【內(nèi)容摘要】""在世界大變局中，大國“退群”行為已成為國際組織發(fā)展進(jìn)程中普遍面臨的挑戰(zhàn)，而國際組織選擇應(yīng)對(duì)此行為的策略差異與其所需資源的集中度及其內(nèi)部主要大國的立場一致性有關(guān)。聯(lián)合國教科文組織面對(duì)不同時(shí)期的美國“退群”行為，采用了不同類型的應(yīng)對(duì)策略。面對(duì)1983年美國里根政府的“退群”時(shí)，教科文組織因所需資金和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)資源集中度較高，且其他主要大國與美國的立場較為一致，難以獲得替代性資源，從而采取了適應(yīng)型應(yīng)對(duì)策略；而面對(duì)2017年美國特朗普政府的“退群”時(shí)，教科文組織因所需資金和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)資源集中度相對(duì)較低，且其他主要大國與美國的立場一致性較低，更容易獲取替代性資源，從而采取了抵制型應(yīng)對(duì)策略。探究國際組織應(yīng)對(duì)大國“退群”行為所采取的策略選擇差異及背后邏輯，對(duì)于中國更有效應(yīng)對(duì)其他大國的“退群”行為具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】"大國“退群”""資源集中度""大國立場一致性""聯(lián)合國教科文組織""適應(yīng)型策略""抵制型策略

【作者簡介】""朱杰進(jìn)，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授（上海""郵編：200433）；劉瑛琛，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生（上海""郵編：200433）

【中圖分類號(hào)】"D813.2"""""""""""""【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】"A

【文章編號(hào)】"1006-1568-（2025）03-0090-23

【DOI編號(hào)】"10.13851/j.cnki.gjzw.202503005

一、問題的提出

當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，國際組織亦處于動(dòng)蕩變革期。自特朗普政府第二任期以來，美國在短期內(nèi)再次退出多個(gè)重要國際組織。2025年1月20日，美國宣布退出《巴黎協(xié)定》和世界衛(wèi)生組織（WHO）；2月4日，美國宣布退出聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)（United"Nations"Human"Rights"Council，"UNHRC），停止向聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟(jì)和工程處提供支持，同時(shí)對(duì)美國在聯(lián)合國教科文組織（UNESCO，以下簡稱“教科文組織”）的成員資格進(jìn)行審查。"在個(gè)別大國頻繁“退群”和單邊主義盛行的情況下，國際組織正面臨嚴(yán)峻的改革壓力乃至生存危機(jī)。

在大國“退群”壓力下，國際組織往往會(huì)采取不同的應(yīng)對(duì)策略。"根據(jù)海爾克·戴克斯特拉（Hylke"Dijkstra）和吉塞拉·赫希曼（Gisela"Hirschmann）等學(xué)者的界定，以國際組織在話語和行動(dòng)上對(duì)退出國政策訴求的接受程度作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，國際組織應(yīng)對(duì)大國“退群”的策略可以分為適應(yīng)型策略（adaptation"strategy）和抵制型策略（resistance"strategy）。"在話語上，適應(yīng)型策略指國際組織公開強(qiáng)調(diào)退出國政策訴求的合理性和可接受性，承認(rèn)本組織的不足，并宣布將采取改革措施等；而抵制型策略指國際組織否認(rèn)退出國指控的合理性，表示成員國的退出行為缺乏合法性。在行動(dòng)上，適應(yīng)型策略指國際組織通過調(diào)整自身任務(wù)、政策和組織結(jié)構(gòu)，積極回應(yīng)退出國的政策訴求；而抵制型策略指國際組織對(duì)退出國的政策訴求保持戰(zhàn)略性沉默，或采取行動(dòng)阻礙退出國實(shí)現(xiàn)自身利益，抑或采取維護(hù)組織自主性的措施以保護(hù)自身免受“退群”行為的傷害。

從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)來看，同樣是面對(duì)美國政府的“退群”行為，教科文組織先后采用了不同類型的應(yīng)對(duì)策略。針對(duì)1983年里根政府的“退群”行為，教科文組織采取了適應(yīng)型策略。在話語上，其承認(rèn)了自身不足，并表示將進(jìn)行組織內(nèi)部改革；在行動(dòng)上，其采取了一系列改革措施，積極回應(yīng)了里根政府提出的關(guān)切和訴求。而針對(duì)2017年特朗普政府的“退群”行為，教科文組織卻采取了抵制型策略。在話語上，伊琳娜·博科娃（Irina"Bokova）和奧德蕾·阿祖萊（Audrey"Azoulay）兩任總干事都對(duì)美國的“退群”行為表達(dá)了不滿；在行動(dòng)上，其對(duì)美國的政策訴求則保持了戰(zhàn)略性沉默，同時(shí)推動(dòng)自身戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型以維護(hù)組織自主性。

同樣是面對(duì)大國“退群”行為，為什么國際組織有時(shí)采取適應(yīng)型策略，有時(shí)采取抵制型策略？這是本文的研究問題。針對(duì)此問題，既有研究主要提供了以下三類分析視角：一是國際組織行政領(lǐng)導(dǎo)人視角，其認(rèn)為國際組織行政領(lǐng)導(dǎo)人的性格和能力差異導(dǎo)致采取不同策略；"二是國際組織制度特征視角，其認(rèn)為成員國對(duì)國際組織的授權(quán)程度、國際組織正式化水平等制度特征會(huì)影響國際組織采取實(shí)際行動(dòng)回應(yīng)“退群”挑戰(zhàn)的能力；"三是國際組織內(nèi)主要大國立場一致性視角，其認(rèn)為組織內(nèi)其他主要大國同退出國是否保持立場一致，這是影響國際組織選擇適應(yīng)還是抵制退出國政策的關(guān)鍵因素。

