地方中小金融機(jī)構(gòu)在落實(shí)普惠金融，服務(wù)三農(nóng)小微企業(yè)，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，是我國(guó)金融體系重要的組成部分。近年來(lái)，受多種因素的影響，高風(fēng)險(xiǎn)中小金融機(jī)構(gòu)數(shù)量與資產(chǎn)不斷增加。風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因具有多重性和復(fù)雜性，主要涉及地方政府違規(guī)干涉、銀行內(nèi)部控制體系失效、風(fēng)險(xiǎn)管理不足以及監(jiān)管滯后等多個(gè)方面。為了有效應(yīng)對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，本文提出以下建議：首先，要規(guī)范地方政府的行為，避免其對(duì)金融機(jī)構(gòu)的不當(dāng)干涉；其次，地方中小金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)公司治理與內(nèi)部控制，提升風(fēng)險(xiǎn)管理能力；最后，要建立事前預(yù)防與事中監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制，以穩(wěn)妥化解地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。這些措施能夠從源頭上減少風(fēng)險(xiǎn)，提升金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性，使其更好地服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

一、引言

地方中小金融機(jī)構(gòu)主要是指地方中小銀行，以城市商業(yè)銀行和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為主體，是我國(guó)金融體系的重要組成部分。截至2023年末，地方中小銀行占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總數(shù)的 87% 和銀行業(yè)總資產(chǎn)的 27%。一直以來(lái)，中小銀行在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)及中小微企業(yè)等領(lǐng)域扮演著基礎(chǔ)性角色。

近年來(lái)，地方中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨著內(nèi)外多重挑戰(zhàn)。內(nèi)部挑戰(zhàn)包括公司治理的缺失、自我定位模糊以及業(yè)務(wù)的盲目擴(kuò)張；外部挑戰(zhàn)則涉及銀行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，金融服務(wù)模式和渠道深刻變革，這加劇了銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。大型商業(yè)銀行通過(guò)業(yè)務(wù)下沉，逐步“侵占”了地方中小金融機(jī)構(gòu)的客戶(hù)基礎(chǔ)，雙方形成了直接的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。地方中小金融機(jī)構(gòu)面臨著規(guī)模擴(kuò)張受阻、普惠貸款業(yè)務(wù)壓力增大、資產(chǎn)質(zhì)量下滑、風(fēng)險(xiǎn)防控難度提升以及適應(yīng)市場(chǎng)調(diào)整的能力受限等多重市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力。在這些因素共同作用下，地方中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)不斷顯現(xiàn)，成為我國(guó)金融體系中的薄弱環(huán)節(jié)，并可能成為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的潛在觸發(fā)點(diǎn)。

地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置涉及地方政府、中小金融機(jī)構(gòu)本身、監(jiān)管部門(mén)、資產(chǎn)管理公司等多方主體，是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性工程。穩(wěn)妥處置地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)好區(qū)域金融穩(wěn)定，確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)金融強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的先決條件。

二、地方中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變，地方中小金融機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了起步階段、異地?cái)U(kuò)張階段、同業(yè)擴(kuò)張階段、金融嚴(yán)監(jiān)管階段、合并重組階段。現(xiàn)階段，地方中小金融機(jī)構(gòu)處在合并重組階段，并且呈現(xiàn)如下特征。

（一）中小銀行兼并重組減量提質(zhì)速度加快

根據(jù)企業(yè)預(yù)警通統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自2024年以來(lái)，已有201家中小銀行注銷(xiāo)（包括工商注銷(xiāo)、批復(fù)合并、批復(fù)解散等情形），主要為農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)，數(shù)量超過(guò)2021－2023年的總和，標(biāo)志著中小銀行重組整合步伐加快。20世紀(jì)90年代的美國(guó)銀行業(yè)也同樣經(jīng)受了嚴(yán)峻考驗(yàn)，在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境下，每年約有幾百家銀行破產(chǎn)倒閉。

（二）高風(fēng)險(xiǎn)中小金融機(jī)構(gòu)數(shù)量與資產(chǎn)規(guī)模呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)

