摘" 要：邊境旅游試驗區(qū)、跨境旅游合作區(qū)是通過強化政策集成和制度創(chuàng)新，積極服務和對接高質(zhì)量共建“一帶一路”，擴大與共建國家交流合作的重要改革舉措。2018年經(jīng)國務院同意開展了首批兩個地區(qū)（內(nèi)蒙古滿洲里、廣西防城港）邊境旅游試驗區(qū)建設工作，開啟了全國范圍的邊境旅游試驗區(qū)建設，自2023年開始新的一批邊境旅游試驗區(qū)、首批跨境旅游合作區(qū)建設正在系統(tǒng)的籌劃，內(nèi)蒙古應加快推動邊境旅游試驗區(qū)、跨境旅游合作區(qū)建設，推動內(nèi)蒙古沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放。

關鍵詞：五大任務" " "向北開放橋頭堡" " "邊境旅游試驗區(qū)" " "跨境旅游合作區(qū)" " "內(nèi)蒙古

邊境旅游試驗區(qū)、跨境旅游合作區(qū)改革實驗是國家支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放的重要舉措，2023年《國務院關于推動內(nèi)蒙古高質(zhì)量發(fā)展奮力書寫中國式現(xiàn)代化新篇章的意見》（國發(fā)〔2023〕16號）中也指出“支持珠恩嘎達布其等邊境口岸開展邊境旅游試驗區(qū)改革試驗”，著力推動邊境旅游試驗區(qū)和跨境旅游合作區(qū)改革試驗是內(nèi)蒙古“國家向北開放重要橋頭堡”建設的有力支撐。

一、全國邊境旅游試驗區(qū)、跨境旅游合作區(qū)建設開展情況

邊境旅游試驗區(qū)、跨境旅游合作區(qū)是國務院同意設立的，是新時代全面深化改革在旅游領域的重大頂層設計，是充分發(fā)揮旅游業(yè)作用、推進“一帶一路”建設、推進形成全面開放新格局的重要舉措。2015年聚焦沿邊重點地區(qū)，發(fā)布了《國務院關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》（國發(fā)〔2015〕72號），在“提升旅游開放水平，促進邊境旅游繁榮發(fā)展”中明確提出推動建設邊境旅游合作區(qū)和跨境旅游試驗區(qū)建設。邊境旅游試驗區(qū)建設主要是單方行為，主體為我國邊境城市。區(qū)別于邊境旅游試驗區(qū)建設主要是我方行為，跨境旅游合作區(qū)建設主要是雙方行為，以雙邊國家合作為主。

2016年國家有關部委啟動了邊境旅游試驗區(qū)相關工作，《文化和旅游部等10部門關于印發(fā)內(nèi)蒙古滿洲里、廣西防城港邊境旅游試驗區(qū)建設實施方案的通知》于2018年3月發(fā)布，經(jīng)國務院同意內(nèi)蒙古滿洲里、廣西防城港被列為邊境旅游試驗區(qū)建設地區(qū)，按照“一區(qū)一方案”原則建設。邊境旅游試驗區(qū)建設首年即2019年，內(nèi)蒙古滿洲里市旅游總?cè)藬?shù)912.13萬人次，同比增長9.08%，旅游總收入157.63億元，同比增長9.02%；廣西防城港市2019年旅游總?cè)藬?shù)3671.44萬人次，增長32.8%，旅游總收入335.01億元，同比增長39.5%，兩地旅游人次、旅游收入均實現(xiàn)了創(chuàng)歷史新高。2022年下半年兩個地區(qū)邊境旅游試驗區(qū)建設工作經(jīng)驗收合格。

二、邊境旅游試驗區(qū)、跨境旅游合作區(qū)主要工作任務

開展邊境旅游試驗區(qū)建設，主要目的是允許符合條件的試驗區(qū)實施口岸簽證政策，為到試驗區(qū)的境外游客簽發(fā)一年多次往返出入境證件；推行在有條件的邊境口岸設立交通管理服務站點，便捷辦理臨時入境機動車牌證；鼓勵發(fā)展特色旅游主題酒店和特色旅游餐飲；新增建設用地指標適當向旅游項目傾斜；積極發(fā)展體育旅游、旅游演藝。

開展跨境旅游合作建設，主要目的是通過與對方國家簽訂合作協(xié)議，允許游客或車輛憑雙方認可的證件靈活進入合作區(qū)游覽；支持跨境旅游合作區(qū)利用國家旅游宣傳推廣平臺開展旅游宣傳工作；鼓勵省（區(qū)）人民政府采取更加靈活的管理方式和施行更加特殊的政策，與對方國家就跨境旅游合作區(qū)內(nèi)旅游資源整體開發(fā)、旅游產(chǎn)品建設、旅游服務標準推廣、旅游市場監(jiān)管、旅游安全保障深化合作，共同打造游客往來便利、服務優(yōu)良、管理協(xié)調(diào)、吸引力強的重要國際旅游目的地。

