特朗普重新執(zhí)政后，立即在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域展開一系列行動(dòng)，大張旗鼓地打造美國在該領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。從發(fā)布題為《加強(qiáng)美國在數(shù)字金融技術(shù)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位》的行政令（第14178號(hào)行政令），到簽署關(guān)于建立比特幣戰(zhàn)略儲(chǔ)備和美國數(shù)字資產(chǎn)儲(chǔ)備的行政令（第14233號(hào)行政令），再到召開首屆加密貨幣峰會(huì)，特朗普政府展現(xiàn)出對(duì)發(fā)展數(shù)字資產(chǎn)的高度重視，欲強(qiáng)化美國在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。若特朗普政府的數(shù)字資產(chǎn)政策順利進(jìn)行，中國數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展將面臨全方位挑戰(zhàn)。

美國數(shù)字資產(chǎn)的政策框架

特朗普簽署的第14178號(hào)行政令是美國數(shù)字資產(chǎn)政策的綱領(lǐng)性文件，體現(xiàn)了特朗普政府意圖打造美國在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位的政策框架。相比于美國前總統(tǒng)拜登2022年簽署的《確保負(fù)責(zé)任地發(fā)展數(shù)字資產(chǎn)》行政令（第14067號(hào)行政令），特朗普行政令對(duì)數(shù)字資產(chǎn)的界定有所不同。在第14178號(hào)行政令中，數(shù)字資產(chǎn)被定義為在分布式賬本上記錄的任何價(jià)值的數(shù)字表示，包括加密貨幣、數(shù)字代幣和穩(wěn)定幣；央行數(shù)字貨幣（CBDC）未被包含在數(shù)字資產(chǎn)中，而是被單獨(dú)定義為以國家會(huì)計(jì)單位計(jì)價(jià)的數(shù)字貨幣或貨幣價(jià)值形式，是中央銀行的直接負(fù)債。而在拜登發(fā)布的第14067號(hào)行政令中，數(shù)字資產(chǎn)包括加密貨幣、穩(wěn)定幣和CBDC，但不包含數(shù)字代幣。從14178號(hào)行政令對(duì)數(shù)字資產(chǎn)的界定看，特朗普政府的數(shù)字資產(chǎn)政策是以私營機(jī)構(gòu)為主體考慮的。

加密貨幣作為數(shù)字資產(chǎn)的主體，特朗普政府的總體政策是弱監(jiān)管、重戰(zhàn)略。加密貨幣是一種以加密技術(shù)和分布式賬本技術(shù)為特征的私人資產(chǎn)，不受任何發(fā)行人或其他數(shù)字代幣背書，目前占數(shù)字資產(chǎn)總市值的90%以上。在放松監(jiān)管方面，特朗普行政令第三節(jié)撤銷了拜登行政令中的“數(shù)字資產(chǎn)國際參與框架”，以及根據(jù)這些文件出臺(tái)的抑制數(shù)字資產(chǎn)創(chuàng)新的所有政策、指令和指導(dǎo)。在重戰(zhàn)略方面，特朗普行政令指示在國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)內(nèi)設(shè)立總統(tǒng)數(shù)字資產(chǎn)市場工作組，由人工智能和加密貨幣特別顧問擔(dān)任主席，多個(gè)政府部門（含安全部門）部長作為成員，此舉有將數(shù)字資產(chǎn)政策上升到國家戰(zhàn)略的意圖。另外，特朗普還決定建立比特幣戰(zhàn)略儲(chǔ)備和美國數(shù)字資產(chǎn)儲(chǔ)備，確立了加密貨幣的儲(chǔ)備資產(chǎn)地位和交易合法化。

穩(wěn)定幣是除加密貨幣外，另一個(gè)在特朗普數(shù)字資產(chǎn)政策中受到重視的領(lǐng)域，被認(rèn)為是促進(jìn)美元國際地位的重要工具。穩(wěn)定幣錨定某特定資產(chǎn)或一籃子資產(chǎn)，價(jià)值相對(duì)穩(wěn)定，目前市場上95%以上的穩(wěn)定幣均錨定美元。由于價(jià)值穩(wěn)定，穩(wěn)定幣比加密貨幣更具貨幣屬性。在特朗普第14178號(hào)行政令中，特朗普有非常明確的以美元穩(wěn)定幣強(qiáng)化美元國際主導(dǎo)貨幣地位之意圖。該行政令第一節(jié)第二條指出：促進(jìn)和保護(hù)美元的主權(quán)，包括通過采取行動(dòng)促進(jìn)全球范圍內(nèi)合法的美元支持穩(wěn)定幣的發(fā)展和增長。美元穩(wěn)定幣在美元主權(quán)的前提下被提及，表明其發(fā)展得到了官方背書并附加了戰(zhàn)略意義。該行政令還指出，總統(tǒng)數(shù)字資產(chǎn)市場工作組應(yīng)提出一個(gè)聯(lián)邦監(jiān)管框架，用于管理包括穩(wěn)定幣在內(nèi)的數(shù)字資產(chǎn)的發(fā)行和運(yùn)營。特朗普政府之所以重視穩(wěn)定幣的監(jiān)管框架，是因?yàn)橹挥性诿鞔_的監(jiān)管框架下，穩(wěn)定幣才能實(shí)現(xiàn)快速、大規(guī)模發(fā)展。

