doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2025.12.057

[中圖分類號］D63；D669.3 [文獻標(biāo)識碼］A [文章編號]1673-0194（2025）12-0175-04

0引言

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》就完善公共安全治理機制”作出重要部署，提出“健全重大突發(fā)公共事件處置保障體系，完善大安全大應(yīng)急框架下應(yīng)急指揮機制，強化基層應(yīng)急基礎(chǔ)和力量，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。隨著城市規(guī)模的持續(xù)擴大與快速發(fā)展，公共突發(fā)事件時有發(fā)生，深刻影響著社會的各個方面。同時，城市安全問題多維性、交織性的特性日益明顯，給城市治理工作帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)城市應(yīng)急管理制度依據(jù)災(zāi)害類型與政府部門職能進行實施，導(dǎo)致各部門間信息流通不暢，嚴(yán)重影響了城市應(yīng)急協(xié)同治理的效率和效果。然而，大數(shù)據(jù)時代的到來使城市應(yīng)急治理擺脫碎片化和孤立狀態(tài)，構(gòu)建起協(xié)同治理新體系。公共突發(fā)事件的應(yīng)對呈現(xiàn)出整體性增強、信息共享高效、智能化水平提升、聯(lián)動緊密及快速響應(yīng)等特征，治理效果顯著增強。

1 城市應(yīng)急協(xié)同治理體系的組成部分

1.1核心要素：組織架構(gòu)

城市應(yīng)急協(xié)同治理體系高效運行的核心在于針對突發(fā)事件精心設(shè)計的組織架構(gòu)。此架構(gòu)不僅是城市應(yīng)急協(xié)同治理體系的支撐，還是確保其高效運行的關(guān)鍵。隨著社會的發(fā)展，跨界突發(fā)事件日益增多，單一政府部門的應(yīng)對顯得力不從心，需要多部門協(xié)同，集中資源，快速響應(yīng)，以減輕負(fù)面影響。為此，國家構(gòu)建了應(yīng)急協(xié)調(diào)體系，主要包括3種核心協(xié)同模式：縱向?qū)蛹墔f(xié)同、橫向協(xié)商協(xié)同與斜向條塊協(xié)同。縱向?qū)蛹墔f(xié)同通過固定或臨時協(xié)調(diào)機構(gòu)實現(xiàn)上下級聯(lián)動；橫向協(xié)商協(xié)同依靠聯(lián)席會議制度，涵蓋信息通報、共享及常規(guī)會議，加強部門間的溝通與合作；斜向條塊協(xié)同聚焦于行政體系中的條塊關(guān)系，尤其是中央及省級垂直管理部門與地方政府的協(xié)同，這對應(yīng)急處置尤為關(guān)鍵。然而，面對長期且復(fù)雜的公共管理問題，傳統(tǒng)協(xié)調(diào)機構(gòu)常常顯得力不從心[1]。自2018年起，國家及地方層面相繼成立應(yīng)急管理部門，建立綜合協(xié)調(diào)體系，推動應(yīng)急協(xié)同治理向扁平化、網(wǎng)絡(luò)化模式演進。

1.2關(guān)鍵環(huán)節(jié)：流程管理

城市應(yīng)急協(xié)同治理體系的關(guān)鍵在于確立全面流程機制，包括預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)對和恢復(fù)4個階段。首先，事前預(yù)防階段著重降低突發(fā)事件風(fēng)險。鑒于城市應(yīng)急事件的突發(fā)性和嚴(yán)重性，未雨綢繆至關(guān)重要。相關(guān)部門需要主動搜集危險源信息，精準(zhǔn)評估潛在風(fēng)險，定期組織應(yīng)急演練，優(yōu)化資源配置與共享，采用多元化治理手段，從源頭預(yù)防事件發(fā)生[2]。其次，預(yù)警監(jiān)測階段通過對歷史及當(dāng)前數(shù)據(jù)的深入分析，精準(zhǔn)預(yù)測城市安全趨勢，強化風(fēng)險警示，幫助公眾提前規(guī)避風(fēng)險，減少潛在的人身與財產(chǎn)損失。再次，事中應(yīng)對階段強調(diào)快速響應(yīng)，突發(fā)事件發(fā)生時，政府應(yīng)急管理部門應(yīng)立即啟動應(yīng)急預(yù)案，迅速調(diào)動各方資源展開救援，以防止事態(tài)蔓延，避免其進一步惡化。最后，在事后恢復(fù)重建階段，當(dāng)緊急情況得到有效控制后應(yīng)注重效率與透明度，立即啟動復(fù)原程序，動員社會各界迅速重建受損基礎(chǔ)設(shè)施，確保社會秩序得以全面且迅速恢復(fù)。同時，提供精確且高效的善后服務(wù)，確保重建規(guī)劃過程公開、透明，科學(xué)公正地執(zhí)行應(yīng)急追責(zé)機制，以有效平復(fù)公眾情緒，進一步提高政府的公信力[3]。