三、內(nèi)蒙古邊境旅游試驗區(qū)、跨境旅游合作區(qū)推進情況

內(nèi)蒙古沿邊重點地區(qū)主要是指沿邊旗市區(qū)，目前內(nèi)蒙古已有邊境旅游試驗區(qū)（滿洲里市），沒有跨境旅游合作區(qū)。建設邊境旅游試驗區(qū)和跨境旅游合作區(qū)重要的依托是擁有邊境旅游線路，目前內(nèi)蒙古獲批邊境旅游地區(qū)涉及9個地區(qū)21條線路，分為依托航空口岸和邊境口岸兩種類型。結(jié)合有關要求，以及《文化和旅游部辦公廳關于開展邊境旅游試驗區(qū)、跨境旅游合作區(qū)申報工作的通知》精神，總體上看，內(nèi)蒙古邊境旅游試驗區(qū)建設可以優(yōu)先考慮的是東烏珠穆沁旗（珠恩嘎達布其邊境旅游試驗區(qū)）和阿爾山市（阿爾山邊境旅游試驗區(qū)）。目前東烏珠穆沁旗正在積極推進邊境旅游試驗區(qū)建設，東烏珠穆沁旗擁有3條邊境旅游線路（分別是1天、3天、5天的路線），是錫林郭勒大草原的核心區(qū)，有國際性常年開放陸路口岸——珠恩嘎達布其口岸，具備開展邊境旅游的條件，同時能夠借助國家邊境旅游試驗區(qū)建設帶動東烏珠穆沁旗高質(zhì)量發(fā)展。

跨境旅游合作區(qū)是以旅游服務為主導功能、旅游產(chǎn)業(yè)要素可以自由流動、跨越兩個或兩個以上國界的特殊區(qū)域，目前內(nèi)蒙古可以建設跨境旅游合作區(qū)的是中蒙二連浩特-扎門烏德跨境旅游合作區(qū)、中俄黑山頭—舊粗魯海圖跨境旅游合作區(qū)。特別是優(yōu)先建設中蒙二連浩特-扎門烏德跨境旅游合作區(qū)，二連浩特市是中國對蒙古國開放的最大公路、鐵路口岸，具備開展跨境旅游的條件，同時能夠借助國家跨境旅游合作區(qū)建設帶動二連浩特市各方面工作高質(zhì)量發(fā)展。2022年11月28日，《中華人民共和國和蒙古國關于新時代推進全面戰(zhàn)略伙伴關系的聯(lián)合聲明》積極推動中蒙二連浩特-扎門烏德跨境旅游合作區(qū)建設。2024年3月19日，國務院批準設立中蒙二連浩特—扎門烏德經(jīng)濟合作區(qū)，合作區(qū)規(guī)劃面積18.03平方千米，其中中方區(qū)域9.03平方千米、蒙方區(qū)域9平方千米，重點發(fā)展國際貿(mào)易、國際物流、進出口加工、跨境旅游及配套服務，將加速推動中蒙在旅游領域的發(fā)展，有效助力跨境旅游合作區(qū)發(fā)展，推動“通道經(jīng)濟”轉(zhuǎn)化為“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟”。

四、內(nèi)蒙古邊境旅游試驗區(qū)和跨境旅游合作區(qū)建設的難點

一是涉及較多頂層設計，各類政策落實難度大。特別是涉及口岸人員、車輛、旅游團隊通關、入境免簽、離境退稅等政策落實難度大，如內(nèi)蒙古邊境旅游需指定口岸出入境、跨境游通關時間長、游客體驗感差、旅游便利化通關障礙較多，亟需更高層面從頂層設計上保障試驗區(qū)政策落地。二是建設資金及專項支持較少。由于地方財力有限資金嚴重不足，缺乏配套資金支持，旅游基礎設施建設滯后、對外合作推廣不力、創(chuàng)建工作缺乏持續(xù)動力。

五、推動內(nèi)蒙古邊境旅游試驗區(qū)、跨境旅游合作區(qū)建設的有效途徑

（一）盡快推動內(nèi)蒙古各口岸列為實施240小時過境免簽政策口岸

目前，我國所有對外開放口岸對世界各國人員實施24小時過境免簽政策。2024年12月，位于24個?。▍^(qū)、市）60個對外開放口岸，對54個國家的人員實施240小時過境免簽政策。目前，內(nèi)蒙古所有口岸均未實施240小時過境免簽政策，應著力推動盡快列入，并持續(xù)優(yōu)化入境免簽、過境免簽、口岸簽證等外國人區(qū)域性入境免簽政策在內(nèi)蒙古落地，推動外籍人員通過內(nèi)蒙古各口岸來華數(shù)量不斷攀升。