總體上看，上述三類分析視角對(duì)于國際組織應(yīng)對(duì)大國“退群”的策略選擇具有一定解釋力，但也存在不足。其中，第一類分析視角關(guān)注到了國際組織行政領(lǐng)導(dǎo)人的能動(dòng)性，第二類分析視角強(qiáng)調(diào)了初始制度條件對(duì)國際組織的限制作用。但實(shí)際上，國際組織應(yīng)對(duì)大國“退群”是其與退出國以及其他大國之間展開的一場政治博弈。一個(gè)大國退出國際組織，必然會(huì)對(duì)國際組織生存和發(fā)展所需要的資源造成損害。在此情況下，國際組織能否從其他大國獲得替代性資源就尤為關(guān)鍵，而這取決于兩個(gè)因素：一是其他大國是否支持退出國；二是國際組織所需資源是否集中于退出國。可以看出，第三類分析視角較好地把握了國際組織內(nèi)其他大國與退出國之間立場是否一致的因素，但忽視了國際組織所需資源是否集中于退出國的因素。

有鑒于此，本文認(rèn)為，國際組織所需資源的集中度和國際組織內(nèi)主要大國立場的一致性會(huì)共同影響國際組織獲取替代性資源的空間，進(jìn)而影響其應(yīng)對(duì)大國“退群”的策略選擇。1983年，教科文組織所需資金和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)資源的集中度相對(duì)較高，且其他主要大國與美國的立場較為一致，使其難以獲得替代性資源，從而采取了適應(yīng)型應(yīng)對(duì)策略。而2017年，教科文組織所需資金和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)資源的集中度相對(duì)較低，且其他主要大國與美國的立場一致性較低，使其更易獲取替代性資源，從而采取了抵制型應(yīng)對(duì)策略。

二、國際組織策略選擇的理論分析框架

基于國際組織的資源依賴?yán)碚?，本文在既有“大國立場一致性”分析視角基礎(chǔ)上，增加國際組織資源集中度的變量，構(gòu)建了一個(gè)“資源集中度+大國立場一致性”的理論分析框架，來解釋國際組織應(yīng)對(duì)大國“退群”行為的策略選擇。

（一）國際組織應(yīng)對(duì)“退群”行為的策略類型

國際組織在面臨大國“退群”這一類挑戰(zhàn)行為時(shí)，主要有適應(yīng)和抵制兩種應(yīng)對(duì)策略，且都體現(xiàn)在其話語和行動(dòng)之中（見表1）。

一方面，國際組織可通過適應(yīng)型或抵制型的話語來應(yīng)對(duì)大國“退群”行為。一般來講，國際組織會(huì)建立公共關(guān)系部門，并有網(wǎng)站公開本組織的數(shù)據(jù)和政策等信息，其應(yīng)對(duì)成員國退出行為的話語會(huì)反映在官方文本和領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)言等材料中。此外，國際組織領(lǐng)導(dǎo)人還可發(fā)表公開講話、接受媒體采訪或通過個(gè)人社交媒體作出回應(yīng)。"國際組織的適應(yīng)型策略話語表現(xiàn)為：公開強(qiáng)調(diào)退出國政策訴求的有效性和合法性，承認(rèn)本組織的不足，乃至宣布采取改革措施等。國際組織的抵制型策略話語則表現(xiàn)為，否認(rèn)退出國的指控，表示成員國的退出行為缺乏合法性，甚至?xí)u(píng)退出國。

另一方面，國際組織也可以采取適應(yīng)型或抵制型的行動(dòng)來應(yīng)對(duì)大國“退群”行為。盡管國際組織是由各成員國建立的，但并不單純按照成員國的意愿行事。國際組織可從其道德立場、專業(yè)知識(shí)和各成員國委派的任務(wù)中獲得權(quán)威，以此獲得自主行動(dòng)的空間。"國際組織的適應(yīng)型策略行動(dòng)表現(xiàn)為，積極回應(yīng)成員國在退出時(shí)提出的直接訴求，調(diào)整自身任務(wù)、政策和組織結(jié)構(gòu)。反之，抵制型策略行動(dòng)主要有三種表現(xiàn)：一是對(duì)成員國退出的行為保持戰(zhàn)略性沉默，以此避免接受退出國的政策要求；二是采取行動(dòng)阻礙退出國實(shí)現(xiàn)其利益；三是建立更加專業(yè)和規(guī)范的行動(dòng)渠道，以此維護(hù)組織自主性，并使其免受“退群”行為的傷害。

（二）國際組織的資源依賴?yán)碚?/p>

從國際組織的資源依賴?yán)碚摽?，大國“退群”是一個(gè)國際組織與退出國以及其他成員國之間的資源博弈過程，國際組織能否在退出國之外獲得替代性資源是影響其選擇不同策略的主要原因。

資源依賴?yán)碚撌墙M織理論的重要流派。該理論認(rèn)為，任何組織都不完全獨(dú)立和自給自足，組織依賴外部環(huán)境獲取生存和發(fā)展所需的關(guān)鍵資源。邁克爾·巴尼特（Michael"Barnett）、拉斐爾·比爾曼（Rafael"Biermann）等學(xué)者將資源依賴?yán)碚搼?yīng)用到國際組織研究中。"這類研究強(qiáng)調(diào)，國際組織的決策需要考慮自身的資源依賴關(guān)系，在維護(hù)自身自主性和保障所需資源之間作出平衡。在面對(duì)大國退出的情況下，國際組織需要采取策略以適應(yīng)外部環(huán)境的變化，或是采取積極行動(dòng)以管理和控制自身對(duì)外部環(huán)境的資源依賴程度。原因在于：一方面，國際組織無法完全控制其生存所需的全部資源，如財(cái)政、物資、信息及聲譽(yù)資源等；另一方面，國際組織所處外部環(huán)境存在不確定性，并影響其所需資源的持續(xù)和穩(wěn)定供給。

此外，有三個(gè)因素對(duì)于研究國際組織的資源依賴情況較為關(guān)鍵：資源對(duì)國際組織運(yùn)作和生存的重要程度，成員國對(duì)這一資源分配和使用的控制力度，替代性資源存在的情況。

