3月21日，以色列內閣通過了對國家安全總局（辛貝特）局長羅南·巴爾的罷免案，這是以色列政府歷史上首次解職國家安全總局領導人。此前的3月16日，以色列總理內塔尼亞胡表示，由于一直缺乏信任，決定向政府提出建議結束巴爾的任期。對于內閣的罷免決定，巴爾表示拒絕并稱其“不合法”，以色列總檢察長米亞拉也表示反對。

罷免案引發(fā)以色列國內爆發(fā)超十萬人規(guī)?？棺h，反對派陣營借機向內塔尼亞胡施壓。以色列前政府、司法高官紛紛警告稱，若現(xiàn)任政府繼續(xù)推進解雇最高司法和安全官員的計劃，可能導致以色列“爆發(fā)內戰(zhàn)”與“憲法危機”。可以說，罷免巴爾，不僅撕裂了以色列社會，更暴露了以色列政府與司法機構之間的深刻矛盾。

在以色列歷史上尚屬首次

內塔尼亞胡罷免巴爾之所以撕裂了以色列，直接原因在于以色列公眾對內塔尼亞胡在新一輪巴以沖突中應承擔的責任，存在較明顯的分歧。內塔尼亞胡的反對者認為他長期“養(yǎng)虎為患”，故意放縱哈馬斯在加沙地帶做大做強。以色列國家安全總局此前的調查顯示，內塔尼亞胡很可能通過其幕僚收取了卡塔爾的資金，向哈馬斯提供資金支持，并忽視了2023年10月7日之前有關哈馬斯可能對以色列發(fā)動“阿克薩洪水”大規(guī)模突襲的警告，最終釀成以方重大人員傷亡。

與此同時，罷免巴爾還被內塔尼亞胡的反對者視為其濫用職權。2024年6月，以色列民族團結黨領導人甘茨宣布退出內塔尼亞胡領導的“戰(zhàn)時內閣”；11月，內塔尼亞胡罷免了國防部長加蘭特；今年3月，其又試圖罷免巴爾。批評者認為，內塔尼亞胡僅憑個人政治喜好，任人唯親，打擊異己，損害了政府的公正形象。

然而，支持者認為，內塔尼亞胡幕僚同卡塔爾方面溝通乃擅作主張，并非他授意；以方在本輪巴以沖突爆發(fā)前的“情報失誤”，乃是情報和軍事機構的責任，不應由內塔尼亞胡一人承擔；甘茨、加蘭特和巴爾等人的去職，都是正常的政治事件，不應過度解讀。

以色列國內針對罷免案的爭論焦點，在于內閣是否有權罷免國家安全總局的負責人。在以色列的政府序列中，國家安全總局局長屬于高級公務員，局長的人事任命，由以色列高級公務員任命委員會推薦，隨后由總理提名、內閣批準。2002年出臺的《安全總局法案》規(guī)定，國家安全總局不得服務于政治目的或黨派利益，其局長應接受政府管轄，總理“代表政府主管國家安全總局”；若國家安全總局局長“鑒于罪行性質與嚴重程度，已不適合擔任公職”，其職權將被終止。在履行職能上，國家安全總局歸國會監(jiān)督，前者需定期向后者匯報工作。2002年后，國會的外交和安全委員會被授權監(jiān)督國家安全總局工作，并可調查質詢局長。若該委員會認為某任局長不適合繼續(xù)擔任職務，也可向國會議長或總理提出建議，罷免其職務。

在歷史上，多位國家安全總局局長在任期內主動“退休”或“辭職”，相關程序都由以色列內閣批準。但此番巴爾遭罷免在以色列歷史上尚屬首次。在以色列的法律程序上，有權“任命”是否意味著有權“罷免”，如何判定“不適合擔任公職”都缺少明確規(guī)定。在巴爾看來，自己并無重大過錯，內閣解除其職務是內塔尼亞胡對其展開“卡塔爾門”調查的打擊報復；內塔尼亞胡則認為，巴爾應為以色列未能有效防范哈馬斯的“阿克薩洪水”突襲負責，且罷免決定由內閣做出，符合法律規(guī)定。

政府與司法機構的權責論爭

此次罷免案牽扯出以色列國內一個重要且敏感的政治議題——以色列檢察機關和行政機構之間的權責關系應如何界定。內塔尼亞胡罷免巴爾的決定遭到以色列總檢察長米亞拉的反對。一方面，米亞拉認為內塔尼亞胡罷免巴爾，是為阻止國家安全總局繼續(xù)推動針對其貪腐事件的調查，動機不純；另一方面，米亞拉提出《安全總局法案》中并未明確規(guī)定，罷免國家安全總局局長的具體條件，因此內閣罷免重要專業(yè)機構負責人并無法定依據(jù)。面對檢察機關的反對，以色列內閣針鋒相對，通過了對米亞拉的不信任投票，要求其辭職。以色列政府和檢察機關也因巴爾的去留展開了直接較量。

