他地區(qū)的經(jīng)濟差距進一步擴大”。^[86]

遷都是對印尼經(jīng)濟地理的重構，將引導發(fā)展資源在印尼不同區(qū)域間重新配置，以對沖全球化帶來的發(fā)展失衡等負外部性。這其實也是一種增長極戰(zhàn)略，能夠在短期內(nèi)產(chǎn)生明顯的資源集聚效應，為區(qū)域發(fā)展提供增長極支撐。政治中心本身具有強烈的資源集聚效應，新首都建設能夠在短期內(nèi)在內(nèi)陸地區(qū)塑造一個國家級的增長極，解決中部和東部地區(qū)經(jīng)濟中心缺失的結構性難題。以新首都建設作為戰(zhàn)略支持，可以起到以下作用：一是利用政治中心的資源集聚效應，在當?shù)丶圩銐虻漠a(chǎn)業(yè)規(guī)模、勞動力和消費市場，在盡可能短的時間內(nèi)培育出具有自我運轉能力的增長極；二是創(chuàng)造對市場前景和投資機遇的積極經(jīng)濟預期，有效引導國際、國內(nèi)資本的區(qū)域選擇，改變投資選擇中的“爪哇偏好”；三是新首都必然帶來內(nèi)陸基礎設施體系的升級與完善，其經(jīng)濟輻射效應也能推動各自分散的、缺少相互依賴的地方經(jīng)濟之間建立聯(lián)系，挖掘經(jīng)濟增長潛力，培育擴大區(qū)域市場需求，為內(nèi)陸發(fā)展提供更大規(guī)模的市場支撐；四是新首都在地理上位于國家的中心位置，這對于印尼東部的經(jīng)濟發(fā)展將發(fā)揮重要的輻射和拉動作用。隨著東部經(jīng)濟活力的提升，其與西部的經(jīng)濟聯(lián)系必然強化，改變國內(nèi)資源單向流入爪哇及其附近地區(qū)的局面，引導西部資源向東部流動，推進經(jīng)濟一體化和統(tǒng)一大市場建設。盡管遷都在一定程度上是為了對沖全球化的負外部性，但新首都的建設與發(fā)展仍然離不開全球化。因此，新首都并不僅僅作為政治中心而存在，在功能定位上也被賦予重要的引領產(chǎn)業(yè)升級和結構轉型的經(jīng)濟功能，而后者的實現(xiàn)更多地需要從國際市場吸引前沿領域的產(chǎn)業(yè)投資。2024年9月，時任總統(tǒng)佐科在新首都首批外國投資項目奠基儀式上表示，新首都的開發(fā)不僅是建設基礎設施，而且是打造一個具備全球吸引力的國際化都市。^[87] 這表明印尼重視引導全球化的資源在其國內(nèi)重新配置，從而充分發(fā)揮全球化的正效應，盡可能規(guī)避全球化的負效應。

結""" 語

全球化具有兩面性，既可能帶來發(fā)展和繁榮，也可能引發(fā)撕裂與危機。在全球化快速發(fā)展的時代，其積極作用受到更多關注；近些年來全球化遭遇困境，則提醒人們需要重新理解全球化的負效應及其作用機制。在融入全球化的過程中，印尼的經(jīng)濟獲得了較好的發(fā)展，但其內(nèi)部治理也遇到了更多困難和挑戰(zhàn)，包括區(qū)域發(fā)展失衡及與此相關的“首都病”、階層分化、利益疏離乃至政治紛爭等。面對發(fā)展失衡問題，印尼政府先后實施了權力下放改革、產(chǎn)業(yè)特區(qū)計劃、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整等戰(zhàn)略舉措，但這些舉措并不構成均衡發(fā)展的充分條件，成效有限，甚至引發(fā)了新的問題。印尼的最新舉措是遷都，其效果也有待觀察。印尼的問題反映了發(fā)展中國家在全球化進程中的普遍處境。事實證明，全球化并不必然能夠解決發(fā)展中國家面臨的根本性問題，相反，在國家能力不足的情況下，更易導致發(fā)展斷層和結構性失衡，給國家治理帶來嚴峻挑戰(zhàn)。重新強化國家自主性，致力于推動區(qū)域平衡發(fā)展，是對最近幾十年來全球化進程下的國家發(fā)展之路的反思和修正。在近年來“全球化終結”被頻繁談論的時刻，深入反思全球化對發(fā)展中國家在經(jīng)濟、社會和政治等各方面造成的挑戰(zhàn)更顯必要。中國倡導建設普惠包容的全球化，中國也正在成為新型全球化的引領者。為此，更需要反思以往全球化進程對一國發(fā)展的積極效應與負面影響，以更好解決發(fā)展中國家面臨的區(qū)域發(fā)展失衡等問題。

