摘" 要：縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本單元，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進新型城鎮(zhèn)化進程等方面占有重要地位，對縣域人口變化情況進行分析研究，能夠從更深維度揭示人口變化和流動規(guī)律。本文以內(nèi)蒙古各旗縣區(qū)統(tǒng)計公報中戶籍人口數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對2020-2023年全區(qū)縣域戶籍人口變化情況進行分析，并提出優(yōu)化內(nèi)蒙古縣域人口布局的對策建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古" " "縣域" " "戶籍人口" " "布局

戶籍是公共服務(wù)與資源分配的基準，也是政治參與與社會治理的依據(jù)，與制度性權(quán)利、長期資源配置、社會穩(wěn)定等要素深度綁定，戶籍人口具有更強的文化歸屬和社會認同，能更穩(wěn)定地反映一個地區(qū)的長期人口特征。經(jīng)研究分析，內(nèi)蒙古大多數(shù)旗縣的戶籍人口大于常住人口，戶籍人口變化趨勢與常住人口變化趨勢①具有明顯的一致性，研究內(nèi)蒙古縣域戶籍人口變化趨勢對優(yōu)化縣域人口布局、助力全區(qū)實現(xiàn)人口規(guī)模與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)動態(tài)平衡具有參考意義。

一、內(nèi)蒙古縣域戶籍人口分布及變化情況

（一）總體分布情況

截至2023年底，內(nèi)蒙古有103個旗縣區(qū)，本文將其分為市轄區(qū)、縣級市、旗縣（包括自治旗縣）。其中市轄區(qū)23個，占全區(qū)旗縣區(qū)數(shù)量的22.3%，市轄區(qū)戶籍人口占全區(qū)戶籍人口的29.7%，較2020年增加了0.6個百分點；縣級市11個，占全區(qū)旗縣區(qū)數(shù)量的10.7%，縣級市戶籍人口占全區(qū)戶籍人口的8.2%，較2020年比例基本保持不變；旗縣69個，占全區(qū)縣域總量的67%，旗縣戶籍人口占全區(qū)戶籍人口的62.1%，較2020年減少了0.6個百分點。

（二）近六成旗縣區(qū)戶籍人口有所減少

從戶籍人口增加的旗縣區(qū)看，相比2020年，2023年內(nèi)蒙古戶籍人口增加的旗縣區(qū)有25個，不足全區(qū)103個旗縣區(qū)的1/4，分布在全區(qū)10個盟市，通遼市和興安盟沒有戶籍人口正增長的旗縣區(qū)，戶籍人口增加的25個旗縣區(qū)中有14個市轄區(qū)，占比為56%，鄂爾多斯市康巴什區(qū)、二連浩特市、烏海市海南區(qū)、阿拉善盟阿拉善右旗、呼和浩特市賽罕區(qū)人口增速最快，分別為39.5%、32.14%、12.34%、10.62%、10.23%。從無變化的旗縣區(qū)看，2023年內(nèi)蒙古戶籍人口無變化的旗縣區(qū)有17個，分布在全區(qū)7個盟市，其中旗縣12個，市轄區(qū)只有2個，分別為包頭市昆都侖區(qū)和巴彥淖爾市臨河區(qū)。從減少的旗縣區(qū)看，2023年內(nèi)蒙古戶籍人口減少的旗縣區(qū)有61個，占全部旗縣區(qū)數(shù)量將近60%，分布在全區(qū)10個盟市，只有烏海市和阿拉善盟沒有戶籍人口減少的旗縣區(qū)，61個戶籍人口減少的地區(qū)大部分為旗縣，共48個，戶籍人口減少的市轄區(qū)7個，縣級市6個，赤峰市阿魯科爾沁旗、通遼市科爾沁區(qū)、興安盟阿爾山市、鄂爾多斯市鄂托克前旗、呼倫貝爾市根河市人口減少最快，分別為16.76%、12.76%、9.23%、8.91%、7.23%。

（三）市轄區(qū)戶籍人口增加，縣級市和旗縣戶籍人口減少

從市轄區(qū)看，相比2020年，2023年內(nèi)蒙古23個市轄區(qū)中，戶籍人口增加的有14個，占比達到60%以上；戶籍人口無變化的有2個，分布在包頭和巴彥淖爾；戶籍人口減少的有7個，分布在包頭市、赤峰市、通遼市、呼倫貝爾市。從縣級市看，2023年內(nèi)蒙古11個縣級市中，戶籍人口增加的縣級市僅有2個，分別為錫林浩特市和二連浩特市；戶籍人口無變化的縣級市有3個，分別為烏蘭浩特市、滿洲里市、霍林郭勒市；戶籍人口減少的縣級市有6個。從旗縣看，2023年內(nèi)蒙古69個旗縣中，戶籍人口增加的僅有9個，分布在鄂爾多斯市、錫林郭勒盟、巴彥淖爾市、阿拉善盟；戶籍人口無變化的旗縣12個，分布在包頭市、鄂爾多斯市、通遼市、呼倫貝爾市、興安盟、錫林郭勒盟；戶籍人口減少的有48個，分布在除烏海市和阿拉善盟外的其他10個盟市。

