國家儲備林工程項目具有社會性、公益性等公共產(chǎn)品的屬性，同時還受限于建設(shè)規(guī)模較大、周期較長、初期成本投入較大、沉默成本較高等因素，項目的收益預(yù)期與所承擔(dān)的風(fēng)險不成正比，這直接削弱了商業(yè)資本參與的積極性。資金供給端疲軟，加之貸款融資渠道存在諸多障礙，正成為制約國家儲備林工程項目推進的瓶頸。

國家儲備林建設(shè)存在的挑戰(zhàn)

還款壓力與森林資源稟賦倒掛 當(dāng)前，初期投入的自有資金及在運營過程中的木材銷售等經(jīng)營性收入是構(gòu)成國家儲備林項目流動資金的主要部分。由于某些本土樹種的生長期限長，項目初期難以實現(xiàn)明顯的經(jīng)濟效益。此外，一些地區(qū)地理形勢復(fù)雜，商品林與公益林交錯分布，森林資源稟賦越富足，其經(jīng)營難度和成本越高，且銀行考核任務(wù)與項目經(jīng)營進展往往錯配。在這些因素共同作用下，以木材銷售為利潤核心的儲備林項目難以適應(yīng)融資償還的標(biāo)準(zhǔn)，其貸款規(guī)模與安排有待調(diào)整優(yōu)化。

地方政府建設(shè)積極性不足 國有林場作為儲備林建設(shè)的主要實體，地方政府一般將其承擔(dān)的項目貸款視作潛在債務(wù)，因債務(wù)顧慮而對國家儲備林項目的參與熱情不高。同時，急于解決債務(wù)風(fēng)險和資金困境也使得部分地方政府背離國家儲備林建設(shè)的初衷，出現(xiàn)“挪用”項目建設(shè)資金的行為。

項目建設(shè)方案缺乏特色 一些地區(qū)在開展國家儲備林建設(shè)項目的過程中，照搬其他地區(qū)的建設(shè)方案，而忽視了本地市場和資源的特質(zhì)性。檢查環(huán)節(jié)缺乏也使得項目在后期實際運轉(zhuǎn)中進展緩慢或陷入困境。除此之外，許多銀行對貸款的使用比例有具體限定，比如國開行規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不超過20%、森林收儲不超過30%等。各地區(qū)由于森林資源稟賦有所差異，林業(yè)及林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)各不相同，因此林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃也有所不同，且區(qū)域間差異較大。當(dāng)前，有許多項目設(shè)置較為刻板，在地方林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面缺乏多樣性的特色設(shè)計，限制了地方特色產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展。

承貸主體通常能力有限 如上所述，國有林場被作為大部分國家儲備林建設(shè)的關(guān)鍵實體，但由于國有林場屬性為公益類事業(yè)單位，其所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離使其難以直接符合貸款主體資格。加之部分地方現(xiàn)有平臺公司實力有限，外部資本的介入使其更容易成為國家儲備林建設(shè)項目中的實際經(jīng)營者和剩余受益人。此外，地方政府缺乏科學(xué)的國家儲備林引資甄別體系，外部資本的逐利性可能會使其從當(dāng)?shù)貒覂淞纸ㄔO(shè)工程中大吃“回扣”，相關(guān)法律法規(guī)的缺失也可能導(dǎo)致這種行為免受或少受懲罰。

抵押擔(dān)保信用結(jié)構(gòu)難以搭建 林木較長的生長周期致使金融機構(gòu)為了規(guī)避相關(guān)貸款風(fēng)險，傾向于低估其抵押價值，僅將林木的經(jīng)濟價值納入考量而忽略碳匯、康養(yǎng)等生態(tài)及社會價值，影響以林權(quán)為主的融資申請。同時，現(xiàn)有的森林保險產(chǎn)品保障程度偏低，林木受損后的賠償金額難以覆蓋銀行貸款損失，進一步制約生態(tài)價值向經(jīng)濟價值的有效轉(zhuǎn)化。

國家儲備林的政策建議

豐富項目收益來源 一是全面提高項目收益率，通過緊密結(jié)合項目區(qū)林地的自然稟賦，在規(guī)劃階段就融入地方特色的林下經(jīng)濟發(fā)展模式，加強木材深加工，進一步延長產(chǎn)業(yè)鏈，增加木材利用效率，進而提升整體項目收益水平，優(yōu)化諸如凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率、償債備付比率等各項財務(wù)指標(biāo)，滿足相關(guān)融資要求。同時，積極探索國家儲備林項目貼息貸款的申請路徑，開拓包括碳匯收益在內(nèi)的復(fù)合型效益渠道。二是實現(xiàn)項目運作成本的合理調(diào)控。通過科學(xué)方法測算林地流轉(zhuǎn)和林木收儲費用，防止資金成本過度膨脹影響項目推進，并確保民眾因合理的林地流轉(zhuǎn)價值而積極參與流轉(zhuǎn)。三是探索多元化的融資渠道。合理運用產(chǎn)業(yè)投資基金、綠色金融債券等新穎融資工具，優(yōu)化資金使用效率，最大化財政與金融的協(xié)同效應(yīng)，確保國家儲備林建設(shè)所需的長期資金供給能與政策性金融貸款的周期性特點有效契合。

