“EOD項(xiàng)目要開始自己找飯吃了?！痹谏鷳B(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院EOD創(chuàng)新中心主任趙云皓的會(huì)議室里，這位全程參與模式設(shè)計(jì)的專家，用茶杯在桌上擺出兩個(gè)點(diǎn)位，形象地解釋道，“政府結(jié)束手把手指導(dǎo)EOD項(xiàng)目不是終點(diǎn)，而是市場驅(qū)動(dòng)、自主謀劃的新起點(diǎn)”。

近期，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式工作的通知》（以下簡稱《通知》），明確EOD不再通過國家生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲(chǔ)備庫推送金融機(jī)構(gòu)，生態(tài)環(huán)境部也不再開展入庫技術(shù)指導(dǎo)。EOD結(jié)束7年“育兒期”，正式開啟市場化運(yùn)作新時(shí)代。

EOD的七年養(yǎng)成記EOD究竟是什么？

簡單來說，它是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式，通過投入巨大的生態(tài)工程，與具備盈利潛力的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目打包開發(fā)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)外部經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)部化，最終達(dá)成環(huán)境變好、經(jīng)濟(jì)變活、財(cái)政減負(fù)的三方共贏局面。“這種模式不是簡單的肥瘦搭配，而是強(qiáng)調(diào)增肥哺瘦?！壁w云皓總結(jié)道，EOD即通過產(chǎn)業(yè)與生態(tài)的深度融合，實(shí)現(xiàn)長期共生價(jià)值。

回溯EOD模式在我國的發(fā)展軌跡，時(shí)間要撥回到 2016 年。

彼時(shí)，國務(wù)院在《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中提出“探索環(huán)境治理項(xiàng)目與經(jīng)營開發(fā)項(xiàng)目組合開發(fā)模式”，為EOD埋下理論種子。2018 年 8 月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化 “放管服” 改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，正式將 EOD 納入政策探索范疇，這一概念開始從紙面走向?qū)嵺`。

七年間，EOD 模式經(jīng)歷了三個(gè)重要發(fā)展階段，逐步完成從 “政策引導(dǎo)” 到 “市場主導(dǎo)”的蛻變。

第一階段是 2020—2022 年的試點(diǎn)先行期。生態(tài)環(huán)境部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公室聯(lián)合選取兩批共94個(gè)EOD試點(diǎn)項(xiàng)目，旨在立足不同區(qū)域?qū)嶋H，以項(xiàng)目為抓手，總結(jié)EOD模式實(shí)施正反兩面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為制定EOD模式實(shí)施的指導(dǎo)性文件奠定基礎(chǔ)。

基于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，2022 年 EOD 進(jìn)入項(xiàng)目培育期。生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲(chǔ)備庫入庫指南（試行）》，搭建 “生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目管理系統(tǒng)”，通過建立國家項(xiàng)目庫、提供技術(shù)幫扶，手把手指導(dǎo)地方包裝優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。這一階段，EOD 模式通過技術(shù)賦能提升項(xiàng)目謀劃質(zhì)量，致力于打造可復(fù)制、可推廣的標(biāo)桿案例。

如今，EOD已邁入自主發(fā)展新階段。隨著“入庫指導(dǎo)”的取消，地方政府和實(shí)施主體需遵循“自主謀劃，自我發(fā)展”原則，獨(dú)立識(shí)別和推進(jìn) EOD 項(xiàng)目；金融機(jī)構(gòu)也將按照 “自主識(shí)別，獨(dú)立審貸”原則提供資金支持。

多位業(yè)內(nèi)人士在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，EOD模式本身是市場行為，為了EOD模式能實(shí)現(xiàn)更健康地發(fā)展，需要適應(yīng)市場變化，其規(guī)劃調(diào)整、落地布局、產(chǎn)業(yè)選擇、要素保障應(yīng)根據(jù)市場靈活調(diào)整，也需要金融機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目主體進(jìn)行充分對接?，F(xiàn)階段將工作重心從項(xiàng)目培育轉(zhuǎn)向制度供給，激發(fā)市場的創(chuàng)新活力，更有利于實(shí)現(xiàn)杠桿效應(yīng)。近日，生態(tài)環(huán)境部公布了首批 4 個(gè)典型參考案例，分別是山東日照水庫流域生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展EOD項(xiàng)目、浙江溫州“洞頭諸灣·共富海上花園”EOD項(xiàng)目、南京黃龍峴茶文化旅游村綠色發(fā)展與鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目、深圳市鹽田區(qū)小梅沙片區(qū)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式項(xiàng)目，共同構(gòu)建 EOD 發(fā)展生態(tài)。