首先，資源對(duì)國際組織運(yùn)作的重要程度主要取決于兩個(gè)因素：國際組織需要某類資源的數(shù)量、資源對(duì)國際組織發(fā)揮作用的關(guān)鍵程度。具體到教科文組織，其生存和發(fā)展所依賴的關(guān)鍵資源主要有資金和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)兩類。資金對(duì)教科文組織而言，既能保障其行政機(jī)構(gòu)和人員開支，也能支持其重大工作計(jì)劃的實(shí)施，還是其應(yīng)對(duì)新冠疫情這類突發(fā)性危機(jī)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在專業(yè)網(wǎng)絡(luò)資源層面，教科文組織被認(rèn)為是“思想實(shí)驗(yàn)室、信息交流中心、國際規(guī)則的制定者和監(jiān)督者”。"其依賴自身龐大的地區(qū)、次地區(qū)或地區(qū)內(nèi)辦事處，各成員國的全國委員會(huì)，教育、科學(xué)、文化及傳播和信息領(lǐng)域的非政府組織和名人“大使”等，形成了一個(gè)相當(dāng)獨(dú)特的國際智力合作網(wǎng)絡(luò)。"教科文組織的主要活動(dòng)方式為：制定國際準(zhǔn)則性文書，召開各種政府性或非政府性國際會(huì)議，舉辦專業(yè)討論會(huì)、研討班和培訓(xùn)班，開展人員和情報(bào)交流，實(shí)施試點(diǎn)項(xiàng)目，發(fā)起國際運(yùn)動(dòng)來推動(dòng)掃盲、文物保護(hù)事業(yè)等。正如中國聯(lián)合國教科文組織全國委員會(huì)前主任楊海波曾指出的，教科文組織的優(yōu)勢并不在于向各成員國提供大量資金和物資援助，而在于它具有進(jìn)行廣泛智力合作的能力。

其次，就成員國對(duì)資源分配和使用的控制情況而言，如果某種資源對(duì)國際組織的生存十分重要，且該資源的所有權(quán)和使用權(quán)集中控制在某個(gè)成員國手中，那么國際組織對(duì)這個(gè)成員國的依賴程度就較高；反之，如果國際組織生存和運(yùn)作所需的重要資源分布較為分散，那么其對(duì)特定成員國的資源依賴程度就較低。政府間國際組織是由主權(quán)國家創(chuàng)建且以主權(quán)國家作為成員的特殊類型組織，成員國是分配國際組織所需資源的關(guān)鍵行為體。

最后，國際組織獲取替代性資源的空間會(huì)影響其資源依賴情況，進(jìn)而影響其行為受到限制的范圍和程度。即便某一類資源對(duì)國際組織的生存十分重要，且特定成員國控制了此類資源的所有權(quán)和使用權(quán)，但如果國際組織能夠從其他渠道獲得此類資源，那么其行為受限制的范圍和程度就會(huì)大幅降低。如上文所述，成員國是控制國際組織所需資源的關(guān)鍵行為體。因此，當(dāng)國際組織面臨來自特定成員國退出的壓力且難以獲得替代性資源時(shí)，其行為就會(huì)受到特定成員國制約，因而不得不適應(yīng)特定成員國的政策要求。反之，如果國際組織能夠獲取替代性資源，那么特定成員國的退出對(duì)其行為限制就較為有限，其也能夠抵制特定成員國的政策。

（三）理論分析框架

根據(jù)資源依賴?yán)碚?，國際組織應(yīng)對(duì)大國“退群”的策略選擇主要取決于其獲取替代性資源空間的大小，而這主要受兩類因素影響：國際組織所需資源的集中度與大國立場的一致性。

一方面，國際組織所需資源的集中度會(huì)影響替代性資源的存在情況。資源集中度是指，重要資源的所有權(quán)和使用權(quán)是否被少數(shù)幾個(gè)或單個(gè)成員國掌握。如果維持國際組織生存和運(yùn)作的資源相對(duì)集中在某個(gè)成員國手中，而該成員國要退出國際組織，那么國際組織能獲取的替代性資源就較為有限。本文以資金和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)資源相對(duì)于退出國的分布情況，來衡量教科文組織的資源集中度。如果退出國是教科文組織預(yù)算資金的主要供給者，同時(shí)也是其專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的主要合作方，那么其資源集中度就較高；反之，則資源集中度較低。

另一方面，主要大國的立場一致性也會(huì)影響國際組織獲得替代性資源的情況。以資金為例，如果其他主要大國與退出國的政策立場保持一致，那么國際組織就難以說服其他大國提供替代性資源，因此不得不向退出國屈服。相反，如果其他主要大國與退出國之間存在立場分歧，有意愿向國際組織提供更多資金，那么國際組織就有能力抵制退出國的政策。

綜上所述，國際組織所需資源的集中度和國際組織內(nèi)主要大國的立場一致性共同影響國際組織獲取替代性資源的空間，進(jìn)而影響國際組織應(yīng)對(duì)大國“退群”行為的策略選擇（見圖1）。

據(jù)此，本文推導(dǎo)出如下兩個(gè)有待實(shí)證檢驗(yàn)的理論假設(shè)：一是當(dāng)國際組織所需資源的集中度較高，且其內(nèi)部其他大國與退出國的立場一致性也較高時(shí)，國際組織獲取替代性資源的空間有限，因而其更有可能針對(duì)大國“退群”行為采取適應(yīng)型策略；二是當(dāng)國際組織所需資源的集中度較低，且其內(nèi)部其他大國與退出國的立場一致性也較低時(shí)，國際組織獲取替代性資源的空間較大，因而其更有可能針對(duì)大國“退群”行為采取抵制型策略。