（二）有效推動系列、集成化政策支持的體系構(gòu)建

一是構(gòu)建以“全區(qū)域、全要素、全產(chǎn)業(yè)鏈”為核心的內(nèi)蒙古邊境旅游發(fā)展新模式。把邊境旅游試驗區(qū)、跨境旅游合作區(qū)作為內(nèi)蒙古建設我國向北開放重要橋頭堡，釋放開放新活力有利途徑，把邊境旅游試驗區(qū)、跨境旅游合作區(qū)建成中外文旅交融合作的窗口、國際化的旅游城市、邊疆民族地區(qū)和諧進步的示范區(qū)，構(gòu)筑起內(nèi)蒙古邊境旅游新品牌，推動內(nèi)蒙古沿邊重點地區(qū)由傳統(tǒng)的過境旅游通道向邊境旅游目的地有效轉(zhuǎn)變。

二是積極推動旅游促進擴大開放和產(chǎn)業(yè)扶持政策的先行先試。利用好邊境旅游試驗區(qū)、跨境旅游合作區(qū)的建設支撐諸多要素，探索推動旅游擴大開發(fā)開放有效政策、推動文旅深度融合和高質(zhì)量發(fā)展支撐體系、探索新質(zhì)生產(chǎn)力促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展新模式、完善邊境旅游服務保障和管理體系提升優(yōu)化，不斷深化與“一帶一路”沿線國家城市旅游合作新領域、新方式。如爭取資金政策支持，設立邊境旅游試驗區(qū)、跨境旅游合作區(qū)開展政策性補助資金，用于基礎設施建設、對外合作交流、旅游管理和公共服務體系完善；如 “入境免簽”政策、“離區(qū)免稅”政策和放松邊境旅游團隊出入境口岸限制。

三是推動旅游便利化和溝通多元化。積極開通至俄羅斯、蒙古國毗鄰地區(qū)跨境旅游列車，增開國內(nèi)及俄蒙城市航線；持續(xù)優(yōu)化出入境管理制度，實施出入境游客“一站式作業(yè)”通關模式，積極爭取各公路口岸參照先進口岸模式，探索試行游客步行通關，緩解公路口岸車輛通關壓力；促進出境證件辦理、團隊便利化、自駕車旅游往來便利化，科學合理規(guī)劃邊境旅游線路，爭取先期允許在內(nèi)蒙古境內(nèi)口岸持邊境旅游名單異地口岸出入境，包括陸路口岸出境、航空口岸返回以及自駕游團隊（含所乘車輛）靈活選擇出入境口岸；提高邊境旅游投資便利化水平，有序放開與邊境旅游相關的服務業(yè)領域準入限制；優(yōu)化旅游項目建設用地審批流程；持續(xù)深化與俄羅斯、蒙古國毗鄰地區(qū)旅游市場、產(chǎn)品、信息、服務融合發(fā)展，推動締結(jié)國際旅游伙伴城市；支持旅游企業(yè)“走出去”，建立面向中國公民的境外旅游接待體系；積極探索“大通關”政策先行，促進簽證通關模式快捷化、購物免稅快速化；深化口岸聯(lián)檢部門信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助等多領域合作。

（三）借鑒中越德天（板約）瀑布跨境旅游合作區(qū)試點建設經(jīng)驗

2015年中越兩國政府簽訂了《中華人民共和國和越南社會主義共和國政府關于合作保護和開發(fā)德天（板約）瀑布旅游資源的協(xié)定》，中越德天（板約）瀑布跨境旅游合作區(qū)由此開展了試點建設工作。合作區(qū)主要依托廣西壯族自治區(qū)崇左市德天瀑布景區(qū)建立，是國家5A級旅游景區(qū)（2018年）。中越德天—板約瀑布跨境旅游合作區(qū)試點工作啟動以來，廣西壯族自治區(qū)與越南高平省成立了國際旅游合作區(qū)省級協(xié)調(diào)委員會，全面統(tǒng)籌合作區(qū)規(guī)劃、項目建設、外事溝通。2017年以來，雙方聯(lián)合工作組就合作區(qū)具體項目建設達成多項共識，合作區(qū)項目建設取得進展，進一步豐富了合作區(qū)業(yè)態(tài)，相續(xù)推出了“奇妙·夜德天”“中越跨境購物街”等觀光新產(chǎn)品，完成了國際游客通道查驗卡口、中越跨境免稅店等設施建設，越方也對景區(qū)停車場和瀑布觀景平臺進行了完善。2023年9月15日，我國第一個跨境旅游合作區(qū)——中越德天（板約）瀑布跨境旅游合作區(qū)進入試運營階段，游客只需辦理簡易通關手續(xù)，便能進入對方境內(nèi)一側(cè)觀賞瀑布，還能暢游中越各自范圍內(nèi)的景區(qū)景點，在合作區(qū)內(nèi)實現(xiàn)“一日游兩國”，基本實現(xiàn)了跨境旅游合作區(qū)建設的各項目標。2024年10月14日《中華人民共和國和越南社會主義共和國聯(lián)合聲明》發(fā)表，宣布中越德天（板約）瀑布跨境旅游合作區(qū)正式運營。

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（作者單位：赤峰學院法學與商務學院）

責任編輯：康偉