非稅收入是指除稅收以外，由各級國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權(quán)力、政府信譽、國有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項收入。非稅收入涉及面廣，種類繁多，涵蓋了行政事業(yè)性收費收入、政府性基金收入、罰沒財務(wù)收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等，是政府實現(xiàn)其職能和提供公共服務(wù)的重要資金來源，其征收管理直接關(guān)系著地方財政的可持續(xù)發(fā)展。因此，深入剖析非稅收入管理，找出問題所在，提出切實可行的建議，對于促進財政收入的穩(wěn)定增長具有重要意義。

一、新常態(tài)下非稅收入管理的價值

（一）解放生產(chǎn)力

非稅收入不斷增加的本質(zhì)原因是各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不同步，生產(chǎn)力水平發(fā)展不均衡。國家要發(fā)揮應(yīng)有的職能，就要獲取財政收入。近年來，在收入端的減收壓力和支出端的擴張壓力下，為尋求收支平衡，地方財政收入結(jié)構(gòu)變動較大，稅收收入占比降低，非稅收入占比升高。要從根本上解決非稅收入過快增長問題，就要進一步加強供給側(cè)改革，通過解放生產(chǎn)力促使經(jīng)濟平穩(wěn)運行，使政府獲得更多的稅收收入，讓地方政府實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付。同時，通過豐富地方政府的地方稅，使其擁有更多的財政資金，以主動減少非稅收入，不斷優(yōu)化非稅收入的管理。

（二）推動經(jīng)濟體系的改革

經(jīng)濟體系改革的核心是處理好政府和市場的關(guān)系，充分發(fā)揮資源配置的作用。未來，政府要進一步深化市場體系改革，提高公信力，建立服務(wù)型政府。政府通過科學(xué)履行各項社會服務(wù)職能，充分發(fā)揮在經(jīng)濟業(yè)務(wù)領(lǐng)域的管理職能。同時，要進一步加強簡政放權(quán)，發(fā)揮市場主導(dǎo)性作用。在進行市場管理時，政府不能大包大攬，也不能完全放任，而應(yīng)該充分發(fā)揮對市場的指導(dǎo)和促進性作用。政府對應(yīng)該管理的工作不能缺位，而對不應(yīng)該管理的任務(wù)也不能越位。只有關(guān)注工作實際情況，強化對各項工作任務(wù)的執(zhí)行與控制，才能有序推進社會經(jīng)濟體制改革，促進社會經(jīng)濟發(fā)展，從而不斷優(yōu)化非稅收入結(jié)構(gòu)。

（三）推動事權(quán)和財權(quán)對等

長期以來，各級政府之間存在責任劃分不清晰、不規(guī)范的情況。事權(quán)不斷下放到下級政府，但是下級政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配，沒有足夠的財權(quán)，導(dǎo)致地方政府的資金緊缺。為了彌補資金缺口，產(chǎn)生了大量的非稅收入。為了進一步規(guī)范非稅收入的管理，政府要確保財權(quán)與事權(quán)相匹配，明確不同層級政府的事權(quán)范圍，合理制定相應(yīng)的財權(quán)機制，避免資金缺口不斷擴大給非稅收入管理帶來的負面影響。同時，加強政府非稅收入管理有助于增加政府財力，提高宏觀調(diào)控能力，通過規(guī)范非稅收入的取得、使用和監(jiān)督，有助于推動公共財政體制的不斷完善，減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，提高政府治理水平。

二、新常態(tài)下非稅收入管理存在的問題

（一）非稅收入管理的法制體系建設(shè)相對落后

隨著我國公共財政體系不斷改革，稅收相關(guān)工作已逐漸走向規(guī)范化、法制化的管理軌道。然而，非稅收入管理體系相對于稅收體系還不夠全面。第一，我國還缺乏專門的法律對非稅收入管理進行明確規(guī)定。例如《政府非稅收入管理辦法》等相關(guān)規(guī)章僅停留在部門規(guī)章的層面，缺乏國家層面的法律對非稅收入實施有效管理，導(dǎo)致非稅收入在管理方面還不夠嚴格。

第二，對于非稅收入征管以及資金使用過程中存在的風險尚無統(tǒng)一有效的評估機制，也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理機構(gòu)來監(jiān)管化解這些風險，導(dǎo)致非稅收入法治化進程中缺乏完善的監(jiān)督管理體系。