本文將基于最大相似求異原則，選擇教科文組織在1983年和2017年兩次應(yīng)對(duì)美國政府“退群”的案例進(jìn)行比較分析，對(duì)上述理論假設(shè)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。"本文的案例選擇具有一定優(yōu)勢：一是美國兩次退出教科文組織的政策訴求相似，這排除了國際組織因退出國政策訴求差異而采取不同應(yīng)對(duì)策略的情況；二是美國兩次“退群”的對(duì)象都是教科文組織，這排除了國際組織自身因素對(duì)策略選擇的影響。

三、適應(yīng)型策略：教科文組織應(yīng)對(duì)里根政府的“退群”行為

1983年12月28日，時(shí)任美國國務(wù)卿喬治·舒爾茨（George"Shultz）致信當(dāng)時(shí)的教科文組織總干事姆博（Amadou-Mahtar"M’Bow），表示美國將于一年后退出教科文組織。在信件中，舒爾茨批評(píng)教科文組織“服務(wù)于個(gè)別成員國的政治目的”，“在管理方式上缺乏效率”，并指責(zé)教科文組織在預(yù)算方面存在問題。

（一）教科文組織適應(yīng)型策略的具體表現(xiàn)

面對(duì)里根政府的“退群”行為，教科文組織因其所需資源集中度較高，且內(nèi)部其他主要大國與美國的立場一致性較高，而難以獲得替代性資源，只能以適應(yīng)型策略來應(yīng)對(duì)。在話語方面，教科文組織承認(rèn)了自身的不足，并表示將進(jìn)行組織內(nèi)部改革；在行動(dòng)方面，其采取了一系列改革措施，積極回應(yīng)了美國提出的關(guān)切和訴求。

針對(duì)美國這一決定，姆博總干事在給舒爾茨的回信中承認(rèn)教科文組織的不完美，并表示“我們自己也清楚地意識(shí)到必須不斷改進(jìn)本組織編制規(guī)劃、制定計(jì)劃、實(shí)施和評(píng)估活動(dòng)的方法”，同時(shí)希望美國能夠留下來以維護(hù)普遍性原則。"而在行動(dòng)上，教科文組織成立了改革機(jī)構(gòu)并采取了一系列改革舉措，以回應(yīng)美國在退出時(shí)所表達(dá)的政策關(guān)切和訴求。1984年5月，教科文組織執(zhí)委會(huì)成立了一個(gè)由13個(gè)成員國組成的臨時(shí)委員會(huì)，向教科文組織提供改革建議、審查教科文的項(xiàng)目以及行政和預(yù)算問題；同月，姆博總干事還宣布成立五個(gè)工作小組，對(duì)預(yù)算、招聘和職員管理、項(xiàng)目評(píng)估、公共信息以及項(xiàng)目可行性分析等方面的活動(dòng)展開調(diào)查，并向總干事進(jìn)行匯報(bào)。

針對(duì)美國批評(píng)教科文組織“服務(wù)于個(gè)別成員國的政治目的”“過度政治化”的政策關(guān)切，教科文組織在項(xiàng)目安排、巴以問題和言論自由等方面予以了積極回應(yīng)。首先，教科文組織將項(xiàng)目聚焦于其核心任務(wù)領(lǐng)域。1986—1987年項(xiàng)目預(yù)算草案指示秘書處在推薦項(xiàng)目時(shí)，要優(yōu)先選擇聚焦核心領(lǐng)域（即教育、科學(xué)、文化和通信）并能夠獲得高度支持的項(xiàng)目。同時(shí)，對(duì)于容易引起爭議的裁軍、集體人權(quán)等議題領(lǐng)域的項(xiàng)目，總干事召集了顧問小組對(duì)其“是否獲得了廣泛支持”進(jìn)行審核。其次，教科文組織在巴以問題上采取了相對(duì)溫和的態(tài)度。例如，這一時(shí)期的項(xiàng)目/預(yù)算決議不再提及“巴解組織”“民族解放運(yùn)動(dòng)”等字眼。最后，就美國關(guān)心的言論自由問題，教科文組織給予美國提出的國際傳播發(fā)展計(jì)劃（IPDC）更高優(yōu)先度，同時(shí)淡化第三世界國家要求的“新世界信息與通信秩序”，稱之為“一個(gè)漸進(jìn)的、持續(xù)的過程”。

針對(duì)美國對(duì)教科文組織“管理方式缺乏效率”的政策關(guān)切，教科文組織內(nèi)部也采取了積極的改革舉措。在人事管理方面，總干事宣布簡化教科文組織的人事手續(xù)，重組人事局，并將各級(jí)人事任命的權(quán)力下放給副總干事、助理干事和人事局。在行政管理方面，總干事建立的五個(gè)工作小組之一就“將總干事的權(quán)力下放給副總干事、將總部的權(quán)力下放給地方辦事機(jī)構(gòu)”的政策目標(biāo)提出了改革建議。在活動(dòng)評(píng)估方面，總干事放棄了其一直以來的反對(duì)意見，表示將加強(qiáng)中央評(píng)估部門，并建立一個(gè)部門間評(píng)估委員會(huì)。

針對(duì)美國在預(yù)算管理方面的關(guān)切，教科文組織積極采納了美國的大部分意見。盡管1984—1985年的項(xiàng)目預(yù)算草案早已通過，但其仍然表示，之后的1986—1987年項(xiàng)目預(yù)算草案將在原則上采取“零增長”計(jì)劃。關(guān)于美國“提高預(yù)算信息透明度”的要求，教科文組織執(zhí)委會(huì)批準(zhǔn)了一項(xiàng)決議，要求總干事向成員國提供關(guān)于預(yù)算合理性的內(nèi)部文件。此外，總干事還接受了美國提出的其他預(yù)算管理技術(shù)的要求，包括貫徹不變價(jià)值美元原則、保留撥款準(zhǔn)備金以覆蓋通脹成本、計(jì)算貨幣浮動(dòng)賬戶等（見表2）。