根據(jù)央行的金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)結(jié)果，大型銀行評(píng)級(jí)結(jié)果較好，部分農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。2023年3936家參評(píng)機(jī)構(gòu)中，“紅區(qū)”銀行357家，資產(chǎn)規(guī)模7.05萬(wàn)億元，占銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的比例為1.78%。與上一年度的央行評(píng)級(jí)數(shù)據(jù)相比，“紅區(qū)”銀行數(shù)量增加了20家，資產(chǎn)規(guī)模增加了4200億元?！凹t區(qū)”銀行主要集中在城市商業(yè)銀行（占比11%）、農(nóng)合機(jī)構(gòu)（包括農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社）和村鎮(zhèn)銀行（比重較高，但無(wú)具體數(shù)據(jù)）。

（三）中小銀行資產(chǎn)荒現(xiàn)象加劇，凈息差呈下降趨勢(shì)

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、市場(chǎng)預(yù)期轉(zhuǎn)弱及地緣政治沖突升級(jí)導(dǎo)致市場(chǎng)總需求下降，信貸需求顯著萎縮。中小銀行為應(yīng)對(duì)資產(chǎn)端配置困難，傾向于將增持長(zhǎng)期國(guó)債作為避險(xiǎn)策略，同時(shí)市場(chǎng)普遍預(yù)期利率下調(diào)，推動(dòng)債券市場(chǎng)“牛市”預(yù)期增強(qiáng)，多家中小金融機(jī)構(gòu)積極增持長(zhǎng)期國(guó)債。然而，這一行為也引發(fā)了監(jiān)管關(guān)注，在2024年8月7日和8日，中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)接連發(fā)文，針對(duì)多家中小銀行在國(guó)債二級(jí)市場(chǎng)上的違規(guī)交易行為展開(kāi)自律調(diào)查。中小銀行大量投資國(guó)債表明其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)比較謹(jǐn)慎，因而選擇規(guī)避信用資產(chǎn)，投向安全資產(chǎn)。2024年11月24日，國(guó)家金融監(jiān)管總局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，三季度我國(guó)商業(yè)銀行凈息差為1.53%，凈息差進(jìn)一步收窄，較二季度下降0.01個(gè)百分點(diǎn)。近5年我國(guó)不同類(lèi)型商業(yè)銀行凈息差如表2-1所示。

由表2-1可知，除了民營(yíng)銀行的凈息差在報(bào)告期內(nèi)逆勢(shì)增長(zhǎng)外，其他類(lèi)型商業(yè)銀行的凈息差呈現(xiàn)不斷下降趨勢(shì)。凈息差的下降會(huì)導(dǎo)致銀行盈利能力下降，資本補(bǔ)充渠道受阻，風(fēng)險(xiǎn)抵御能力下降，對(duì)金融穩(wěn)定性造成不利影響。

三、地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因

地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因具有多重性和復(fù)雜性，主要涉及地方政府違規(guī)干涉、銀行內(nèi)部控制體系失效、風(fēng)險(xiǎn)管理不足以及監(jiān)管滯后等多個(gè)方面。

（一）地方政府不當(dāng)干涉是最難杜絕的金融風(fēng)險(xiǎn)

地方中小金融機(jī)構(gòu)是在當(dāng)?shù)氐氖∥蛘呤形鲗?dǎo)下設(shè)立的，后期為了多渠道補(bǔ)充資本金，引入了大量民營(yíng)股東。民營(yíng)資本進(jìn)入后，逐漸控制了股東會(huì)與董事會(huì)，將中小金融機(jī)構(gòu)作為自己的“提款機(jī)”（如包商銀行、盛京銀行、錦州銀行等）。為杜絕大股東違規(guī)操控行為，中央金融工作會(huì)議要求，要堅(jiān)持對(duì)金融企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一原則。這一要求旨在確保金融企業(yè)能夠遵循黨的方針政策和國(guó)家法律法規(guī)，防止大股東利用權(quán)力進(jìn)行違規(guī)操控，從而維護(hù)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和健康發(fā)展。以往地方中小金融機(jī)構(gòu)高層領(lǐng)導(dǎo)的任免均由省委或者市委組織部任命。2023年國(guó)家金融監(jiān)督管理總局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“金管局”）成立后，所有中小金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)都納入其監(jiān)管。因此，地方中小金融機(jī)構(gòu)高層領(lǐng)導(dǎo)的任免、業(yè)務(wù)的開(kāi)展受到金管局監(jiān)督。