[責任編輯：樊文光]

* 本文系國家社科基金重點項目“全球化的政治限度及其對中國引領推進新型全球化的啟示研究”（24AGJ002）的階段性研究成果。

[①] [印度]阿瑪?shù)賮啞ど骸度绾卧u價全球主義》，王金良摘譯，《國家行政學院學報》2008年第2期，第108頁。

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[⑥] OECD Regional Outlook 2023： The Longstanding Geography of Inequalities，" Organisation for Economic Co-operation and Development， 2023， https：//doi.org/10.1787/92cd 40a0-en.

[⑦] 程亞文：《城市化、全球化內(nèi)化與政治動蕩——對泰國20世紀下半葉以來政治紛爭的觀察》，《學術界》2020年第2期，第161—177頁。

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[21] 薛鳳旋：《都會經(jīng)濟區(qū)：香港與廣東共同發(fā)展的基礎》，第37—42頁。

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[27] Deden Rukmana and Dinar Ramadhani， “Income Inequality and Socioeconomic Segregation in Jakarta，” in Maarten van Ham et al.， eds.， Urban Socio-Economic Segregation and Income Inequality： A Global Perspective， Cham： Springer， 2021， pp. 135-152.

[28] Jabodetabek是Jakarta（雅加達）、Bogor（茂物）、Depok（德博克）、Tangerang（塔格朗）、Bekasi（勿加泗）的縮寫。

[29] 根據(jù)印尼國家統(tǒng)計局（Badan Pusat Statistik， BPS）數(shù)據(jù)計算所得，https：//jakarta.bps.go. id/publication/2022/02/25/5979600247867d861a1f334c/provinsi-dki-jakarta-dalam-angka-2022.html; https：//jabar.bps.go.id/indicator/155/110/1/pdrb-adh-berlaku-menurut- kabupaten-kota.html。

[30] [新西蘭]尼古拉斯·塔林主編：《劍橋東南亞史（第二卷）》，王士錄等譯，云南人民出版社2003年版，第67頁。

[31] 同上，第371頁。

[32] 李文主編：《東南亞：政治變革與社會轉型》，中國社會科學出版社2006年版，第208頁。

[33] [新西蘭]尼古拉斯·塔林主編：《劍橋東南亞史（第一卷）》，第349—350頁。

[34] T. G. Mcgee， “Catalysts or Cancers？ The Role of Cities in Asian Society.”

[35] [美]保羅·克魯格曼：《地理與貿(mào)易》，劉國暉譯，中國人民大學出版社2017年版，第13頁。

[36] [美]布萊恩·貝利：《比較城市化——20世紀的不同道路》，第113頁。

[37] 數(shù)據(jù)引自《印尼日報》1979年6月19日，第3版，轉引自黃昆章：《試論印尼移民問題》，《東南亞研究》1979年第2期，第34—35頁。

[38] Fu-chen Lo and Yue-manYeung， eds.， Emerging World Cities in Pacific Asia， Tokyo：United Nations University Press， 1996， pp. 152-176.

[39] Fu-chen Lo and Yue-manYeung， eds.， Emerging World Cities in Pacific Asia， pp.156-181.

[40] Jamzani Sodik et al.， “The Determinant of Foreign Direct Investment Across Provinces in Indonesia： The Role of Market Size， Resources， and Competitiveness，” Jurnal Ekonomi Malaysia， Vol. 53， No. 3， 2019， pp. 1-13.

[41] Hengky Kurniawan， Henri L.F. de Groot， and Peter Mulder， “Are Poor Provinces Catching-up the Rich Provinces in Indonesia？” Regional Science Policy amp; Practice， Vol. 11， No. 1， 2019， pp. 89-109.

[42] Indonesia： Wages and Productivity for Sustainable Development 2006-2015， International Labour Organization， 2015， https：//www.ilo.org/sites/default/files/wcmsp5/groups/ public/.

[43] Suryono Herlambang et al.， “Jakarta’s Great Land Transformation： Hybrid Neoliberalisation and Informality，” Urban Studies， Vol. 56， No. 4， 2018， pp. 627-648.

[44] Hengky Kurniawan， Henri L.F. de Groot， and Peter Mulder， “Are Poor Provinces Catching-up the Rich Provinces in Indonesia？”.

[45] Hengky Kurniawan， Henri L.F. de Groot， and Peter Mulder， “Are Poor Provinces Catching-up the Rich Provinces in Indonesia？” pp. 13-14.