根據(jù)前文的理論框架，可從資源集中度和大國立場一致性兩方面，來分析為什么教科文組織會(huì)采取適應(yīng)型的應(yīng)對(duì)策略。

（二）資源集中度較高

教科文組織在1983年面對(duì)美國里根政府的“退群”行為時(shí)，所需資金和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)資源集中度較高。當(dāng)時(shí)，美國是教科文組織預(yù)算資金的主要提供者，同時(shí)也是其組織專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的主要合作方。

在資金方面，1983年教科文組織高度依賴美國所提供的資金。教科文組織的財(cái)政收入主要可分為以下三類：根據(jù)成員國支付能力核算的固定會(huì)費(fèi)（assessed"contribution）、根據(jù)自愿原則捐贈(zèng)的資金（voluntary"contribution）以及通過服務(wù)等方式獲得的其他收入。"1981—1983年，教科文組織的固定會(huì)費(fèi)收入占總體財(cái)政收入的95.52%，"而美國分?jǐn)偭烁哌_(dá)25%的固定會(huì)費(fèi)（見表3）。也就是說，美國在這一時(shí)期繳納的固定會(huì)費(fèi)約占教科文組織財(cái)政收入的23.88%。

在專業(yè)網(wǎng)絡(luò)資源方面，美國也是教科文組織的主要合作方。一方面，20世紀(jì)80年代初，美籍工作人員的數(shù)量在教科文組織中占據(jù)的比例較大。1982年7月，教科文組織的長期工作人員中，共有87位美國人，在全部成員國中居首位。"1984年，時(shí)任總干事姆博曾指出，教科文組織有40%的短期合同員工和顧問是美國人。"另一方面，美國在當(dāng)時(shí)是教科文組織重要公約、倡議和項(xiàng)目的發(fā)起方與合作方。例如，在文化領(lǐng)域，美國與教科文組織展開合作，推動(dòng)建立了世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的國際機(jī)制。“世界遺產(chǎn)”這一術(shù)語可以追溯至1965年美國提出的“世界遺產(chǎn)信托基金”。其后，美國借助教科文組織平臺(tái)推廣其“自然和文化遺產(chǎn)并重”的理念和管理模式。"最終，1970年，教科文組織通過了《關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化財(cái)產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》（Convention"on"the"Means"of"Prohibiting"and"Preventing"the"Illicit"Import，"Export"and"Transfer"of"Ownership"of"Cultural"Property）；1972年，教科文組織通過了《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（Convention"Concerning"the"Protection"of"the"World"Cultural"and"Natural"Heritage）。美國不僅率先批準(zhǔn)了這兩個(gè)公約，還出臺(tái)《文化財(cái)產(chǎn)公約實(shí)施法案》（Convention"on"Cultural"Property"Implementation"Act）等予以支持。此外，科學(xué)領(lǐng)域的“人與生物圈”項(xiàng)目、通信和傳播領(lǐng)域的國際傳播發(fā)展計(jì)劃等都離不開美國的參與。

（三）大國立場一致性較高

1983年，在美國首度退出教科文組織之際，該組織不僅資源集中度較高，且其他主要大國也與美國立場保持高度一致，并無意愿補(bǔ)充美國“退群”所造成的資源缺口。盡管美國政府當(dāng)時(shí)在公布退出教科文組織的計(jì)劃時(shí)，事先并未與其西方陣營伙伴進(jìn)行正式磋商，"但這些主要大國仍同美國保持高度的立場一致。西方信息集團(tuán)（Western"Information"Group，"WIG）在教科文組織改革問題上的立場一致，各國共同反對(duì)時(shí)任總干事姆博，甚至部分國家直接追隨美國“退群”，這均是其一致立場的體現(xiàn)。

首先，西方大國就教科文組織的改革議題展開了立場協(xié)調(diào)。1984年1月10日，美國、日本、聯(lián)邦德國、法國、英國等24個(gè)西方發(fā)達(dá)國家組成了西方信息集團(tuán)工作小組。1984年3月15日，西方信息集團(tuán)向總干事提交了一份題為《聯(lián)合國教科文組織的危機(jī)》的工作文件。文件認(rèn)為，教科文組織存在秘書機(jī)構(gòu)和國家代表機(jī)構(gòu)權(quán)力失衡、主要出資國對(duì)資金缺少控制權(quán)、政治化問題、項(xiàng)目和預(yù)算缺少管理等幾類問題，這些問題與美國對(duì)教科文組織的指責(zé)相似。其后，西方信息集團(tuán)還提出了教科文組織改革的具體動(dòng)議。

其次，時(shí)任教科文組織總干事姆博遭遇了西方國家的一致反對(duì)。美國宣布“退群”后，西方國家指控姆博趕走教科文組織的西方雇員，并在關(guān)鍵崗位上“任人唯私”。"1986年，日本作為美國退出后教科文組織的最大會(huì)費(fèi)貢獻(xiàn)國，明確表示如果姆博獲得第三任期，日本將考慮退出教科文組織。其他西方國家如聯(lián)邦德國、荷蘭和比利時(shí)等也表達(dá)了相同立場，甚至第三世界國家也并沒有對(duì)姆博尋求連任的行為予以有力支持。

最后，部分國家追隨美國的行動(dòng)，威脅“退群”乃至采取實(shí)際行動(dòng)。自美國宣布退出教科文組織后，英國、聯(lián)邦德國以及其他幾個(gè)西方國家也告知時(shí)任總干事姆博，若教科文組織的運(yùn)作方式到1984年年底還沒有改善跡象，它們將考慮是否繼續(xù)其會(huì)員資格。"1984年7月，荷蘭教育和科學(xué)部部長致信總干事，表示考慮到美國宣布退出的聲明，荷蘭也將審查本國在教科文組織中的參與情況。"1984年11月，英國同樣發(fā)表聲明表示將退出教科文組織，并指責(zé)其“多年來一直面臨著效率低下、過度政治化和程序模糊的問題”。"新加坡也緊隨美英之后退出了教科文組織。