各地為何爭先申報(bào)EOD？

在浙江溫州302座島嶼串聯(lián)的“百島洞頭”，十處新修復(fù)的金色沙灘旁，十五組石屋民宿群正迎來客流高峰。

過去近20年來，洞頭區(qū)近岸海域優(yōu)良水質(zhì)占比不高、城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施基礎(chǔ)薄弱、海洋垃圾污染問題突出、部分山體破損裸露制約著海島高質(zhì)量發(fā)展。

為破局，洞頭積極探索生態(tài)共富之路，謀劃實(shí)施EOD項(xiàng)目。由溫州市洞頭國有資源開發(fā)建設(shè)有限公司作為實(shí)施主體，國開行浙江省分行牽頭組建銀團(tuán)，簽訂了 23 億元融資協(xié)議。

這是全國首個(gè)海洋生態(tài)修復(fù)類EOD項(xiàng)目，將礦山修復(fù)、海灘整治等生態(tài)治理內(nèi)容，與石屋民宿開發(fā)、旅游產(chǎn)品升級等收益性產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，不僅實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，還推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，2024年洞頭區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)增加值13.5億元，占GDP比重達(dá)到8％以上，成為共富海上花園建設(shè)的典型案例。

在廣東省清遠(yuǎn)市，首個(gè)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目——“佛岡縣潖江流域（龍山段）水生態(tài)環(huán)境治理及生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目”，于2024年底成功入選省EOD項(xiàng)目庫。

《中國新聞周刊》從佛岡工業(yè)園管理委員會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人處了解到，目前該項(xiàng)目已確認(rèn)實(shí)施主體，在4月份簽訂EOD戰(zhàn)略框架協(xié)議。項(xiàng)目總投資額高達(dá)9億元，其中生態(tài)環(huán)境治理投資為1.7億元，計(jì)劃申請政策性長期貸款7.1億元。

EOD的申報(bào)和試點(diǎn)工作一時(shí)間在全國各地掀起一陣熱潮。據(jù)介紹，安徽、福建、江蘇、山東、浙江、湖北、廣西等省份相繼開展省級EOD試點(diǎn)，出臺(tái)創(chuàng)新政策。江蘇省對EOD項(xiàng)目優(yōu)先提供“環(huán)保貸”“環(huán)保擔(dān)”支持，省財(cái)政給予資金獎(jiǎng)勵(lì)。廣西開發(fā)“桂惠貸—生態(tài)貸”，貼息比例為3％，貼息一年，最高可貼息500萬元。安徽、福建等省對EOD項(xiàng)目予以綠色金融傾斜支持，優(yōu)先給予要素保障。

趙云皓分析，各地對EOD的熱衷，源于其精準(zhǔn)回應(yīng)了三大發(fā)展痛點(diǎn)：其一，契合生態(tài)文明建設(shè)考核要求，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益與民生效益的多贏；其二，以生態(tài)修復(fù)為契機(jī)，推動(dòng)傳統(tǒng)工業(yè)城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，化解 “治污與發(fā)展” 的矛盾；其三，通過市場化融資破解環(huán)保資金短缺難題，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的資金自平衡，避免政府新增負(fù)債。

從本質(zhì)上看，EOD 模式的核心邏輯在于通過“環(huán)境治理+產(chǎn)業(yè)開發(fā)”的打包運(yùn)作，為生態(tài)治理項(xiàng)目注入“造血干細(xì)胞”。在投融資層面，它遵循“誰保護(hù)誰受益”原則，搭建起社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)的橋梁；在生態(tài)層面，它打通了“綠水青山就是金山銀山”的雙向轉(zhuǎn)化通道，讓生態(tài)價(jià)值通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展得以顯性化。正如趙云皓所言，優(yōu)質(zhì)的 EOD 項(xiàng)目不是簡單的項(xiàng)目拼湊，而是通過產(chǎn)業(yè)與生態(tài)的強(qiáng)關(guān)聯(lián)，形成“生態(tài)改善—產(chǎn)業(yè)增值—反哺生態(tài)”的良性循環(huán)。

然而，EOD模式的落地并非一帆風(fēng)順。隨著政策“培養(yǎng)箱”的撤離，新的挑戰(zhàn)隨之而來，市場化機(jī)制既是推動(dòng)EOD成熟的解藥，也是檢驗(yàn)其生命力的試金石。要實(shí)現(xiàn)EOD模式的落地，需要突破三重門：平衡環(huán)境治理的公益性與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的逐利性，協(xié)調(diào)長周期生態(tài)效益與短平快經(jīng)濟(jì)回報(bào)，以及政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)模式與社會(huì)資本的商業(yè)邏輯的適配。