（四）中西部盟市縣域戶籍人口情況整體優(yōu)于東部盟市

從呼包鄂烏地區(qū)看，相比2020年，2023年呼和浩特市9個旗縣區(qū)中，戶籍人口4個增加、5個減少，增加的4個地區(qū)均為市轄區(qū)；包頭市9個旗縣區(qū)中，戶籍人口2個增加、5個減少、2個不變，增加的2個地區(qū)為市轄區(qū)包頭市九原區(qū)和包頭市石拐區(qū)；鄂爾多斯市9個旗縣區(qū)中，戶籍人口6個增加、2個減少、1個不變；烏蘭察布市11個旗縣區(qū)中，戶籍人口1個增加、10個減少，增加的地區(qū)為僅有的市轄區(qū)烏蘭察布市集寧區(qū)。

從東部盟市看，赤峰市12個旗縣區(qū)中，戶籍人口1個增加、11個減少，增加的地區(qū)為市轄區(qū)赤峰市松山區(qū)；通遼市8個旗縣區(qū)中，戶籍人口5個減少、3個不變；呼倫貝爾市14個旗縣區(qū)中，戶籍人口1個增加、10個減少、3個不變，增加的地區(qū)為市轄區(qū)呼倫貝爾市海拉爾區(qū)；興安盟6個旗縣區(qū)中，戶籍人口4個減少、2個不變；錫林郭勒盟12個旗縣區(qū)中，戶籍人口3個增加、4個減少、5個不變，增加的地區(qū)為2個縣級市與錫林郭勒盟西烏旗。

從西部盟市看，巴彥淖爾市7個旗縣區(qū)中，戶籍人口1個增加、5個減少、1個不變，增加的地區(qū)為巴彥淖爾市烏拉特前旗；烏海市3個市轄區(qū)，以及阿拉善盟3個旗，戶籍人口全部為正增長。

綜合看，全區(qū)12個盟市中，戶籍人口增加情況較好的有烏海市、阿拉善盟、呼和浩特市、鄂爾多斯市，戶籍人口減少較嚴重的有烏蘭察布市、赤峰市、呼倫貝爾市。

二、對策建議

（一）全面監(jiān)測評估，加快前瞻性研究與試點改革

一是成立縣域人口高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，建立“人口-產(chǎn)業(yè)-資源”三維考核指標體系及縣域人口大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，定期發(fā)布縣域人口流動趨勢報告，動態(tài)調(diào)整人口政策工具箱，著力構(gòu)建縣域人口規(guī)模梯度合理、流動暢通有序的新格局。二是組織專家對人口下降嚴重、財政自給率不高的旗縣進行重點調(diào)研評估，分析人口減少原因，制定包含人口密度、經(jīng)濟規(guī)模、資源稟賦、公共服務(wù)覆蓋率等的量化指標體系，結(jié)合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新性開展“撤縣并市”“縣縣合并”可行性研究，分析合并后的行政管理成本縮減比例及資源整合潛力，確保政策實施前瞻性。三是加快推行“服務(wù)型行政區(qū)劃”試點改革，優(yōu)先選擇人口規(guī)模小、人口流失嚴重、經(jīng)濟增長緩慢的相鄰旗縣，試點合并為“功能型市轄區(qū)”，保留原有區(qū)劃與文化符號，重點強化政務(wù)服務(wù)中心跨域通辦能力，建立電子戶籍檔案庫，實現(xiàn)社保、醫(yī)保等高頻事項“一網(wǎng)通辦”，降低居民遷移成本。

