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        推進金融立法的思考

        2025-06-29 00:00:00楊赫
        清華金融評論 2025年2期
        關(guān)鍵詞:金融法律

        黨的二十屆三中全會提出“制定金融法”。本文從理論和實踐層面對制定金融法予以探討。本文指出制定金融法需要回應金融治理、金融安全、金融開放等重要課題,建立內(nèi)核穩(wěn)定的邏輯框架;制定金融法也應該積極借鑒他國經(jīng)驗;制定金融法須處理好幾組重要關(guān)系。

        健全金融法治是實現(xiàn)金融高質(zhì)量發(fā)展的重要保障,也是建設金融強國的必然要求。黨的二十屆三中全會提出“制定金融法”,以期完善我國金融法律法規(guī)體系的頂層設計,為各類金融活動提供統(tǒng)一的法律框架,規(guī)范金融市場秩序,促進金融體系的穩(wěn)健運行。同時,制定金融法也是對國家金融基礎設施的一次重要更新,是中國特色金融發(fā)展道路上的關(guān)鍵坐標,有必要從理論和實踐層面予以討論與設計。

        金融立法的底層邏輯

        金融法的理論基礎建立在金融學和法學的交匯點上,是法治在金融領(lǐng)域的實踐。制定金融法需要回應金融治理、金融安全、金融開放等重要課題,建立內(nèi)核穩(wěn)定的邏輯框架。

        金融法與金融治理

        金融法是金融治理的法律基礎和工具載體,二者之間存在密切的互動關(guān)系。第一,金融具有天然的法律基因。金融交易的本質(zhì)在于實現(xiàn)跨時空的價值交換,這一過程往往發(fā)生在非熟識的個體之間,即“陌生人之間的金融交易”,通常依托金融契約和金融工具完成。金融工具本質(zhì)上是一種合約,而金融市場是金融合約的集合,金融機構(gòu)則是合約交易的樞紐。由于金融合約普遍面向不特定對象發(fā)行,信息不對稱可能導致道德風險和逆向選擇,因此金融對規(guī)則遵守、信息透明和產(chǎn)權(quán)保護等制度架構(gòu)存在天然依賴性。也即是說,金融具有天然的法律基因,是“法律密集型”“制度密集型”行業(yè)。這一特性決定了金融以法律而構(gòu)建,金融活動會內(nèi)生出金融法。第二,法律是金融生態(tài)的重要組成。金融活動建立在系列規(guī)則之上,其背后是法律的支撐。金融法律內(nèi)生于金融有機體之中,根植于本國金融體系、金融結(jié)構(gòu)及金融監(jiān)管,成為金融秩序維護者,為金融發(fā)展提供良好生態(tài)環(huán)境。第三,金融高質(zhì)量發(fā)展需要法治保障。金融法能夠為市場參與者和金融監(jiān)管提供更加明確且系統(tǒng)的法律依據(jù),統(tǒng)籌金融管理部門權(quán)責邊界,確認市場主體基本權(quán)利與義務,充分體現(xiàn)法治的核心價值,提升金融服務實體經(jīng)濟質(zhì)效。以培育壯大耐心資本為例,耐心資本的形成需要有穩(wěn)定、透明、可預期的法治環(huán)境;金融法作為國家層面的基礎性法律,能夠營造穩(wěn)定的投資環(huán)境,為耐心資本發(fā)揮戰(zhàn)略投資、價值投資提供沃土。

        金融法與金融安全

        金融安全關(guān)乎國家安全,制定金融法能有效維護國家金融穩(wěn)定。第一,金融法是緩解金融市場失靈的重要工具。金融市場在資源配置、信息傳遞、市場競爭等方面發(fā)揮重要基礎性作用,但也存在負外部性效應、投機非理性行為等市場失靈現(xiàn)象。在金融實踐中,若政府未能有效提升其金融監(jiān)管能力,可能會加劇金融風險累積,對金融體系的整體穩(wěn)定構(gòu)成嚴重威脅。鑒于此,政府適時且合理的市場調(diào)控顯得尤為重要。金融法作為支撐金融市場運作的基礎性法律規(guī)范,可為市場化金融活動與政策性金融管理之間搭建橋梁。政府調(diào)控通過法治方式而非直接的行政手段,不僅能夠維護金融的市場邊界,同時還能保證調(diào)控的有效性,從而在保障金融穩(wěn)定的同時,促進金融市場的健康與可持續(xù)發(fā)展。第二,完善的金融法律體系可以明確界定金融市場各主體的權(quán)利與責任邊界,提升金融活動的規(guī)范性,約束微觀主體的風險積累,并以此降低宏觀層面的系統(tǒng)性風險,在制度層面為金融市場健康發(fā)展保駕護航。