1.3必要條件：資源支撐

城市應(yīng)急協(xié)同治理的實施需要確保全方位資源的高效調(diào)配，涵蓋人力、物資、資金、政策、技術(shù)及信息等核心要素。應(yīng)急管理部門需要拓寬資源獲取途徑，加強內(nèi)外部資源整合與共享，實現(xiàn)部門間資源互補與優(yōu)化配置。在人力和物力層面，打破傳統(tǒng)按災(zāi)種、部門劃分的壁壘，推動跨區(qū)域、跨部門的資源流動與共享，構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動的應(yīng)急響應(yīng)機制。在政策和財力方面，秉持整體性應(yīng)急管理理念，制定統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃，防止政策碎片化與沖突，提升財力資源使用效率，確保資金使用的合理性與透明度[4]。在技術(shù)和信息領(lǐng)域，深度融合衛(wèi)星定位、傳感器、通信等現(xiàn)代信息技術(shù)，為應(yīng)急決策提供科學(xué)依據(jù)，提升治理效能。運用智能物聯(lián)網(wǎng)、可視化平臺及集成系統(tǒng)，增強應(yīng)急指揮體系的情報傳遞、遠程監(jiān)控、協(xié)同調(diào)度能力，為突發(fā)事件的應(yīng)對提供技術(shù)支撐。

1.4制度保障：激勵問責(zé)

城市應(yīng)急協(xié)同治理涉及多個參與方，需要建立有效的激勵與問責(zé)體系，確保各方圍繞共同目標(biāo)切實履行責(zé)任。一方面，完善激勵體系。依據(jù)整體治理與單一部門治理的績效評估，結(jié)合不同治理主體的協(xié)同目標(biāo)差異，實施差異化激勵策略，激發(fā)各參與主體的內(nèi)在動力。激勵形式應(yīng)多樣化，包括物質(zhì)獎勵、表彰、授予榮譽稱號、晉升及政策傾斜等。另一方面，建立明確的問責(zé)機制。在城市應(yīng)急協(xié)同治理中，各參與部門需要明確權(quán)責(zé)清單，確保責(zé)任到人。上級部門介入處置時，應(yīng)明確權(quán)責(zé)界限，確保應(yīng)急響應(yīng)符合規(guī)范要求。對于失職人員，需要嚴(yán)格問責(zé)，構(gòu)建完善的責(zé)任追溯機制。同時，強化媒體與公眾監(jiān)督，落實失責(zé)追究制度，確保激勵與問責(zé)并行，共同提升城市應(yīng)急協(xié)同治理效能。

2 城市應(yīng)急協(xié)同治理面臨的挑戰(zhàn)