在西方大國與美國保持立場高度一致的同時(shí)，蘇聯(lián)并未采取實(shí)際行動(dòng)支持教科文組織。1984年9月，蘇聯(lián)副外長致信時(shí)任總干事姆博。在信中，蘇聯(lián)盡管出于自身利益表達(dá)了對(duì)“新世界信息與通信秩序”和教科文組織參與裁軍行動(dòng)的支持，反對(duì)任何審查教科文組織章程或修改決策規(guī)則和程序的企圖，但同樣希望提高教科文組織的行政和預(yù)算效率。"在美國正式退出后，蘇聯(lián)分?jǐn)偟墓潭〞?huì)費(fèi)比例仍然維持在10.08%的水平，"其并未填補(bǔ)因美英等國“退群”造成的資源缺口。在此情況下，教科文組織難以獲得替代性資源，只能大規(guī)模削減預(yù)算并節(jié)省內(nèi)部開支。1986—1987年，教科文組織的常規(guī)預(yù)算規(guī)模下降至2.89億美元，"還不到美英“退群”前預(yù)算的一半。

四、抵制型策略：教科文組織應(yīng)對(duì)特朗普政府的“退群”行為

2017年10月12日，美國國務(wù)院發(fā)表聲明稱，美國決定退出教科文組織，這一決定是美國出于“不斷增加的會(huì)費(fèi)欠款、教科文組織未進(jìn)行根本性改革以及該組織長期針對(duì)以色列的偏見”等關(guān)切作出的。

（一）教科文組織抵制型策略的具體表現(xiàn)

面對(duì)美國特朗普政府的“退群”行為，教科文組織由于所需資金和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)資源集中度較低，且主要大國未與美國的政策立場保持一致，因此更易獲得替代性資源，于是采取了抵制型策略來應(yīng)對(duì)美國的退出。在話語方面，教科文組織博科娃和阿祖萊兩任總干事都對(duì)美國的“退群”行為表達(dá)了不滿；在行動(dòng)方面，教科文組織則采取了完善籌資機(jī)制等一系列維護(hù)組織自主性的行為，對(duì)美國的政策訴求保持了戰(zhàn)略性沉默。

在話語上，教科文組織的兩任總干事都公開批評(píng)了美國的“退群”行為。在收到美國表示退出教科文組織的正式通知后，時(shí)任總干事博科娃立即發(fā)表了一份對(duì)美國的決定深表遺憾的聲明。博科娃表示，“在打擊暴力極端主義的斗爭要求對(duì)教育、文化間的對(duì)話以及防止仇恨進(jìn)行新的投資的時(shí)候，美國的退出令人非常遺憾。”她表示，“這是教科文組織的損失，是聯(lián)合國大家庭的損失，也是多邊主義的損失?！?2017年11月13日，教科文組織新任總干事阿祖萊在就職演說中表示，“即便我們所面臨的所有問題都是共同的問題，有些國家還是開始退出國際社會(huì)共同體……我呼吁成員國直面自己的責(zé)任，不要成為經(jīng)常存在變數(shù)的合作伙伴。”

在行動(dòng)上，一方面，教科文組織的新任總干事領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)了組織的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型（strategic"transformation），以維護(hù)組織自身的自主性，從而使其能夠應(yīng)對(duì)美國“退群”造成的政治和財(cái)務(wù)危機(jī)；另一方面，教科文組織對(duì)美國所謂的“未進(jìn)行根本性改革”“針對(duì)以色列的持續(xù)偏見”等指責(zé)保持了戰(zhàn)略性沉默，并未回應(yīng)其相關(guān)政策訴求。

2018年，阿祖萊總干事上任伊始便發(fā)起了對(duì)教科文組織的戰(zhàn)略性變革，該變革被認(rèn)為是重塑組織職能、重振成員國信任與合力的關(guān)鍵舉措。"但不同于美國所期待的教科文組織改變當(dāng)下“無法反映美國對(duì)外政策利益”“無法體現(xiàn)美國資金影響力”"局面的改革，阿祖萊表示：“我們需要掌握自己的命運(yùn)，奪回主動(dòng)權(quán)；換句話說，我們必須開始轉(zhuǎn)型，通過戰(zhàn)略選擇來確保教科文組織能更好地支持國際社會(huì)實(shí)現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)?！?/p>

在本次戰(zhàn)略性變革的過程中，第二階段的資源拓展和加強(qiáng)傳播等手段為教科文組織創(chuàng)造了更好的生存條件。在資源拓展方面，教科文組織發(fā)起了新的籌資對(duì)話活動(dòng)，擴(kuò)大預(yù)算外籌資渠道，實(shí)施全面伙伴關(guān)系戰(zhàn)略以簡化資源籌集方面的步驟，編寫新的資源籌集指南，并制定向私營部門籌措資金的計(jì)劃，乃至招聘專門的地區(qū)籌資人員等。"通過這一系列籌資措施，2019年教科文組織實(shí)現(xiàn)了近20年來首次預(yù)算上調(diào)，即成員國分?jǐn)倳?huì)費(fèi)總額上漲，且2019—2020雙年度預(yù)算外籌資比前一個(gè)雙年度增長了50%。"在戰(zhàn)略傳播方面，教科文組織設(shè)立了新的內(nèi)部傳播委員會(huì)，制定了新的傳播戰(zhàn)略、社交媒體政策和數(shù)字平臺(tái)等。