EOD如何真正落地見效？

在各地積極謀劃推進(jìn)EOD模式項(xiàng)目的高峰期，趙云皓辦公室的文件資料堆積如山。

她發(fā)現(xiàn)地方申報(bào)熱潮背后隱藏著一些共性的問題。比如部分項(xiàng)目對生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性認(rèn)識(shí)不足，將“環(huán)境導(dǎo)向”簡單等同于“環(huán)境內(nèi)容”，導(dǎo)致項(xiàng)目謀劃偏離本質(zhì)；有的地方在謀劃儲(chǔ)備項(xiàng)目時(shí)，只考慮EOD項(xiàng)目收益好、財(cái)務(wù)能平衡，而忽略了產(chǎn)業(yè)與治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，以及市場對項(xiàng)目的認(rèn)可度、市場主體的可承受度等。

在她看來，項(xiàng)目難以從“庫”中走出去，落地緩慢的主因是前期基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。具體體現(xiàn)在兩方面：一方面，部分實(shí)施主體實(shí)力不足，產(chǎn)業(yè)運(yùn)營能力有待提升；另一方面，在項(xiàng)目落實(shí)階段，招商效果未達(dá)預(yù)期，部分參與方對 EOD 模式機(jī)制存在誤解。為獲取更多信貸資源，盲目貪大求全、過度包裝項(xiàng)目，導(dǎo)致投資總額 “虛高冒算”，不僅阻礙金融支持，還致使項(xiàng)目要素保障難以落實(shí)。

中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授李宏偉在研究中提到，建筑類企業(yè)善于施工建設(shè)，但在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營方面的能力不足；傳統(tǒng)的地方融資平臺(tái)善于整合資源，但在建設(shè)施工和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營等方面存在短板，其自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我發(fā)展的意識(shí)不強(qiáng)；民營企業(yè)綜合考慮項(xiàng)目的長周期風(fēng)險(xiǎn)，以提供技術(shù)、參與經(jīng)營的“輕資產(chǎn)”方式參與，卻不愿意參與投資。

因此，具備集項(xiàng)目策劃、融資、建設(shè)施工、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營等能力于一體的市場主體尚需培育。

即使順利“入庫”，并不意味著萬事大吉。據(jù)統(tǒng)計(jì)，兩批入庫的EOD項(xiàng)目能實(shí)現(xiàn)融資的不足30％?？梢?，EOD 項(xiàng)目落地需滿足環(huán)境保護(hù)可持續(xù)、生態(tài)價(jià)值可變現(xiàn)、投入資金可平衡等要求，具有標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)、綜合性強(qiáng)、要素多、主體要求高的特點(diǎn)。

中國工程院院士王金南建議，各地應(yīng)堅(jiān)持 “因地制宜、量體裁衣”，重點(diǎn)推進(jìn)基礎(chǔ)好、融合佳、優(yōu)勢強(qiáng)、“小而美” 的項(xiàng)目；選擇適合實(shí)施主體能力的項(xiàng)目內(nèi)容，確?；顒?dòng)鏈條通暢；優(yōu)先發(fā)展當(dāng)?shù)貎?yōu)勢特色關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，保障收益和利潤空間；適度降低項(xiàng)目復(fù)雜程度，規(guī)模適中，確保輔助活動(dòng)有力開展。

“EOD不是取代政府投入，而是拓展環(huán)保資金的來源渠道?！鄙钲谝患覅⑴c過EOD申報(bào)的企業(yè)負(fù)責(zé)人向《中國新聞周刊》表示，在生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)升級等具備價(jià)值溢出效應(yīng)的領(lǐng)域，市場化機(jī)制的EOD模式大有可為。

當(dāng)政府構(gòu)建起完善的制度環(huán)境，市場形成良性價(jià)值循環(huán)，EOD 模式必將釋放強(qiáng)大生命力。那些沙灘上的民宿、修復(fù)后的礦區(qū)里的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，已是最好的注腳，詮釋著 EOD 模式的終極追求，讓綠水青山與金山銀山和諧共生。

參考文章

[1] 趙云皓，王金南.基于價(jià)值鏈的EOD模式創(chuàng)新機(jī)理與實(shí)施機(jī)制研究[J].環(huán)境保護(hù)，2025，53（Z1）：12-16.

[2] 李宏偉，王溢晟.EOD模式助力生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐、思考與建議[J].環(huán)境保護(hù)，2025，53（Z1）：17-20.