CBDC在特朗普第14178號(hào)行政令中則被明令禁止。行政令第一節(jié)指出：CBDC的風(fēng)險(xiǎn)威脅到金融體系的穩(wěn)定、個(gè)人隱私和美國的主權(quán)；第五節(jié)又專門提出禁止機(jī)構(gòu)在美國境內(nèi)或境外采取任何CBDC相關(guān)行動(dòng)，以及任何機(jī)構(gòu)正在進(jìn)行的與在美國管轄范圍內(nèi)創(chuàng)建CBDC有關(guān)的活動(dòng)應(yīng)終止。特朗普所強(qiáng)調(diào)的CBDC風(fēng)險(xiǎn)主要存在于面向大眾發(fā)行、可以流通和使用的零售CBDC，特朗普認(rèn)為，CBDC與私營機(jī)構(gòu)發(fā)行的穩(wěn)定幣構(gòu)成直接競爭，并且很可能憑借國家信用將后者擠出。行政令全面禁止CBDC，意味著私營機(jī)構(gòu)將成為數(shù)字支付市場的主要“玩家”。值得一提的是，數(shù)字代幣雖然僅在第14178號(hào)行政令中出現(xiàn)過一次，但是存款代幣化、資產(chǎn)代幣化可能成為未來重要的金融發(fā)展趨勢，不應(yīng)當(dāng)被忽略。

對(duì)中國帶來哪些挑戰(zhàn)

美國加強(qiáng)在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，或?qū)?duì)中國在該領(lǐng)域的發(fā)展形成一系列挑戰(zhàn)，扼制中國在該領(lǐng)域及跨境支付領(lǐng)域的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

首先，打壓中國數(shù)字資產(chǎn)潛在競爭力。早在2024年7月召開的比特幣大會(huì)上，特朗普就曾指出美國必須取得加密貨幣領(lǐng)導(dǎo)力，否則中國將成為主導(dǎo)。實(shí)際上，中國確實(shí)曾經(jīng)是世界加密貨幣第一大市場，但是在2021年9月國務(wù)院下屬十部門聯(lián)合發(fā)布虛擬貨幣交易禁令之后，加密貨幣活動(dòng)便已全部退出中國。盡管鑒于前期的良好基礎(chǔ)、香港地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)以及中國政府對(duì)區(qū)塊鏈技術(shù)的重視，中國在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域仍然有很強(qiáng)的發(fā)展?jié)摿?，但在特朗普政府?dāng)?shù)字資產(chǎn)政策的支持下，大量數(shù)字資產(chǎn)創(chuàng)新企業(yè)或?qū)⒏懊篱_展業(yè)務(wù)，這將會(huì)使得美國在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的發(fā)展上具有一定優(yōu)勢，進(jìn)而導(dǎo)致中美在該領(lǐng)域的差距可能被拉大。一旦美國全面掌控?cái)?shù)字資產(chǎn)市場，便能夠通過結(jié)構(gòu)性權(quán)力（其他國家對(duì)美國依賴）榨取包括中國在內(nèi)的其他國家的財(cái)富，并通過把控規(guī)則制定施加影響，中國在這一領(lǐng)域的發(fā)展將會(huì)更加被動(dòng)。

其次，擠壓中國企業(yè)的電子支付優(yōu)勢。美元穩(wěn)定幣可將美元的流通疆域拓展到更廣闊空間，如元宇宙、亞馬遜等大型平臺(tái)公司基于區(qū)塊鏈技術(shù)推出的支持更快交易結(jié)算、更好隱私保護(hù)的美元穩(wěn)定幣，很可能成為被平臺(tái)用戶廣泛接納和使用的支付工具。大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)沒有國界限制，所發(fā)行的穩(wěn)定幣天然具有跨境屬性。隨著應(yīng)用場景的不斷擴(kuò)展，這些穩(wěn)定幣還有可能在平臺(tái)之外被廣泛接受。中國企業(yè)雖然在電子支付領(lǐng)域取得了巨大成功，支付寶、微信支付依托所在平臺(tái)優(yōu)勢，不僅實(shí)現(xiàn)了國內(nèi)普及，還建立起國際支付網(wǎng)絡(luò)，助力了人民幣國際化，但美國平臺(tái)企業(yè)的國際化程度仍然優(yōu)于中國企業(yè)，憑借強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，這些平臺(tái)基于美元穩(wěn)定幣推出的便捷支付服務(wù)可能迅速取得國際市場壟斷地位，擠壓中國支付企業(yè)的國際業(yè)務(wù)空間。另外，一旦美元穩(wěn)定幣被大規(guī)模使用，還可能通過貨幣政策溢出、跨境資本流動(dòng)等渠道引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，影響中國的金融穩(wěn)定。