        金融法與金融開放

        金融領(lǐng)域的制度型開放范疇遠超單純的市場準人議題,而是深刻地觸及規(guī)則構(gòu)建、規(guī)制設計、管理體系及標準化建設等一系列制度層面的核心問題。在此背景下,金融立法在各國金融體系和法律體系中的地位日益凸顯。金融法包含的法律精神,不僅承載著國家的金融價值取向,更是評判一國金融生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵標尺。金融法深度融合了金融理念、本土文化精髓與政府治理智慧,成為衡量一個國家現(xiàn)代化進程與文明發(fā)展高度的重要指標。制定符合我國金融實踐、對接國際標準規(guī)則的帶有基礎性法律性質(zhì)的金融法,是我國參與全球金融治理的重要路徑,更有利于為塑造更加公正、高效的全球金融治理體系貢獻中國智慧與中國方案。

        制定金融法的他國實踐

        經(jīng)過長期的歷史積淀,各國金融領(lǐng)域法治取得了豐碩成果,是全人類的共同財富,體現(xiàn)著金融治理的共性規(guī)律。因此,總結(jié)他國金融立法實踐,可為我國建構(gòu)既立足本國國情又具備世界眼光的金融法律體系提供參考。

        英國

        英國《2000年金融服務與市場法》(FinancialServicesandMarketAct2000,以下簡稱FSMA2000)以立法形式確認了已有的金融監(jiān)管體制改革成果,確立了以金融監(jiān)管機構(gòu)設置和權(quán)限為軸心的金融法典框架。FSMA2000以“雙峰”金融監(jiān)管機構(gòu)(金融行為局和審慎監(jiān)管局)的內(nèi)外部治理架構(gòu)規(guī)范開篇,隨后規(guī)范了二者與各類金融活動的關(guān)系,包括根據(jù)受監(jiān)管部門授權(quán)開展金融活動的主體、受監(jiān)管的金融活動及其許可程序,以及活動開展要求等。以上相當于“總則”的部分,其后是分別與行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管相關(guān)的各類交易規(guī)則和市場規(guī)范。為服務改革后的監(jiān)管趨勢,F(xiàn)SMA2000從“主體”和“活動”維度將各類金融法律規(guī)范與相關(guān)概念進一步統(tǒng)一。此外,F(xiàn)SMA2000的法典性質(zhì)不僅體現(xiàn)在概念和編纂體例上,還體現(xiàn)在與各類修訂條例(Schedules)的關(guān)系上。條例以修正案形式將后危機時代的《2010年金融服務法》(FinancialServicesAct2010)等后續(xù)法令涉及的修訂內(nèi)容與FAMA2000本文條款一一對應。

        美國

        美國《1999年金融服務法》(FinancialServicesActof1999,以下簡稱FSA1999)的體系性稍弱于FSMA2000,但也延續(xù)了美國《統(tǒng)一商法典》(UniformCommercialCode)的形式特征,即以總結(jié)過去一定時期法律發(fā)展成就為目標,將現(xiàn)存判例、分散法令及交易習慣中的規(guī)范根據(jù)關(guān)鍵法律領(lǐng)域分篇章編纂。FSA1999在結(jié)構(gòu)上不以監(jiān)管機構(gòu)及其授權(quán)經(jīng)營為軸心,而以各類金融機構(gòu)及其活動排列篇章,將監(jiān)管權(quán)威內(nèi)嵌其中。其明顯的特征是將分業(yè)經(jīng)營機構(gòu)通過設立子公司而形成的金融控股公司作為主要監(jiān)管對象,并根據(jù)混業(yè)經(jīng)營現(xiàn)實將功能性監(jiān)管確立為主要監(jiān)管方式。因此,可以將“證券公司、保險和儲蓄機構(gòu)附屬機構(gòu)的設立”和“功能性監(jiān)管”兩篇視為FSA1999的“總則”部分。在有關(guān)脫胎于保險業(yè)和銀行業(yè)的金融控股公司的兩章后,F(xiàn)SA1999以“消費者信息隱私權(quán)”一章為結(jié)尾,將對金融控股公司權(quán)力的規(guī)制和消費者權(quán)益保護相結(jié)合,此種設計也實現(xiàn)了對美國憲法精神的遵循。