2.1跨部門協(xié)同受阻，應(yīng)急職能分散

一是各個層級的職能劃分有待統(tǒng)一。雖然國家層面的綜合性消防救援力量已歸屬應(yīng)急管理部統(tǒng)一指揮，然而，地方的整合進程尚未完全同步，依舊維持著原有的垂直管理模式。這一現(xiàn)狀致使各地的消防救援支隊與應(yīng)急管理局在業(yè)務(wù)層面的交集相對有限，主要局限于消防救援領(lǐng)域，雙方在實際工作中的聯(lián)動不足。同時，兩部門在編制上尚未整合，各自獨立運作，上級管理部門不同，限制了彼此間的協(xié)同效率。另外，國家提出構(gòu)建“大安全大應(yīng)急框架”，強調(diào)多部門協(xié)同作業(yè)的重要性。然而，此方面尚沒有成熟的協(xié)同機制，人力、物資、數(shù)據(jù)等資源無法實現(xiàn)有效整合與共享，各部門的工作相對獨立，效率低下。此外，應(yīng)急職能分散也影響了工作指揮、執(zhí)行及反饋的有效性。二是自上而下配套工作體系有待構(gòu)建。一方面，常態(tài)化應(yīng)急協(xié)同機制尚不健全。市級層面關(guān)于應(yīng)急協(xié)同的具體指導(dǎo)文件稀缺，即便在應(yīng)急工作部署中提及“部門協(xié)同”，也缺乏詳細的操作指南，導(dǎo)致協(xié)同效果大打折扣。會商機制雖已建立，但實施手段傳統(tǒng)，如會議、微信、電話等，缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃，協(xié)同內(nèi)容、形式及頻次均未明確。另一方面，應(yīng)急協(xié)同力量分散，縣級應(yīng)急管理部門雖整合了部分應(yīng)急職能，但專業(yè)人員配備不足，決策質(zhì)量有待提升。同時，“信息孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重，部門間缺乏有效溝通，上級部門往往比本級更了解實際情況，產(chǎn)生“信息倒掛”現(xiàn)象。三是應(yīng)急協(xié)同預(yù)警體系有待健全。在農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)對中，理想的報告流程應(yīng)自下而上逐級上報，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)警機制不健全，常出現(xiàn)市級預(yù)警平臺先發(fā)預(yù)警，再通知事發(fā)地的情況。這主要歸因于兩方面：一方面，風(fēng)險預(yù)警硬件設(shè)施覆蓋不全，受限于規(guī)劃布局與資金籌措等因素，部分硬件設(shè)施未能成功接入統(tǒng)一的監(jiān)管體系，造成了信息更新延遲；另一方面，應(yīng)急專業(yè)人才短缺，機構(gòu)改革后，多數(shù)專業(yè)人員集中于區(qū)應(yīng)急管理局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面人才匱乏且專業(yè)能力不足。四是部門分割現(xiàn)象明顯。針對同一突發(fā)事件的處理，各部門雖各司其職，但同時均具備處置權(quán)，這種情況導(dǎo)致多重指揮并存的現(xiàn)象。這對于城市管理者來說是巨大挑戰(zhàn)，眾多治理工作難以順利推進[5]。例如，食品安全監(jiān)管方面，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)原料安全，衛(wèi)生部門監(jiān)督加工衛(wèi)生，工商部門管理市場流通，質(zhì)檢部門檢驗最終產(chǎn)品，各部門分工合作，全面覆蓋食品從加工到流通的各個環(huán)節(jié)。雖然這種細致的分工提升了監(jiān)管的專業(yè)性，但也容易造成業(yè)務(wù)流程的中斷，阻礙部門之間信息的有效傳遞與資源的共享。部門壁壘不僅削弱了行政機關(guān)的應(yīng)變能力，使其在突發(fā)事件面前難以迅速響應(yīng)，還因權(quán)責(zé)不明晰而引發(fā)責(zé)任推逶問題，導(dǎo)致治理資源無法有效整合，進而影響應(yīng)急協(xié)同治理成效。

2.2跨部門協(xié)同存在數(shù)據(jù)壁壘，應(yīng)急績效弱化

一是數(shù)據(jù)有待廣泛搜集。應(yīng)急管理工作涉及氣象、水文、地質(zhì)、環(huán)境、交通及醫(yī)療等多個領(lǐng)域，并分散在各個部門或機構(gòu)之中。缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)整合與共享機制，導(dǎo)致信息全面性受限。例如，公安與消防部門的數(shù)據(jù)分別來自各自系統(tǒng)，難以實現(xiàn)交叉驗證與互補，鑒于部分?jǐn)?shù)據(jù)關(guān)乎個人隱私或單位內(nèi)部敏感事務(wù)，其傳輸受到互聯(lián)網(wǎng)限制，從而增加了數(shù)據(jù)共享的難度。二是數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提升。應(yīng)急管理工作對數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和時效性要求極高，然而，當(dāng)前公共安全、消防及救援等領(lǐng)域的信息化基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善，且終端設(shè)備性能存在短板，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施亦存在帶寬有限、傳輸速度慢等問題，難以滿足大規(guī)模數(shù)據(jù)傳輸與共享的需求。同時，數(shù)據(jù)存儲能力受限，存儲容量不足，導(dǎo)致歷史數(shù)據(jù)被迫刪除，影響數(shù)據(jù)的連續(xù)性和完整性。三是數(shù)據(jù)共享力度有待加大。一些部門或機構(gòu)因擔(dān)憂信息安全問題而不愿進行數(shù)據(jù)共享，嚴(yán)重影響了應(yīng)急管理工作中的數(shù)據(jù)采集及決策支持效率。此外，數(shù)據(jù)處理技術(shù)成為制約應(yīng)急信息協(xié)同的關(guān)鍵因素。當(dāng)前，應(yīng)急管理平臺在數(shù)據(jù)挖掘、智能分析等技術(shù)應(yīng)用方面存在短板，缺乏專業(yè)技術(shù)支持，難以滿足應(yīng)急管理工作的技術(shù)需求。