（二）非稅收入的征收管理不完善

當前，財政部門作為主管部門在非稅收入征收管理過程中仍存在各類不規(guī)范操作。

第一，個別財政部門存在違規(guī)調(diào)節(jié)非稅收入進度和規(guī)模的問題。比如繳入財政專戶的非稅收入應(yīng)在5個工作日內(nèi)足額繳入國庫，不得以任何理由拖延或不繳，但某些地區(qū)為了調(diào)整收入進度、規(guī)模、考核指標，歷年上繳財政的非稅收入和往來資金，長期滯留財政專戶未及時清理繳庫。

第二，預(yù)算法中明確禁止各級政府向執(zhí)收單位下達收入指標，但部分地市仍存在直接、變相下達非稅收入征收指標的情況，比如專項經(jīng)費未按標準足額保障到位，批復(fù)預(yù)算時空列部分指標，同時以非稅收入必須達到一定規(guī)模為標準才能安排全部專項經(jīng)費預(yù)算，否則空列的指標不能全部兌現(xiàn)，從而導(dǎo)致一些部門的業(yè)務(wù)職能無法有序開展。

第三，部分地市非稅收入相關(guān)賬戶設(shè)置不規(guī)范，財政部門非稅收入專戶數(shù)量過多，但專戶業(yè)務(wù)量較少的情況普遍存在。同時，還存在財政對部門銀行賬戶監(jiān)管不到位的問題。按照有關(guān)規(guī)定，執(zhí)收單位一律不得開設(shè)非稅收入過渡性賬戶，財政部門是部門銀行賬戶主管部門，但個別單位仍以各種理由違規(guī)開設(shè)收入過渡戶，財政部門也未監(jiān)管到位。

（三）支出環(huán)節(jié)缺乏有效約束

首先，缺乏明確的支出安排制度。當前，我國在進行非稅收入管理時，對非稅收入資金的使用方向缺乏統(tǒng)一的安排，未形成詳細的非稅收入支出規(guī)定，在支出環(huán)節(jié)存在無章可循的問題。

其次，非稅收入執(zhí)行收支兩條線管理，收入繳入國庫或財政專戶，相應(yīng)的支出由同級預(yù)算安排，但個別部門仍存在坐收坐支問題。

最后，支出預(yù)算調(diào)整不夠嚴格。在進行非稅收入的預(yù)算管理時，支出預(yù)算不得隨意調(diào)整，不得產(chǎn)生預(yù)算超支問題。但在實際工作中，預(yù)算支出環(huán)節(jié)所面臨的情況復(fù)雜多變，預(yù)算人員難以準確預(yù)測非稅收入的情況，且缺乏嚴格的審批機制，導(dǎo)致在實際支出時存在非稅收入預(yù)算隨意追加或調(diào)減的問題。

（四）缺乏嚴格的監(jiān)督措施

首先，未建立全過程的監(jiān)督機制。當前，一些政府部門對非稅收入的檢查重點還停留在事后檢查方面，缺乏事前和事中的檢查。在檢查內(nèi)容方面，主要檢查非稅收入的取得是否合法、是否及時足額繳納國庫等方面，對非稅收入的立項、征收、預(yù)算、使用等全環(huán)節(jié)未形成全面的監(jiān)督機制。

其次，缺乏社會公眾監(jiān)督。在非稅收入管理的過程中，政府要重視信息公開，讓社會公眾參與監(jiān)督環(huán)節(jié)。但一些政府部門在部分非稅收入項目立項等環(huán)節(jié)沒有充分聽取社會公眾的意見，非稅收入的獲取與支出過程也未及時向社會公眾公開動態(tài)進度，不利于主動接受社會公眾監(jiān)督。

三、新常態(tài)下非稅收入管理的建議

（一）加快法制體系建設(shè)