在2017年美國宣布“退群”決定后，教科文組織仍然維持其此前在中東相關(guān)議題上的行動(dòng)，并未進(jìn)行明確調(diào)整以回應(yīng)美國的訴求。通過回顧2003年至2011年期間美國在教科文組織內(nèi)部的相關(guān)表態(tài)，可以發(fā)現(xiàn)，美國在中東議題上的主要立場如下：其一，美國反對(duì)巴勒斯坦相關(guān)決議中的“政治化”措辭；其二，對(duì)位于巴以爭議領(lǐng)土上的文化遺產(chǎn)，美國僅支持在世界遺產(chǎn)委員會(huì)下開展文物和遺產(chǎn)保護(hù)的技術(shù)性工作，但反對(duì)在教科文組織大會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)這類有國家代表的機(jī)構(gòu)中討論相關(guān)議題；其三，美國堅(jiān)決反對(duì)教科文組織接納巴勒斯坦作為成員國。"然而，2017年后，教科文組織歷屆執(zhí)委會(huì)仍然通過題為“被占巴勒斯坦領(lǐng)土”的決議，其內(nèi)容涉及耶路撒冷古城保護(hù)、加沙地區(qū)教育、巴勒斯坦文化遺址保護(hù)等。巴勒斯坦的成員國身份并沒有受到動(dòng)搖，希伯倫/哈利勒古城等美國和以色列提出異議的文化遺址的歸屬國也仍然是巴勒斯坦（見表4）。

（二）資源集中度較低

在2017年特朗普政府宣布退出決定時(shí)，教科文組織所需資源對(duì)美國的集中度已大幅降低。教科文組織不再高度依賴美國所提供的預(yù)算資金，同時(shí)美國與教科文組織專業(yè)網(wǎng)絡(luò)合作的重要性也有所下降。

一方面，從資金的分布情況來看，2017年教科文組織對(duì)美國的資金依存度較低。首先，美國所承擔(dān)的固定會(huì)費(fèi)對(duì)教科文組織的重要程度下降，大約占其財(cái)政收入的13.2%。2017年，自愿捐贈(zèng)資金占教科文組織財(cái)政收入的比例已達(dá)40.29%。"而2016—2017年，美國分?jǐn)偟墓潭〞?huì)費(fèi)占總額的比例為22%。"其次，自2011年教科文組織接納巴勒斯坦成為正式成員國之后，美國已經(jīng)停止向其繳納會(huì)費(fèi)。截至2017年美國宣布退出之際，美國中止向教科文組織繳納會(huì)費(fèi)已有6年，欠費(fèi)超過5億美元。"因此，教科文組織2012—2013年的實(shí)際支出就已從此前的6.53億美元削減至4.65億美元。"到2017年美國宣布退出之際，教科文組織已經(jīng)采取了成立應(yīng)急基金、削減員工差旅支出、縮小活動(dòng)范圍等一系列應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)的措施，"其對(duì)美國資金資源的依存度大幅下降。

另一方面，從專業(yè)網(wǎng)絡(luò)資源來看，2017年教科文組織的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)資源分布較為分散，受美國“退群”影響較小。首先，在教科文組織為提升自身行動(dòng)能力而構(gòu)建的全球合作伙伴網(wǎng)絡(luò)中，美國機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用較小。2000年后，教科文組織由于自身資源和行動(dòng)能力的限制，逐步完善了通過第二類機(jī)構(gòu)和中心落實(shí)組織自身戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃的制度。所謂第二類機(jī)構(gòu)和中心，是指由成員國贊助和支持，通過合作協(xié)議與教科文組織建立正式聯(lián)系，在全球或地區(qū)范圍內(nèi)為教科文組織的計(jì)劃和優(yōu)先事項(xiàng)作出貢獻(xiàn)的機(jī)構(gòu)。"目前，法國、中國、印度、韓國等國都積極設(shè)立第二類機(jī)構(gòu)和中心支持教科文組織的工作，而美國與教科文組織合作設(shè)立此類機(jī)構(gòu)的數(shù)量卻非常有限。"其次，對(duì)于教科文組織新提出的重大計(jì)劃、倡議和公約等，美國也不再是重要參與者。2005年，教科文組織發(fā)起了國際基礎(chǔ)科學(xué)計(jì)劃（International"Basic"Sciences"Programme，"IBSP），旨在支持發(fā)展中國家在基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域的能力建設(shè)。該計(jì)劃是教科文組織的五大科學(xué)計(jì)劃之一，但美國并未參與其中。在文化領(lǐng)域，對(duì)于教科文組織2001年推出的《世界文化多樣性宣言》（UNESCO"Universal"Declaration"on"Cultural"Diversity），2005年通過的《保護(hù)和促進(jìn)文化表現(xiàn)形式多樣性公約》（2005"Convention"on"Diversity"of"Cultural"Expressions），2001年的《聯(lián)合國教科文組織保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》（Convention"on"the"Protection"of"Underwater"Cultural"Heritage）和2003年的《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》（Convention"for"the"Safeguarding"of"the"Intangible"Cultural"Heritage）等，美國均持反對(duì)態(tài)度，未以締約國身份參與其中。最后，美國籍工作人員在教科文組織中的重要性下降。截至2017年6月，教科文組織共有來自171個(gè)國家的2"109名工作人員，其中，美國籍工作人員有57名；但同一時(shí)期，法國籍人員有358名，日本籍人員有53名，中國籍人員也有40名。

總之，在2017年，教科文組織所需資金和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)資源集中度下降，有利于其尋求替代性資源。此外，其他主要大國與美國的立場一致性較低，愿意繼續(xù)支持教科文組織開展工作，使其更易找到替代性資源。

（三）大國立場一致性較低

2017年，在美國“退群”問題上，主要大國并未與美國保持立場一致。這主要體現(xiàn)為：主要大國沒有追隨美國“退群”；部分大國明確批評(píng)了美國的“退群”行為，或是表示將繼續(xù)支持教科文組織；中國等主要大國合力支持教科文組織的重點(diǎn)業(yè)務(wù)事項(xiàng)，在某種程度上填補(bǔ)了美國“退群”造成的資源短缺。

首先，主要大國沒有追隨美國退出教科文組織。與美國第一次“退群”得到了英國、新加坡等諸多國家的“跟隨”不同，特朗普政府的退出僅得到了以色列的支持。作為美國的盟友，絕大多數(shù)西方國家沒有發(fā)表任何支持美國或批評(píng)教科文組織的言論，甚至將美國的這次“退群”行為視作其對(duì)西方盟友的“背叛”。