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和官員個(gè)人晉升的相關(guān)性使得地方與中央在金融監(jiān)管領(lǐng)域的目標(biāo)并不一致，導(dǎo)致兩者的行為方式存在顯著不同，從而使公司治理“選擇性”失效，風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)控合規(guī)體系形同虛設(shè)。如地方政府為了追求中小金融機(jī)構(gòu)上市的政績(jī)，往往授意中小金融機(jī)構(gòu)高層突破法律法規(guī)的限制。地方政府不當(dāng)干涉引起的金融風(fēng)險(xiǎn)往往更具有隱蔽性，且損失較大，需要予以重視。

（二）地方中小金融機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

在中小金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開(kāi)展中，存在著信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)等。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)推動(dòng)下，銀行業(yè)服務(wù)邊界無(wú)限延伸，不僅打破了傳統(tǒng)地域限制，還加劇了金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。大型商業(yè)銀行憑借規(guī)模優(yōu)勢(shì)與技術(shù)創(chuàng)新，業(yè)務(wù)觸角不斷伸向下沉市場(chǎng)，直接沖擊了股份制商業(yè)銀行的傳統(tǒng)領(lǐng)地，迫使后者也采取業(yè)務(wù)下沉策略以維持市場(chǎng)份額，進(jìn)而對(duì)城商行、農(nóng)商行及村鎮(zhèn)銀行等中小金融機(jī)構(gòu)構(gòu)成了顯著壓力。長(zhǎng)此以往，中小金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)占有率日益下降，風(fēng)險(xiǎn)逐漸累積，尤其是農(nóng)商行與村鎮(zhèn)銀行，其風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益凸顯。

基于中央金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)的“強(qiáng)化國(guó)有大型金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)地位”以及“對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)設(shè)置更為嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管規(guī)范”的指導(dǎo)精神，未來(lái)地方中小金融機(jī)構(gòu)將面臨更加嚴(yán)格的監(jiān)管，由于優(yōu)質(zhì)客戶(hù)流失，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)進(jìn)一步增加。

（三）金融監(jiān)管的滯后性與空白

地方中小金融機(jī)構(gòu)在近年來(lái)發(fā)展迅速，業(yè)務(wù)種類(lèi)和規(guī)模不斷擴(kuò)大，但相應(yīng)的監(jiān)管制度更新卻相對(duì)滯后。這導(dǎo)致了一些新興業(yè)務(wù)在缺乏有效監(jiān)管的情況下快速發(fā)展，增加了潛在風(fēng)險(xiǎn)。例如，一些中小金融機(jī)構(gòu)在互聯(lián)網(wǎng)金融、金融科技等領(lǐng)域進(jìn)行了大量創(chuàng)新，但這些創(chuàng)新業(yè)務(wù)往往游離于傳統(tǒng)監(jiān)管框架之外，給金融監(jiān)管帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)（如河南村鎮(zhèn)銀行事件）。原中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)副主席王兆星提出，必須盡快建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以金融機(jī)構(gòu)自我調(diào)節(jié)、自我約束為基礎(chǔ)的金融間接調(diào)控系統(tǒng)，以風(fēng)險(xiǎn)控制與防范為主體，以金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制為依托的金融審慎監(jiān)管體系。此觀點(diǎn)在當(dāng)下的環(huán)境中依然成立。中小金融機(jī)構(gòu)迫于競(jìng)爭(zhēng)的壓力，需要不斷進(jìn)行創(chuàng)新，同時(shí)也給監(jiān)管帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。從目前已發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件來(lái)看，金融監(jiān)管的滯后給金融系統(tǒng)及社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了不良影響，風(fēng)險(xiǎn)的處理過(guò)程往往會(huì)追究中小金融機(jī)構(gòu)高層管理人員以及具體業(yè)務(wù)人員的責(zé)任，連帶追究地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，而且國(guó)有資產(chǎn)的損失無(wú)法得到彌補(bǔ)。

四、化解地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的策略

2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：有效防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)妥處置地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)特性，需從以下幾個(gè)維度系統(tǒng)展開(kāi)應(yīng)對(duì)。

一是地方政府層面。地方政府對(duì)于本地中小金融機(jī)構(gòu)的掌控遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)其存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題要做到不隱瞞，及時(shí)向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)披露并積極協(xié)商，盡早解決。