第一，明確非稅收入法制化原則。首先，明確財政法定原則。財政法定原則是以財政民主為基礎(chǔ)的原則。非稅收入作為我國財政收入的重要組成部分，政府在非稅收入的取得、征收、使用等環(huán)節(jié)都要對全局進行分析，關(guān)注整體的公共利益。通過形成明確的法律規(guī)定，充分發(fā)揮國家宏觀調(diào)控的作用。其次，符合依法行政原則。在非稅收入管理的各環(huán)節(jié)都存在行政性，非稅收入管理是否合法合規(guī)，在很大程度上取決于是否確保各環(huán)節(jié)都符合依法行政要求。依法行政落實到財政領(lǐng)域，即要求相關(guān)部門嚴格按照法律法規(guī)執(zhí)行，確保各級政府非稅收入管理流程受到人民群眾的監(jiān)督，防止管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)錯位、越位等問題。

第二，明確非稅收入管理的基本法規(guī)。不斷提升部門規(guī)章作為非稅收入執(zhí)收的依據(jù)比重，從而提升全國非稅收入征管依據(jù)的統(tǒng)一性；強化各類地方規(guī)范性文件的合法性審查，確保各類規(guī)范性文件的合規(guī)性、針對性、可行性，從源頭杜絕制度性侵權(quán)，有效降低制度性風險；進一步強化重大決策的法律論證及社會風險評估機制以及決策執(zhí)行情況、實施效果的追蹤機制。

第三，進一步完善非稅收入管理的專項法規(guī)。要確保非稅收入得到法制化管理，除了制定基本法之外，還要結(jié)合不同非稅收入的特點形成具體的法律法規(guī)。例如，政府部門通過《非稅收入管理條例》等不同制度，規(guī)范化管理不同類型的非稅收入，形成更加具體且具有可操作性的制度體系，為非稅收入管理工作的開展奠定基礎(chǔ)。

（二）優(yōu)化征收管理

第一，建立規(guī)范的非稅收入征管制度。自2021年以來，社會保險費、水土保持補償費、防空地下室易地建設(shè)費等多項非稅收入陸續(xù)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。這樣公眾在稅務(wù)局可以辦理相關(guān)款項的繳納，免去了在行政部門及銀行之間奔波帶來的成本。由稅務(wù)局統(tǒng)一征管，可以有效規(guī)避傳統(tǒng)管理模式下因管理部門過多而導(dǎo)致管理標準不統(tǒng)一等問題。為確保非稅收入的征管更加規(guī)范，政府部門在未來要進一步改革非稅收入征管，建立更為高效統(tǒng)一的征管制度，以減輕繳費者的負擔。

第二，建立征、管、查相關(guān)聯(lián)的控制機制。稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一管理非稅收入后，改變了由主管部門執(zhí)行、財政部門征管的傳統(tǒng)管理模式。在此過程中，財政部門不再管理已劃轉(zhuǎn)的項目，無法采取寬松或嚴格的征管措施人為調(diào)整非稅收入入庫資金，從而遏制了財政部門用非稅收入資金調(diào)整政府預(yù)算的行為，有利于建立更為現(xiàn)代化的公共財政管理體系。同時，財政部門對非稅收入加大了稽查力度，可以確保執(zhí)收單位在履行非稅收入執(zhí)收職能時得到嚴格監(jiān)控，從而形成執(zhí)收單位、稅務(wù)機關(guān)、財政部門之間相互約束、相互監(jiān)督的工作機制，有效提高了非稅收入管理的規(guī)范性。

第三，落實全口徑預(yù)算的要求。政府部門對財政賬戶的資金要嚴格落實監(jiān)管要求，不得以任何理由拖延或人為調(diào)節(jié)財政收入。如果出現(xiàn)人為因素影響資金使用、滯留等，要追究相關(guān)責任人的法律責任。同時，引入數(shù)字化技術(shù)，如通過微信、支付寶等建立線上繳款渠道，盡可能減少因現(xiàn)金收繳而引發(fā)的問題。

（三）強化預(yù)算管理

第一，明確非稅收入的安排。非稅收入的資金不同于一般公共預(yù)算，政府部門要結(jié)合其來源合理安排資金的使用，確保資金發(fā)揮提供準公共物品的作用。為確保非稅收入的資金能夠彌補政府提供準公共物品支付的成本，并且充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的功能，政府部門要科學(xué)安排非稅收入的支出。對于國有資產(chǎn)出租后的收入，如公租房的收入，無需彌補成本，可以按照規(guī)定足額繳納國庫，以充分發(fā)揮國家財政的政策效應(yīng)和宏觀調(diào)控的作用。