其次，對(duì)于美國的“退群”行為，多數(shù)大國表示了遺憾，并承諾將繼續(xù)支持教科文組織的工作。俄羅斯外交部發(fā)言人表示，“莫斯科對(duì)美國的決定感到遺憾，這將對(duì)聯(lián)合國教科文組織產(chǎn)生嚴(yán)重影響。”英國政府發(fā)言人表示，英國將繼續(xù)留在教科文組織，與其他成員一道努力，支持該組織的工作。法國外交部發(fā)布公告指出，作為教科文組織的東道國，法國十分支持教科文組織的行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)該組織的未來對(duì)法國尤為重要。

最后，中國等主要大國加大力度支持教科文組織開展業(yè)務(wù)。一方面，中國對(duì)教科文組織會(huì)費(fèi)的貢獻(xiàn)提升。美國“退群”后，中國成為其最大的會(huì)費(fèi)繳納國。2020—2021年，中國分擔(dān)的固定會(huì)費(fèi)占總額的15.49%，"這補(bǔ)充了美國“退群”造成的會(huì)費(fèi)短缺。另一方面，中國和法國等為性別平等和非洲發(fā)展這兩大教科文組織總體優(yōu)先事項(xiàng)"提供了額外資金。中國于2015年在教科文組織設(shè)立了女童和婦女教育獎(jiǎng)，并于2020年續(xù)簽協(xié)議，承諾在之后五年中繼續(xù)對(duì)該獎(jiǎng)項(xiàng)提供資金支持。2019年，中國政府與教科文組織總干事阿祖萊共同簽署《中國—聯(lián)合國教科文組織信托基金協(xié)議》，決定自2019年起實(shí)施新一期的中國—聯(lián)合國教科文組織信托基金項(xiàng)目（CFIT），支持非洲發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)教育，資助期限為4年，二期項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)仍為800萬美元。"2019年，法國提供了500萬歐元自愿捐款，資助教科文組織在教育領(lǐng)域開展工作。此外，法國還為聯(lián)合國兒童基金會(huì)、聯(lián)合國教科文組織共同籌集了1"500萬歐元，支持其在塞內(nèi)加爾、多哥和喀麥隆開展女童教育項(xiàng)目，并通過“全球教育伙伴關(guān)系”為女童和婦女教育提供支持。

結(jié)""""論

基于國際組織的資源依賴?yán)碚?，本文通過構(gòu)建“資源集中度+大國立場一致性”的理論框架，嘗試探討國際組織應(yīng)對(duì)大國“退群”行為的策略選擇差異及其背后的邏輯。本文認(rèn)為，國際組織所需資源的集中度和國際組織內(nèi)主要大國的立場一致性共同影響了國際組織獲取替代性資源的空間，進(jìn)而影響其應(yīng)對(duì)大國“退群”行為的策略選擇。具體而言，當(dāng)國際組織生存所需資源集中度較高，且主要大國與退出國的政策立場相對(duì)一致時(shí)，國際組織較難獲得替代性資源，往往會(huì)選擇適應(yīng)型應(yīng)對(duì)策略；當(dāng)國際組織生存所需資源集中度較低，且主要大國與退出國的立場一致性較低時(shí)，國際組織更易獲得替代性資源，從而更有可能選擇抵制型應(yīng)對(duì)策略。

教科文組織兩次應(yīng)對(duì)美國“退群”的案例證實(shí)了以上分析框架。在1983年，教科文組織所需資金和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)資源被美國集中控制，且英國、聯(lián)邦德國、日本等主要大國同美國保持了相對(duì)一致的立場，因此其不得不以適應(yīng)型策略來應(yīng)對(duì)美國的退出，在話語上承認(rèn)組織自身不足，同時(shí)采取行動(dòng)積極回應(yīng)美國的政策訴求。而在2017年，教科文組織所需資金和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)資源的集中度已大幅降低，且中國、法國、英國等主要大國未與美國保持一致立場，使其能夠采取抵制型策略來應(yīng)對(duì)美國的“退群”行為，既在話語上批評(píng)美國這一行為，又在行動(dòng)上對(duì)其訴求保持戰(zhàn)略性沉默，并采取拓寬籌資渠道、加強(qiáng)宣傳等措施維護(hù)組織的自主性。

在理論層面，本文進(jìn)一步推進(jìn)了大國與國際組織關(guān)系的理論研究議程。既有關(guān)于大國退出國際組織的研究大多聚焦于分析大國退出國際組織的行為差異，以及國際組織內(nèi)退出國與其他國家之間的政治博弈，較少探討國際組織如何應(yīng)對(duì)大國“退群”的策略選擇問題。"本文通過引入國際組織的資源依賴?yán)碚?，指出國際組織所需資源的集中度影響了其應(yīng)對(duì)“退群”的策略選擇，將國際組織作為核心行為體，從而有利于構(gòu)建真正以國際組織為中心的國際組織理論體系。

在政策層面，本文除了對(duì)國際組織如何應(yīng)對(duì)大國“退群”和當(dāng)前危機(jī)具有啟示意義外，還對(duì)中國特色大國國際組織外交具有一定的參考價(jià)值。面對(duì)世界百年未有之大變局和個(gè)別大國新一輪大規(guī)模“退群”的狀況，一方面，中國需要深入研究當(dāng)前國際組織生存與發(fā)展所需關(guān)鍵資源及其分布狀況，更好地研判國際組織面對(duì)大國“退群”時(shí)可能采取的應(yīng)對(duì)策略；另一方面，中國需要在國際組織內(nèi)盡可能團(tuán)結(jié)其他大國，以及堅(jiān)持真正的多邊主義，共同落實(shí)全球發(fā)展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議，攜手共建人類命運(yùn)共同體，更好地履行國際組織的維護(hù)者和建設(shè)者這一大國責(zé)任。

[責(zé)任編輯：陳""雪]