二是中小金融機(jī)構(gòu)自身治理層面。將黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)嵌于公司治理之中，鞏固黨委在公司治理中的核心地位，有助于防范大股東“掏空”中小金融機(jī)構(gòu)的行為，降低金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。重大事項(xiàng)要先經(jīng)過(guò)黨委審議，從源頭加強(qiáng)黨對(duì)重大事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與中小金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)有機(jī)融合。清晰界定董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高級(jí)管理層等治理主體的職責(zé)和權(quán)限。中小金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立完善內(nèi)控管理體系，強(qiáng)化合規(guī)經(jīng)營(yíng)理念。內(nèi)控是防范風(fēng)險(xiǎn)的第一步，前期的防范成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于事后化解處理的成本。另外，因?yàn)楹弦?guī)意識(shí)淡薄，部分中小金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí)存在僥幸心理，認(rèn)為不合規(guī)業(yè)務(wù)不被發(fā)現(xiàn)就沒(méi)有問(wèn)題。未來(lái)對(duì)于擬開(kāi)展的投資業(yè)務(wù)，應(yīng)事先報(bào)法律合規(guī)部審核，事中確保業(yè)務(wù)合規(guī)性，事后對(duì)因違規(guī)操作或失職瀆職造成損失的人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)、追責(zé)，以強(qiáng)化全員合規(guī)意識(shí)。

三是完善風(fēng)險(xiǎn)管理體制。中小金融機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化員工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、監(jiān)控等領(lǐng)域的知識(shí)和技能培訓(xùn)，引入先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，如大數(shù)據(jù)分析、人工智能等，以更好地識(shí)別、評(píng)估和監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善公司治理、建立內(nèi)控管理體系和風(fēng)險(xiǎn)管理等事前事中防范機(jī)制，規(guī)范中小金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的開(kāi)展，確保風(fēng)險(xiǎn)是可承受的，避免造成區(qū)域性或者系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

四是增設(shè)中小金融機(jī)構(gòu)大額貸審會(huì)席位，事前防控不合規(guī)業(yè)務(wù)發(fā)生。鑒于中小金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控、合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)管理方面可能存在不足，以及金管局監(jiān)管人員數(shù)量有限，無(wú)法全面檢查所有業(yè)務(wù)，建議增設(shè)中小金融機(jī)構(gòu)大額貸審會(huì)席位，由當(dāng)?shù)亟鸸芫直O(jiān)管人員參加，對(duì)合規(guī)性進(jìn)行審查，對(duì)于不符合監(jiān)管規(guī)定的業(yè)務(wù)，擁有一票否決權(quán)。

五是建立中小金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部吹哨人制度，增強(qiáng)事中監(jiān)管能力。借鑒2019 年修訂的《中華人民共和國(guó)證券法》第一百七十六條的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，建議通過(guò)立法和修法建立中小金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部吹哨人制度，鼓勵(lì)員工揭露不合規(guī)業(yè)務(wù)，以增強(qiáng)事中監(jiān)管的力度。此舉有助于公共監(jiān)管與私人監(jiān)管相結(jié)合，提高監(jiān)管效率。隨著數(shù)字化時(shí)代的發(fā)展，這兩種監(jiān)管的結(jié)合對(duì)于防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尤為重要。

六是建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)建立由中國(guó)人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)管總局、證監(jiān)會(huì)的地方派出機(jī)構(gòu)、地方金管局、地方政府、地方公檢法機(jī)構(gòu)參與的協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，在鼓勵(lì)中小金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)擴(kuò)張和創(chuàng)新的同時(shí)，通過(guò)監(jiān)管合力防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定，為實(shí)現(xiàn)金融強(qiáng)國(guó)目標(biāo)提供有力保障。

（作者單位：1.廣西科學(xué)院；2.甘肅政法大學(xué)）

作者簡(jiǎn)介：

陸璐，女，1986年出生，江蘇淮安人，本科學(xué)歷，經(jīng)濟(jì)師。研究方向：企業(yè)管理、科技成果轉(zhuǎn)化、院企合作。

呼文博，男，1988年出生，甘肅通渭人，助教，中國(guó)政法大學(xué)博士在讀。研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與金融、金融監(jiān)管。

項(xiàng)目來(lái)源：廣西科技發(fā)展戰(zhàn)略研究專(zhuān)項(xiàng)課題 ；項(xiàng)目名稱(chēng)：加強(qiáng)科研院所與企業(yè)合作助力產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展模式探索（編號(hào)：桂科ZL24008020）