第二，強化非稅收入票據(jù)管理。規(guī)范單據(jù)填制、單據(jù)領(lǐng)用核銷、按期對賬，避免出現(xiàn)票據(jù)混用等違規(guī)行為，加強資源統(tǒng)籌分配秩序及宏觀調(diào)控。強化非稅收入預(yù)算編制管理的監(jiān)督，提升非稅收入征繳、使用質(zhì)量，避免違規(guī)、腐敗情況發(fā)生，確保各執(zhí)收單位非稅收入及預(yù)算資金撥付使用有序，核算透明準確，從而提升非稅收入總體管理質(zhì)量。

第三，嚴格控制預(yù)算調(diào)整程序。預(yù)算執(zhí)行中不得隨意調(diào)整，要嚴格按操作程序安排支出非稅收入。在年度開始時，財政部門要做好資金管理，仔細核查執(zhí)收部門提出的超預(yù)算部分的安排，分析是否確實有必要，確實有必要的才可追加，避免出現(xiàn)隨意追加預(yù)算的問題。在調(diào)整預(yù)算時，要由責任部門明確非稅收入調(diào)整的理由和具體的項目與數(shù)額，經(jīng)過財政部門編制調(diào)整方案報人大審批之后才可調(diào)整預(yù)算。通過建立嚴格的預(yù)算調(diào)整機制，可以確保預(yù)算不被隨意調(diào)整，保障非稅收入的使用更加規(guī)范。

（四）改進監(jiān)督機制

第一，規(guī)范非稅收入項目庫。及時更新公布行政事業(yè)性收費和政府性基金目錄清單，明確收費依據(jù)和收費標準；堅持“以票控收、以票管收”，做到票據(jù)管理與非稅征收工作相互協(xié)調(diào)，從源頭上保證各項政府非稅收入及時足額入庫；加大對非稅收入的跟蹤管理，實事求是地組織財政收入，嚴禁虛收空轉(zhuǎn)財政收入。要制定措施，規(guī)范非稅收入繳庫行為。要加強收入的預(yù)測分析，提前謀劃，統(tǒng)籌考慮，均衡繳庫，避免收入大起大落。

第二，建立全過程監(jiān)督機制。政府部門在非稅收入管理中要形成嚴格的監(jiān)督機制。傳統(tǒng)的監(jiān)督主要以事后監(jiān)督為主，往往被舉報或被檢查之后才能發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，缺乏事前和事中的監(jiān)督機制，無法及時發(fā)現(xiàn)存在的問題。針對這一問題，政府部門要采取嚴格的控制措施，防止違規(guī)行為出現(xiàn)后才采取補救措施。建立全過程的監(jiān)督機制，將監(jiān)督覆蓋到非稅收入立項、審批、征收、管理、使用的全環(huán)節(jié)，加大事前審批和事中監(jiān)控力度，確保非稅收入得到規(guī)范約束，并保障按照法律法規(guī)開展非稅收入管理工作。

第三，全面推進社會監(jiān)督機制，完善政府信息公開。為了確保非稅收入得到社會公眾監(jiān)督，政府部門要確保及時公開非稅收入的相關(guān)信息，積極接受社會公眾的檢查。政府要建立信息查詢平臺，向社會公眾公開非稅收入的項目，讓社會公眾可以通過查詢平臺了解非稅收入的流入、支出動向，以及非稅收入資金管理各環(huán)節(jié)的信息。通過形成規(guī)范的公開機制，讓社會公眾對相關(guān)信息具有知情權(quán)，遏制出現(xiàn)違法違規(guī)問題。同時，政府有關(guān)部門要進一步建立非稅收入的舉報機制和責任追究機制，讓社會公眾充分參與到監(jiān)督中。對于社會公眾舉報的問題，政府有關(guān)部門要及時查處并作出回應(yīng)。

結(jié)語：

非稅收入是財政收入的重要補充，是促進地方發(fā)展的重要組成部分。我國的非稅收入管理體系經(jīng)過多年探索，近年來日趨完善。但是，非稅收入的管理還存在一些問題，有待進一步解決。本文在探討非稅收入管理方案的基礎(chǔ)上，認為在未來開展非稅收入管理時還要進一步結(jié)合相關(guān)問題改進管理流程，從而提高非稅收入管理的規(guī)范性。