        日本

        日本作為民法法系國家,目前并沒有出現(xiàn)真正意義上的一般性金融立法。日本于2000年制定以金融消費者權(quán)益保護為主要內(nèi)容的《金融商品銷售法》,以短小的篇幅設定了金融商品提供者與消費者關(guān)系的基本規(guī)范,同時以民法典效力條款確立了該法作為“民事特別法”的地位。不過該法使用的“金融商品”(消費者與包括銀行及證券業(yè)、保險業(yè)機構(gòu)在內(nèi)多種金融商品提供者簽訂的合約標的)概念,并沒有被直接應用在6年后制定的《金融商品交易法》中。后者主要是以強化投資者保護和證券交易披露要求為目標對1948年《證券交易法》的修改,并不包含位于證券及其衍生品之上的“金融商品”一般性概念。盡管該法并沒有排除銀行作為“金融服務提供者”之一的地位,但僅對“金融商品交易業(yè)”即各種與證券買賣、發(fā)行、承銷有關(guān)的金融業(yè)務進行了定義。日本《金融商品銷售法》和《金融商品交易法》的一般化傾向雖然受到英國FSMA2000一定影響,但仍然遵循《證券交易法》以證券發(fā)行和交易規(guī)范為基礎調(diào)整投資者、上市公司、證券公司、中介機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會及監(jiān)管部門關(guān)系的邏輯,也沒有改變其作為證券業(yè)法律與《銀行法》《保險業(yè)法》等其他分業(yè)金融法律并立的局面。未來,《金融商品交易法》的框架可能成為日本實現(xiàn)金融立法統(tǒng)一的起始點。

        發(fā)展趨勢

        綜合來看,各國的金融法制定既有共性特征,也有個性方案,并呈現(xiàn)出以下幾個值得關(guān)注的發(fā)展趨勢。一是金融立法的集中性和權(quán)威性要求持續(xù)加強。相較于傳統(tǒng)的分散式立法,各國更傾向于采用更為集中、系統(tǒng)的立法方式,甚至以法典形式提升金融法律體系的完整性和統(tǒng)一性,打造邏輯統(tǒng)一的金融法基本概念體系和以此為基礎的篇章結(jié)構(gòu),進而保障金融監(jiān)管的一致性和有效性。二是展現(xiàn)出動態(tài)演變、與時俱進的特征。在金融市場日益復雜多變的環(huán)境下,各國金融法均結(jié)合現(xiàn)實情境進行了適時修訂和持續(xù)完善。這種動態(tài)演變的特征,不僅反映了金融法對金融市場的靈活適應性,更凸顯了其在推動金融健康與可持續(xù)發(fā)展中的積極作用。三是各國金融法在分歧中融合。由于各國政治、經(jīng)濟、文化背景的差異,不同國家的法律理念與監(jiān)管實踐難免存在分歧。與此同時,隨著金融市場的日益國際化,各國在制定金融法時均也在積極尋求共識,實現(xiàn)相關(guān)規(guī)則的相互銜接,進而為金融開放奠定基礎,同時通過借鑒和引人他國的成功經(jīng)驗與有益做法,更好地促進本國金融市場穩(wěn)健發(fā)展。

        我國金融法的實踐探索

        現(xiàn)有金融法律體系的發(fā)展脈絡

        中國金融法律體系在改革開放后伴隨市場經(jīng)濟的發(fā)展逐步建立,大致歷經(jīng)三個階段。

        第一階段(1978一2000年)。金融法律法規(guī)主要為彌補我國經(jīng)濟體制改革和對外開放的法律空白,大多是從無到有的探索,如1995年頒布的《中國人民銀行法》標志著我國中央銀行制度的正式確立,《商業(yè)銀行法》(1995)、《保險法》(1995)、《證券法》(1998)等共同構(gòu)成我國金融法律體系的基本框架。

        第二階段(2001一2011年)。我國在加人世界貿(mào)易組織后,對金融領(lǐng)域進行廣泛改革以接軌國際標準,包括放寬外資銀行準入、穩(wěn)步開放金融市場、促進國內(nèi)外資本流動,提升金融服務效率和透明度,例如2003年修訂的《外資金融機構(gòu)管理條例》,降低了外資金融機構(gòu)進人中國市場的門檻,促進了銀行業(yè)對外開放。在此階段,為適應國內(nèi)外金融市場發(fā)展趨勢和監(jiān)管新要求,《中國人民銀行法》《保險法》《證券法》等迎來重大修訂,同時新出臺《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《期貨交易管理條例》等重要法律法規(guī)。

        第三階段(2012年至今)。黨的十八大以來,黨中央高度重視金融工作,金融體制改革與監(jiān)管強化成為核心議題。此階段,我國金融法律體系經(jīng)歷深刻變革。一是補齊金融立法缺項,專業(yè)性法律如《期貨和衍生品法》填補了期貨市場立法空白,為衍生品市場高質(zhì)量發(fā)展奠定良好法制基礎。二是完善傳統(tǒng)領(lǐng)域立法,《中國人民銀行法》《證券法》《商業(yè)銀行法》等重要法律法規(guī)再次重大修訂,進一步明確金融機構(gòu)行為準則,強化金融市場秩序。三是推動新興領(lǐng)域立法探索,對綠色金融、金融科技、數(shù)字貨幣等新興領(lǐng)域研究制定相關(guān)指引,積極應對新興技術(shù)和全球化帶來的挑戰(zhàn)。