（二）科學(xué)規(guī)劃管理，建設(shè)生態(tài)移民與安居工程

一是科學(xué)規(guī)劃生態(tài)移民搬遷，強化安置區(qū)綜合承載力，以生態(tài)紅線與資源承載力評估為基礎(chǔ)，加快推進生態(tài)核心區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)區(qū)的零散居民搬遷，對處于生態(tài)脆弱區(qū)的旗縣，制定差異化搬遷方案，創(chuàng)新實施“資金補貼+土地置換+就業(yè)優(yōu)先”搬遷補償模式。二是全面開展區(qū)域評估，加強差異化空間管控，優(yōu)化聚落體系，劃定“禁居區(qū)、限居區(qū)、宜居區(qū)”三級管控分區(qū)，明確各類區(qū)域的管理責任和發(fā)展方向，加快聚落體系向生態(tài)管護驛站轉(zhuǎn)型改造。三是完善生態(tài)補償機制，創(chuàng)新人口調(diào)控政策工具，建立“縱向補償+橫向購買”雙軌機制，通過政府補貼、碳匯交易等方式進行遷移補償，對主動遷往城鎮(zhèn)的農(nóng)牧民給予購房政策優(yōu)惠，保留土地承包權(quán)的同時享受城鎮(zhèn)居民待遇，形成人口流動的“推-拉”合力。四是建立“中心鎮(zhèn)-特色村-生態(tài)站”三級人口布局，推動公共服務(wù)資源向中心鎮(zhèn)傾斜，試點推進撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，引導(dǎo)牧民向城鎮(zhèn)梯度集聚，原住地保留少量生態(tài)管護崗位，形成“季節(jié)性放牧+城鎮(zhèn)定居”的彈性居住模式。

（三）立足資源稟賦，加快產(chǎn)業(yè)下沉與模式創(chuàng)新

一是突出旗縣資源稟賦，推動特色產(chǎn)業(yè)鏈條延伸，針對生態(tài)脆弱區(qū)資源稟賦，重點發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，在草原退化區(qū)推廣“家庭牧場+合作社”的草畜平衡模式，配套建設(shè)冷鏈物流與有機畜產(chǎn)品認證體系。在沙漠邊緣地帶發(fā)展光伏治沙產(chǎn)業(yè)，通過“板上發(fā)電、板間種植、板下養(yǎng)殖”實現(xiàn)土地復(fù)合利用。在生態(tài)旅游資源富集區(qū)打造特色民宿集群與自然教育基地，培育生態(tài)管護員、研學(xué)導(dǎo)師等新職業(yè)。二是培育“縣域+園區(qū)”聯(lián)動模式，引導(dǎo)特色企業(yè)向縣域下沉，配套建設(shè)標準化廠房和物流體系，創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟”模式，按“稅收分成+生態(tài)補償”機制共享收益，支持生態(tài)旗縣與經(jīng)濟強縣共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)勞動年齡人口向園區(qū)轉(zhuǎn)移。三是突破地域限制匯聚高端要素，統(tǒng)籌建立“旗縣云創(chuàng)中心”及“虛擬人才飛地平臺”，打通呼和浩特、包頭等中心城市與縣域的數(shù)字化協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立“縣域品牌加速器”，提供品牌策劃、IP打造、全網(wǎng)營銷等全鏈條服務(wù)，形成“研發(fā)在都市、轉(zhuǎn)化在縣域、收益在全國”的新型產(chǎn)業(yè)格局。

（四）聚焦戍邊興業(yè)，加強人口黏性與集聚活力

一是實施邊境縣域振興計劃，強化邊境縣域人口國防與經(jīng)濟雙重功能，打造“智慧邊防+民生服務(wù)”數(shù)字化平臺，建立“邊境人口服務(wù)驛站體系”，加快重點交通節(jié)點“草原驛站”布局，集成政務(wù)辦理、醫(yī)療急救、物流配送等功能，擴大民兵預(yù)備役混合編隊，常態(tài)化開展聯(lián)合巡防。二是設(shè)立邊民守邊津貼動態(tài)調(diào)整機制，按邊境線長度、巡邊頻次、地理風險發(fā)放差異化補助，實時記錄巡邊軌跡并自動生成考核報表，對主動發(fā)現(xiàn)邊境異常活動、協(xié)助處置突發(fā)事件者給予一次性獎勵。三是建立“戍邊家庭”榮譽制度，建立精準識別和梯度激勵機制，強化子女高考加分、公務(wù)員定向招錄、公共服務(wù)免費享受等政策激勵。四是實施“口岸經(jīng)濟驅(qū)動型人口集聚工程”，搭建跨境貿(mào)易數(shù)字樞紐，發(fā)展跨境電商直播、邊貿(mào)物流等新業(yè)態(tài)，制定差異化人口導(dǎo)入政策，對在口岸從事跨境電商、物流服務(wù)的人員給予政策優(yōu)惠，帶動人口向口岸縣域城鎮(zhèn)聚集。

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（作者單位：1.呼和浩特市委組織部人才發(fā)展中心；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)宏觀經(jīng)濟研究中心）

責任編輯：張莉莉