長期以來，以色列行政機構、司法機構之間的關系一直缺少權威定論。最高法院和總檢察長，代表著以色列的司法體系。但由于以色列缺少憲法，而是以由一系列重要法律文本匯編而成的“基本法”作為體制構建的原則基礎，導致以色列內閣、議會、總檢察長和最高法院之間權力劃分模糊。在現(xiàn)行以色列司法體系中，最高法院具有終審權，以及對控告政府、政府部長及所有公職官員或機構案件的審判權，同時承擔最高審判庭的職責。而總檢察長同司法部長共同處理法律事務，其人選由總理任命?？倷z察長負責監(jiān)督政府的行為是否合法，若發(fā)現(xiàn)相關決策違法，可向政府機構提出申訴，維護法律權威。同時，總檢察長還需就重大議題向政府給出法律意見。一般而言，包括人事任免在內的重大政府決定，都需要來自總檢察長的認可。

然而，由于在法律層面缺少具體權責規(guī)定，當總檢察長和政府意見不一致時，如何處理相關決定并無統(tǒng)一判定標準。1948年12月，以色列司法部提出總檢察長“是政府在民事、刑事和公共法律事務方面的首席顧問，也是政府作為當事人或與政府有利益關系的所有案件中，在法庭上代表國家出庭的首席代表”。但同時，總檢察長對相關重要事件有權發(fā)表司法意見，“所有政府部門都須嚴格按照這些意見行事”。

歷史上，當以色列政府和總檢察長發(fā)生沖突時，最高法院往往支持總檢察長。比如，1962年以色列總檢察長豪斯納與總理本·古里安，就是否起訴國會議員萊維納“泄露機密”產(chǎn)生分歧。最終經(jīng)最高法院裁定，支持了豪斯納“不予起訴”的意見，并認為：“若法律未就相關議題作出明確規(guī)定，政府機構需尊重總檢察長的職責，和最高法院在有關現(xiàn)行法律基礎上發(fā)表的意見?！?997年，最高法院進一步裁定，“總檢察長是以色列行政當局的法律授權解釋人，總檢察長的意見對行政當局具有約束力，除非法院作出其他相關裁決”。最高法院還強調了總檢察長的獨立性，即“當總檢察長與司法部長，或與政府存在意見分歧時，總檢察長應依據(jù)自己的良知和對法律的理解，處理具體案件”。

此次以色列內閣通過巴爾罷免案后，最高法院叫停了罷免程序并舉行聽證會。盡管截至目前，此案仍在最高法院的審理階段，但內塔尼亞胡一度任命以色列前海軍司令埃利·沙爾維特為新任辛貝特局長，似要繼續(xù)挑戰(zhàn)司法機構權威，但隨后又取消了該任命，稱打算面試其他候選人。此后，4月8日，最高法院發(fā)布臨時禁令，裁定巴爾留任國家安全總局局長，直至法院另行通知，而在此期間政府不得采取任何將其解職的行動。

司法改革的傷疤

罷免國家安全總局局長引發(fā)的以色列政治動蕩，是2023年1月以色列開啟司法改革以來引發(fā)民間多輪大規(guī)?？棺h示威并導致社會撕裂的縮影。

內塔尼亞胡政府推動司法改革，主要有三方面目標。一是削弱檢察機關對政府的監(jiān)督，壓縮總檢察長的權力，將總檢察長對政府決策的監(jiān)督權改為“建議權”；二是擴大司法部對最高法院法官人選的話語權，強化政府對最高法院的影響力；三是增強議會權威，削弱最高法院權威。

司法改革的支持者認為，以色列司法機構權力過大，應予以制約。他們認為，以色列政府的政策和國會法案經(jīng)常被司法機構阻撓，因此應改革司法機構，約束司法權力，擴大行政機構權力，提升政府行政效率。巴爾罷免案發(fā)生后，一些觀點認為以色列總檢察長米亞拉試圖“拓展權威”，一旦形成司法判例，將使司法機構干涉高級行政人員任命成為慣例。反對者則認為，司法改革旨在強化內塔尼亞胡的個人權威，尤其是削弱司法機構的權限，這將有利于內塔尼亞胡擺脫貪腐訴訟?？倷z察長和最高法院是防止以色列行政權力濫用、打擊政治腐敗的重要力量。內塔尼亞胡罷免巴爾，是總理和政府繞開法律程序隨意施政的重要體現(xiàn)。

以色列司法改革在2023年初曾引發(fā)全國動蕩，盡管本輪巴以沖突爆發(fā)后其國內矛盾被暫時掩蓋，但巴爾罷免案再次讓司法改革議題回歸公眾視野焦點。如何平衡司法獨立和行政效率之間的關系，化解內塔尼亞胡“強人政治”與以色列“民主傳統(tǒng)”之間的對立，是未來以色列社會繞不開的重大議題。

（王晉為西北大學以色列研究中心主任）