2.3跨部門協(xié)同權(quán)威性不足，協(xié)調(diào)效力受限

在城市應(yīng)急協(xié)同治理中，跨部門協(xié)同權(quán)威性不足是一個長期存在的難題。在應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等緊急情況時，應(yīng)急管理局在特定領(lǐng)域通過設(shè)立指揮部展現(xiàn)出強大的權(quán)威和組織能力。然而，在涉及多部門共同參與的應(yīng)急響應(yīng)和協(xié)同處置中，其權(quán)威性和協(xié)調(diào)能力明顯減弱。例如，在防火等專項工作中，指揮部能迅速整合資源、明確分工、統(tǒng)一指揮，這得益于地方政府的明確授權(quán)和成熟的應(yīng)急管理機制。此時，應(yīng)急管理局作為主導(dǎo)，權(quán)威性和執(zhí)行力得到充分展現(xiàn)。但面對如地震救援、重大環(huán)境污染事故等需要多部門協(xié)同而又未成立工作專班的情況下，應(yīng)急管理局在協(xié)調(diào)各部門時面臨諸多困難。缺乏有力的協(xié)調(diào)機制阻礙了部門間的順暢溝通，削弱了資源有效配置、協(xié)同應(yīng)對及聯(lián)合訓(xùn)練的能力，從而妨礙了應(yīng)急協(xié)同治理目標(biāo)的實現(xiàn)。

3大數(shù)據(jù)思維下城市應(yīng)急協(xié)同治理的對策

3.1構(gòu)建應(yīng)急協(xié)同治理體系，增強綜合應(yīng)急能力

一是深化城市應(yīng)急大數(shù)據(jù)的應(yīng)用。促進大數(shù)據(jù)技術(shù)與國家治理、城市應(yīng)急、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)及智慧城市的融合，建立數(shù)據(jù)共享機制，拓展應(yīng)用場景。構(gòu)建精細、智能、高效的應(yīng)急協(xié)同治理體系，加速大數(shù)據(jù)在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件中的應(yīng)用，提高風(fēng)險識別、隱患排查及處置的精準(zhǔn)度和效率。二是消除部門隔閡，整合應(yīng)急資源。構(gòu)建科學(xué)合理的綜合應(yīng)急管理體系，充分利用通信技術(shù)手段，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)層級式應(yīng)急模式為流程驅(qū)動的扁平化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，打造統(tǒng)一的資源共享平臺，整合人力、物力、財力等資源，確保資源在應(yīng)急協(xié)同治理中高效流通。三是完善協(xié)同治理評估與責(zé)任追究體系。依據(jù)權(quán)責(zé)清單明確各部門職責(zé)，利用可視化責(zé)任體系提升應(yīng)急管理部門的積極性與責(zé)任感。城市應(yīng)急管理委員會應(yīng)將協(xié)同治理納入績效考核體系，與個人及單位業(yè)績掛鉤，對于未能盡職、濫用職權(quán)以及協(xié)同配合不力的部門，并采取嚴(yán)格的責(zé)任追究措施。上級部門要通過日常監(jiān)管與專項檢查相結(jié)合的方式，全面掌握城市應(yīng)急協(xié)同治理工作的實施情況，強化全面監(jiān)督與管理。