完善相關(guān)管理制度體系建設(shè) 一方面，鼓勵各級政府建立健全國家儲備林建設(shè)項目資金管理辦法。促請各級政府部門建立健全國家級儲備林工程資金管理規(guī)范，細化資金操作流程，設(shè)立專項賬戶以明確資金管控責(zé)任實體，保證專項資金的專項應(yīng)用。銀行放貸的國儲林貸款資金要全部進入共管賬戶，不得截留、挪用。另一方面，構(gòu)建即時自查及核驗機制。堅決規(guī)避累積自檢、核查，進而避免時間帶來的信息不透明，核查成本高；針對已經(jīng)初步核查通過的國儲林林地檢查方案實行年度抽樣復(fù)查制度，后續(xù)嚴(yán)格檢查各單位的經(jīng)營管理情況。

建立長效檢查機制 一是各地結(jié)合本地具體的實際情況，摸清市場動態(tài)變化情況和區(qū)位資源優(yōu)勢，制定更加合理高效的建設(shè)方案，切忌因重視審計要求而忽略建設(shè)方案的落地性。二是通過引入嚴(yán)格的審查流程，嚴(yán)格論證建設(shè)方案的科學(xué)性，建立健全第三方評估監(jiān)測評價制度，進而形成一個長期有效的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，確保建設(shè)方案從理論走向?qū)嶋H做到有據(jù)可循、有章可照、有序落實。三是推廣儲備林直接貸款的授信模式試點，中央帶動地方積極探索規(guī)劃，依據(jù)有利于維護國家生態(tài)安全、促進林業(yè)深化改革進一步發(fā)展的基本原則，擴大項目支持范圍，包括國家草原、森林、濕地等公園的建設(shè)支持與運營維護，石漠化治理、森林防火等林業(yè)重大生態(tài)工程。

建立利益協(xié)同機制 一方面可以采取“央企主導(dǎo)聯(lián)合+地方實體運作”的合作模式，實現(xiàn)資源共享優(yōu)勢互補，擴大市場主體的篩選范圍，重點尋求與行業(yè)內(nèi)或相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的大型地方國有企業(yè)，以及具備強大經(jīng)濟實力的上市企業(yè)建立合作關(guān)系，強化資源與資本聯(lián)動，打造適宜的利益聯(lián)動機制，充分調(diào)動市場主體的積極性。地方政府合理搭建平臺，負責(zé)對國家儲備林項目開展融資、建設(shè)、管理、運營，構(gòu)建合規(guī)完整的貸款信用結(jié)構(gòu)體系，加強對外部引入資本的考核和監(jiān)管。另一方面設(shè)立合理的利益分配體系，積極探索“國家儲備林+招商引資合作”的新模式，提升儲備林項目對符合條件的市場投資主體的吸引力，引入龍頭企業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，進而提升地方政府投身國家儲備林相關(guān)項目規(guī)劃與實施的積極性。

完善林業(yè)風(fēng)險補償機制 一方面，加快實現(xiàn)森林資源生態(tài)產(chǎn)品價值，建立森林資源生態(tài)產(chǎn)品價值核算評估機制，充分挖掘森林資源的社會服務(wù)功能及價值。加大力度推進森林資源認(rèn)證，健全森林產(chǎn)品認(rèn)證評價標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)具有國家特色的森林產(chǎn)品認(rèn)證體系，從而增加林木碳匯價值、預(yù)期經(jīng)濟效益、固碳效能以及生態(tài)空間價值等。通過建立科學(xué)完備的評估核算體系，吸引更多資金流入林業(yè)領(lǐng)域，擴大項目收益。另一方面，完善風(fēng)險補償配套機制，降低風(fēng)險比率，促進建成森林保險相關(guān)體系。探索建立政府主導(dǎo)型保險體系，提高森林資源保障范圍，逐步匹配森林資源的碳匯價值。進一步簡化、優(yōu)化森林保險理賠程序，做到科學(xué)定損、快速理賠。鼓勵保險機構(gòu)開發(fā)差別化商品林保險產(chǎn)品，以及有條件的地區(qū)開展特色經(jīng)濟林產(chǎn)品保險，并根據(jù)各地儲備林項目的實際情況給予特殊支持，考慮將部分符合一定標(biāo)準(zhǔn)條件的國家儲備林建設(shè)項目納入補助范圍。