        歷經(jīng)上述發(fā)展階段,我國在金融立法領(lǐng)域已取得顯著成就。然而,在分業(yè)分級監(jiān)管框架下,我國央地各級部門現(xiàn)行有效的金融法律淵源數(shù)量逾萬,規(guī)模龐大,金融法體系仍呈現(xiàn)部門化、碎片化、零散化的格局,需要形成一部統(tǒng)攝性的基礎性法律,體現(xiàn)我國金融實踐的價值取向和基本原則,切實提高金融治理的有效性與協(xié)同性。

        制定金融法須處理好幾組關(guān)系

        我國金融法立法進程將加快,其篇章結(jié)構(gòu)、關(guān)鍵要素、立法節(jié)奏、應用試點等工作都有待理論和實踐探索,把握好幾組關(guān)系可以為更好地推進金融立法提供支撐。

        一是支持金融創(chuàng)新與維護金融安全的關(guān)系。金融創(chuàng)新是金融發(fā)展的關(guān)鍵動力,完善的金融法律體系可以為金融創(chuàng)新劃定軌道和邊界,既避免金融創(chuàng)新走向監(jiān)管套利、市場投機、侵犯消費者利益的歧途,也可降低市場主體開展金融創(chuàng)新的不確定性,使其得到更加充分的制度激勵。尤其在數(shù)字經(jīng)濟時代,人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的發(fā)展,正在深刻改變金融市場的基本范式,金融行業(yè)或?qū)⒂瓉硪粋€創(chuàng)新與變革的高發(fā)期。對此,金融立法有必要前瞻設計,形成相關(guān)領(lǐng)域的“創(chuàng)新冗余度”,并助力風險應對始終走在市場曲線之前。

        二是金融系統(tǒng)復雜化與金融立法簡約化的關(guān)系。當前,金融體系正日益演變?yōu)閮?nèi)部高度耦合的復雜網(wǎng)絡系統(tǒng),金融危機發(fā)生頻率顯著上升。面對金融系統(tǒng)復雜化和金融危機頻發(fā),各國“法律家長主義”原則的立法增多,法律條文也日益繁復冗長。例如大蕭條后美國出臺的《格拉斯-斯蒂格爾法案》僅有37頁,但次貸危機后出臺的《多德-弗蘭克法案》長達3000余頁,其實際治理成效難言較好。這一現(xiàn)象催生了金融立法簡約化原則?!昂喖s規(guī)則”因簡潔明快、高度透明,故不容易滋生套利和被特殊集團俘獲。我國金融法的制定也應綜合考慮金融系統(tǒng)復雜化與金融立法簡約化,力求回歸金融本質(zhì)關(guān)系,以法律的適應性品格,為金融“善治”開辟道路。

        三是金融規(guī)則剛性與金融市場動態(tài)性的關(guān)系。金融法律一般修改間隔較長、頻率較低、幅度較小,具有較強的剛性特征。但近年來,在技術(shù)快速變革和跨界融合趨勢驅(qū)動下,金融市場呈現(xiàn)高度動態(tài)性,例如隨著我國數(shù)字金融的快速發(fā)展,金融業(yè)務模式、交易方式等均發(fā)生明顯變化。在這種態(tài)勢下,金融法律不僅較難覆蓋所有新型業(yè)務形態(tài),而且不當或過時的法規(guī)還有可能抑制市場活力,甚至引發(fā)不必要的摩擦成本。這要求我國在制定金融法時,既要保持規(guī)則的穩(wěn)定性,以維護市場秩序,又要使其具備足夠的靈活性和前瞻性,并能夠及時加以修訂,以適應市場的快速變化。

        四是中國模式與世界經(jīng)驗的關(guān)系。我國堅定不移走中國特色金融發(fā)展之路,在遵循金融發(fā)展基本規(guī)律的基礎上,還承載著我國的發(fā)展理念、治理模式、價值取向等,表現(xiàn)為金融的政治性、人民性、功能性、營利性等。因此,我國的金融立法首先要立足中國大地,將金融治理實踐轉(zhuǎn)化為具體的法律規(guī)則,將金融價值遵守轉(zhuǎn)化為明確的法律精神,為金融投機與理性、效率與公平、形式與內(nèi)容的“二律背反”探索中國方案與中國智慧,為世界金融治理提供中國經(jīng)驗。同時,金融立法也應該積極借鑒他國經(jīng)驗,吸收全球金融立法實踐的有益成分,促進金融法治文明的交流互鑒。

        (楊赫為中國金融學會常務理事、中國銀行業(yè)協(xié)會研究專委會主任。特約編輯/孫世選,責任編輯/丁開艷)

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