[46] A. Kerem Co?ar and Pablo D. Fajgelbaum， “Internal Geography， International Trade， and Regional Specialization，” American Economic Journal： Microeconomics， Vol. 8， No. 1， 2016， pp.24-56.

[47] OECD Investment Policy Reviews： Indonesia 2020， Organisation for Economic Co-operation and Development， December 2， 2020， https：//www.oecd-ilibrary.org/sites/c228dc2f- en/index.htm.

[48] David J. Edelman and Diah Setyorini Gunawan， “Managing the Urban Environment of Jakarta， Indonesia，” Current Urban Studies， Vol. 8， No. 1， 2020， pp. 57-106.

[49] Ayman Falak Medina， “Indonesia’s Manufacturing Sector： Practical Information for Investors，” ASEAN Briefing， March 31， 2020， https：//www.aseanbriefing.com/news/indonesias- manufacturing-sector-practical-information-investors/#eastjavaHeader.

[50] “Contribution of Manufacturing Industry to Total Export Value in Indonesia in 2020 and 2023，” Statista， July 2024， https：//www.statista.com/statistics/1303451/indonesia-contribution-of- manufacturing-industry-to-total-export-value/.

[51] Stephen Elias and Clare Noone， “The Growth and Development of the Indonesian Economy，” Reserve Bank of Australia， December 2011， https：//www.rba.gov.au/publications/ bulletin/2011/dec/4.html.

[52] “Moving Cargo Faster in Indonesia’s Main Sea Port，” World Bank， February 19， 2014， https：//www.worldbank.org/en/news/feature/2014/02/19/moving-cargo-faster-in-indonesia-main-sea-port.

[53] Financial Sector Assessment： Republic of Indonesia， World Bank， June 2017， https：//documents1.worldbank.org/curated/en/104191505745150824/Indonesia-FSAP-Update-FSA-07072017.docx.

[54] 本數(shù)值采用2020年度雅加達（1056萬）與泗水（305萬）的人口比值，數(shù)據(jù)來源于“世界人口評論”，https：//worldpopulationreview.com/world-cities/jakarta-population。

[55] 同上。

[56] OECD Investment Policy Reviews： Indonesia 2020.

[57] Alfian Nurdiansyah， “Urban Slum Upgrading Policy in Jakarta （Case Study： Kampung Deret Program Implementation），” Indonesian Journal of Planning and Development， Vol. 3， No. 1， 2018， pp. 19-31.

[58] Siti Zubaidah， Ida Widianingsih， Budiman Rusli， and Asep Djaja Saefullah， “Policy Network on the Kotaku Program in the Global South： Findings from Palembang， Indonesia，” Sustainability MDPI， Vol. 15， No. 6， 2023， pp. 1-19.

[59] Alfian Nurdiansyah， “Urban Slum Upgrading Policy in Jakarta （Case Study： Kampung Deret Program Implementation）.”

[60] “Indonesia Says Surgent to Build Giant Sea Wall to Prevent Capital from Submerged，” China Daily， July 29， 2019，https：//www.chinadaily.com.cn/a/201907/29/WS5d3eb2b4a310d83056 40194d.html.

[61] “過濾機制”或“垂滴效應”是指在等級城市體系中，中心城市因保持長期高速增長而導致土地成本和勞動力價格大幅上漲，這將促使勞動密集型和勞動生產(chǎn)率相對較低的行業(yè)向次中心城市或更外圍地帶轉移，最終帶動整個城市體系的發(fā)展。

[62] “Why and Where Does the Capital of Indonesia Should Move？” Universitas Gadjah Mada， May 2， 2019，https：//pw.geo.ugm.ac.id/en/2019/05/02/why-and-where-does-the-capital-of-indonesia -should-move/.

[63] OECD Economic Surveys： Indonesia 2021， Organisation for Economic Co-operation and Development， March 18， 2021， https：//doi.org/10.1787/fd7e6249-en.

[64] 將國際標準職業(yè)分類（ISCO）定義的九個職業(yè)分為三個社會類別：頂部、中間和底部。頂部為最高職業(yè)類別：管理人員、專業(yè)人員；中間為中等職業(yè)類別：助理專業(yè)人員、文員、服務和銷售人員；底部為底層職業(yè)類別：熟練的農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)工人，手工業(yè)和相關行業(yè)的工人，工廠和機器操作員和裝配工以及初級職業(yè)。

[65] Deden Rukmana and Dinar Ramadhani， “Income Inequality and Socioeconomic Segregation in Jakarta，” in Maarten van Ham et al.， eds.， Urban Socio-Economic Segregation and Income Inequality， Cham： Springer， 2021， pp. 135-152.