最后，挑戰(zhàn)中國CBDC的先發(fā)優(yōu)勢。特朗普政府對(duì)CBDC威脅金融穩(wěn)定、個(gè)人隱私和國家主權(quán)的評(píng)判，有污名化CBDC之嫌，可能使其他國家對(duì)與我國開展CBDC合作更為謹(jǐn)慎。尤其需要重視的是，紐約聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行等七家貨幣當(dāng)局和包括環(huán)球銀行金融電信協(xié)會(huì)（SWIFT）、維薩卡（Visa）、萬事達(dá)卡（Mastercard）等40多家傳統(tǒng)金融中介，于去年4月共同參與了國際清算銀行創(chuàng)新中心支持的名為Agora 的“下一代金融市場基礎(chǔ)設(shè)施”項(xiàng)目。該項(xiàng)目以私營機(jī)構(gòu)為主體推動(dòng)傳統(tǒng)金融基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)，與我國在國際上通過多邊央行數(shù)字貨幣橋（mBridge）項(xiàng)目推動(dòng)的以官方CBDC合作，促進(jìn)新型國際金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的思路完全不同，將對(duì)我國在CBDC領(lǐng)域的先發(fā)優(yōu)勢構(gòu)成挑戰(zhàn)。

幾點(diǎn)對(duì)策建議

鑒于美國急于打造其在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位及其可能對(duì)中國產(chǎn)生的不利影響，我國應(yīng)立足香港地區(qū)發(fā)展加密貨幣市場，支持中資企業(yè)在海外探索穩(wěn)定幣和數(shù)字代幣，并依托現(xiàn)有優(yōu)勢盡快做大做強(qiáng)CBDC。

第一，支持香港地區(qū)發(fā)展加密貨幣，妥善管理政府持有的比特幣。香港在加密貨幣和區(qū)塊鏈創(chuàng)新方面具有良好基礎(chǔ)，是全球最活躍的加密貨幣市場之一。香港金融管理局和香港證監(jiān)會(huì)通過推動(dòng)更多支持性政策落地，將營造友好的加密貨幣創(chuàng)新氛圍和投資環(huán)境，吸引更多該領(lǐng)域企業(yè)和投資者進(jìn)入，增強(qiáng)香港在全球加密貨幣市場的影響力。另外，中國政府還可考慮建立比特幣專項(xiàng)儲(chǔ)備，對(duì)通過打擊違法活動(dòng)查獲的約19萬枚比特幣進(jìn)行更加有序、規(guī)范的管理。

第二，支持中資企業(yè)在海外探索人民幣穩(wěn)定幣和人民幣存款代幣化。允許在國際上廣受歡迎的中資平臺(tái)公司在海外推出人民幣穩(wěn)定幣，促進(jìn)人民幣國際化。支持中資金融機(jī)構(gòu)的海外分支探索人民幣存款代幣化，可考慮與mBridge項(xiàng)目銜接；未來或可進(jìn)一步向國內(nèi)業(yè)務(wù)延伸，與數(shù)字人民幣機(jī)制結(jié)合起來，推動(dòng)國內(nèi)金融基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化升級(jí)。

第三，依托現(xiàn)有優(yōu)勢盡快做大做強(qiáng)CBDC。美國推動(dòng)全球金融基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化尚需時(shí)間，在這一階段，我國應(yīng)果斷依托mBridge項(xiàng)目推進(jìn)CBDC國際合作?？陕氏任c我國經(jīng)貿(mào)聯(lián)系緊密的周邊國家加入mBridge項(xiàng)目，再逐漸向“一帶一路”沿線國家延伸。相比美國主導(dǎo)的Agora模式，我國推動(dòng)的官方CBDC合作模式風(fēng)險(xiǎn)更小、監(jiān)管合作更容易，有助于促進(jìn)本幣結(jié)算，在全球南方國家中應(yīng)有很大推廣空間。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究室助理研究員）