3.2設(shè)立應(yīng)急信息平臺，整合應(yīng)急信息資源

一是建立跨部門預(yù)防協(xié)同信息共享機制。借助現(xiàn)代科技，提高災(zāi)害預(yù)防的專業(yè)化水平，深化聯(lián)防合作，打造災(zāi)害數(shù)據(jù)共享平臺。各部門應(yīng)在調(diào)查與監(jiān)測領(lǐng)域投入先進設(shè)備，搭建災(zāi)害數(shù)據(jù)共享平臺，通過此平臺整合多方面的災(zāi)害數(shù)據(jù)。同時，需要拓寬市級自然資源、氣象、水利、應(yīng)急管理及地質(zhì)等部門間的數(shù)據(jù)交流渠道，消除數(shù)據(jù)壁壘。例如，在地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防上，自然資源部門共享滑坡預(yù)警信息，地勘部門提供地質(zhì)勘查數(shù)據(jù)，氣象部門提供氣象預(yù)警信息。二是運用新技術(shù)為跨部門協(xié)作提供決策支持。構(gòu)建災(zāi)害防治指揮會商系統(tǒng)，開發(fā)智能化監(jiān)測管理信息系統(tǒng)，推動災(zāi)害預(yù)防信息的社會化共享，實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的信息互通，增強災(zāi)害預(yù)防決策的有效性。以浙江省臨海市為例，其探索縣域地災(zāi)智治\"模式，依托大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等技術(shù)，結(jié)合科學(xué)算法，構(gòu)建技術(shù)框架，促進部門數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防從靜態(tài)管理向動態(tài)管控、被動防治向主動預(yù)防、部門主導(dǎo)向多跨協(xié)同的轉(zhuǎn)變。因此，應(yīng)基于歷史災(zāi)害數(shù)據(jù)分析及成功案例，建立分析模型，推進應(yīng)急監(jiān)測與處置技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同建設(shè)。

3.3完善協(xié)同治理機制，構(gòu)建聯(lián)動聯(lián)治體系

一是構(gòu)建預(yù)防準(zhǔn)備體系。借助云平臺與先進的人工智能算法，實現(xiàn)矛盾糾紛的高效排查與精確分析，實時追蹤其發(fā)展動態(tài)。通過“多元調(diào)解”微信小程序，結(jié)合大數(shù)據(jù)智能匹配技術(shù)，匯聚全國調(diào)解專家資源，打破地域與行業(yè)限制，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)調(diào)解資源的互聯(lián)互通。此外，應(yīng)拓寬群眾利益訴求表達渠道，如建立線上意見箱、開設(shè)微信公眾號留言板塊等，主動公示涉及群眾切身利益的重大基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展項目，廣泛聽取并回應(yīng)群眾意見。二是建立突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建全面的公共安全數(shù)據(jù)分析框架，對歷史數(shù)據(jù)和實時數(shù)據(jù)進行深度挖掘與綜合分析，以精準(zhǔn)評估城市公共安全態(tài)勢。同時，建立跨部門、跨地區(qū)的預(yù)警信息共享機制，確保預(yù)警信息能夠被迅速、準(zhǔn)確地傳達給相關(guān)部門和公眾，有效降低突發(fā)事件的發(fā)生概率和危害程度。三是完善應(yīng)急協(xié)同治理決策制定機制。應(yīng)急指揮機構(gòu)需要統(tǒng)一調(diào)配裝備、信息及技術(shù)等應(yīng)急要素，形成全面協(xié)同、集成化的作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)。同時，建立專家咨詢庫和決策支持系統(tǒng)，為科學(xué)決策提供智力支持。在突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急指揮機構(gòu)應(yīng)迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，確定最佳處置方案，并協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)開展聯(lián)動處置，實現(xiàn)快速響應(yīng)和高效救援。四是強化突發(fā)事件事后恢復(fù)重建工作。各部門需要協(xié)同推進重建，迅速恢復(fù)社會秩序、行業(yè)運作及基礎(chǔ)設(shè)施。同時，加強心理援助，如開發(fā)心理健康應(yīng)用、建立社區(qū)心理支持中心等，為受災(zāi)民眾及應(yīng)急人員提供定制化心理服務(wù)。此外，政府應(yīng)通過論證會、新聞發(fā)布會等渠道與公眾積極溝通，傾聽民意，及時回應(yīng)社會關(guān)切。在事件處理完畢后，應(yīng)組織相關(guān)部門和專家對事件進行深人剖析與總結(jié)，提煉經(jīng)驗教訓(xùn)，完善相關(guān)制度和政策，不斷提升政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力和水平。

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