[66] PwC Indonesia Economic Update： First Quarter 2024， PwC Indonesia， 2024， https：//www.pwc.com/id/en/publications/general/indonesia-economic-update-2024-q1.pdf.

[67] “Indonesia’s Economy 2025，” Asia Media Centre， March 31， 2025， https：//www. asiamediacentre.org.nz/indonesia-s-economy-2025.

[68] 雅加達特區(qū)基尼指數(shù)（2007—2019），數(shù)據(jù)來源：https：//www.ceicdata.com/en/indonesia/ gini-coefficient-index/gini-coefficient-index-dki-jakarta。

[69] M. C. Basri， “Indonesia Requires the Right Policies for Rough Times to Lift Its Middling Growth，” East Asia Forum， October 20， 2024， https：//eastasiaforum.org/2024/ 10/20/indonesia- requires-the-right-policies-for-rough-times-to-lift-its-middling-growth/.

[70] Julie M. Peteet， “Crisis and Transition， Catastrophe and Progress，” Refworld， July 1， 1998， https：//www.refworld.org/docid/3ae6a6b810.html.

[71] 夏方波：《淺析佐科政府與印尼〈創(chuàng)造就業(yè)綜合法〉之爭》，《區(qū)域觀察》2020年第3期，第1、6頁。

[72] Antonia Timmerman， “What Do the May 1998 Riots Mean for Young Chinese Indonesians？” Diplomat， May 13， 2020， https：//thediplomat.com/2020/05/what-do-the-may-1998- riots-mean-for-young-chinese-indonesians.

[73] Ibid.

[74] OECD Economic Surveys： Indonesia 2021.

[75] M. Ikrar Budijaya and Yanto Heryanto， “The Impact of Regional Autonomy on Regional Development，” International Journal of Social Service and Research， Vol. 4， No. 9， 2024， pp. 1-6.

[76] “Infrastructure Development in Indonesia，” Indonesia-Investments， June 23， 2017， https：//www.indonesia-investments.com/business/risks/infrastructure/item381.

[77] OECD Regional Outlook 2023： The Longstanding Geography of Inequalities.

[78] S. A. Damayanty， Pengelolaan Industri Ekstraktif di Indonesia： Kebijakan Fiskal dan Tatangan ke Depan， Jakarta： Kementerian Keuangan Republik Indonesia， 2015， https：//fiskal. kemenkeu.go.id/files/berita-kajian/file/artikelpengelolaan_industri_ekstraktif_indonesia.pdf.

[79] OECD Economic Surveys： Indonesia 2024， Organisation for Economic Co-operation and Development， August 7， 2024， https：//doi.org/10.1787/de87555a-en.

[80] Policies to Support the Development of Indonesia’s Manufacturing Sector during 2020-2024.

[81] 中國國際貿(mào)易促進委員會：《企業(yè)對外投資國別（地區(qū)）營商環(huán)境指南——印度尼西亞（2022）》，https：//www.ccpit.org/image/1331845275517497346/3c8fbc610b70434b8516447e4b8 840fe.pdf。

[82] “President Jokowi Unveils Three Issues Towards Golden Indonesia 2045，” Sekretariat Kabinet Republik Indonesia News， June 15， 2023， https：//setkab.go.id/en/president-jokowi-unveils- three-issues-towards-golden-indonesia-2045/.

[83] 《印尼制定三項新舉措應對美國關稅政策》，財聯(lián)社，2025年4月4日，https：//www.cls.cn/detail/1993798。

[84] Agustinus Beo Da Costa and Maikel Jefriando， “Indonesia President Proposes to Move Capital to Borneo，” Reuters， August 16， 2019， https：//www.reuters.com/article/us-indonesia- president-capital-idUSKCN1V608A.

[85] 《印尼欲將首都遷出爪哇島" 人口集中導致諸多問題》，新華網(wǎng)，2019年5月1日，http：//www.xinhuanet.com/world/2019-05/01/c_1210123319.htm。

[86] “Indonesia to Move Huge Capital from Sinking Jakarta to Borneo，” Euronews， August 27， 2019， https：//www.euronews.com/2019/08/27/indonesia-move-capital-sinking-jakarta-borneo-n10 46651.

[87] 《印尼新首都建設總體規(guī)劃》，RCEP網(wǎng)站，2024年10月9日，http：//www.rcep.com.cn/index.php？c=showamp;id=8470。