摘要：土地作為稀缺資源，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中至關(guān)重要。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可以有效利用農(nóng)村的閑置土地資源，有助于提升村集體經(jīng)濟發(fā)展實力并增加農(nóng)戶收入，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以四川省成都市郫都區(qū)為例，總結(jié)了郫都區(qū)入市實踐改革現(xiàn)狀，探討了鄉(xiāng)村振興背景下郫都區(qū)全面推進入市改革存在的困境，進而從完善相關(guān)配套政策制度、健全同地同權(quán)保障機制、推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合、合理分配土地增值收益、規(guī)范管理和監(jiān)督機制五個方面提出優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；優(yōu)化路徑；成都市郫都區(qū)

自2017年黨的十九大報告中首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，鄉(xiāng)村振興已成為國家重要戰(zhàn)略。2018年中央一號文件和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》都詳細規(guī)劃了全面推進鄉(xiāng)村振興的藍圖；黨的二十大報告再次強調(diào)了“全面推進鄉(xiāng)村振興”的發(fā)展理念，展示了國家對農(nóng)村發(fā)展的高度重視；2024年中央一號文件更明確了推進鄉(xiāng)村全面振興的新目標。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的核心動力，但鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障問題成為制約因素。加快推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，不僅能夠滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地需求，推動鄉(xiāng)村振興進程，還能解決社會主要矛盾，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2015年，四川省成都市郫都區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點，致力于推進城鄉(xiāng)融合并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。郫都區(qū)圍繞一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，顯著推動了當?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，提高了農(nóng)民生活收入水平。但是，仍存在一些問題亟待解決。本文分析了郫都區(qū)現(xiàn)有入市實踐改革情況及困境，提出深化改革的優(yōu)化路徑，期望集體經(jīng)營性建設(shè)用地能夠有序入市，同時為四川省各地入市提供可借鑒的方案。

1 郫都區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀

根據(jù)郫都區(qū)的《土地利用總體規(guī)劃（2006-

2020年）》，全區(qū)土地總面積43 718.18 hm2，其中面積占比最大的是農(nóng)用地，達54.62%；建設(shè)用地和其他土地面積占比分別為43.87%和1.51%。同時，郫都區(qū)采用“定基數(shù)、定圖斑、定規(guī)?！钡姆绞?，確定可入市的集體建設(shè)用地面積僅為328.85 hm2。自2008年起，郫都區(qū)便啟動了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，這對于后續(xù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的產(chǎn)權(quán)界定具有重要意義。至2015年，郫都區(qū)被選定作為我國第一批允許入市試點的地區(qū)之一，借助集體資產(chǎn)管理公司對土地入市實行嚴密的管理和操作，確保集體建設(shè)用地按流程同國有建設(shè)用地一樣“同權(quán)同價”順利入市交易。其入市方式包括掛牌出讓、租賃、協(xié)議出讓及作價出資（入股），其中掛牌出讓方式占比較大，入市后土地用途主要以倉儲用地和商服用地為主。

1.1 政策制定方面

為確保村民長遠生計和改革可持續(xù)性，郫都區(qū)已出臺21個配套辦法和7個實施細則，這些措施涵蓋了征收流程、公共利益界定、收益分配及農(nóng)民權(quán)益保障等方面。郫都區(qū)按照集約利用、總體規(guī)劃和優(yōu)化配置發(fā)展的理念，編寫了《農(nóng)村集體建設(shè)用地土地利用專項規(guī)劃》，注重村際關(guān)聯(lián)性，探索村行政邊界，推動連片規(guī)劃。一系列方案細則的制定，為進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合、提高土地資源利用效益作出了貢獻，有助于促進地方經(jīng)濟穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

1.2 市場管理方面

針對入市主體，當?shù)卣鶕?jù)實際情況設(shè)立了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理公司的代理制度?！叭胧形写碇啤钡慕⒁环矫娲龠M了農(nóng)村集體土地管理體系建設(shè)，使資產(chǎn)管理公司和農(nóng)民之間的連接更加緊密；另一方面形成了自我驅(qū)動的管理模式，節(jié)省了行政開支。同時第三方監(jiān)管減輕了村委負擔，為當?shù)貛砹烁@著的經(jīng)濟效益。在此條件下，資產(chǎn)管理公司也需建立完善的監(jiān)管體系以應(yīng)對潛在風險，確保市場穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展[1]。

1.3 招商引資方面

為了激活資本動力，郫都區(qū)采用了“一項機制+兩項獎勵”的方式來激勵金融機構(gòu)積極參與抵押借貸服務(wù)。在產(chǎn)權(quán)抵押融資風險基金保障體系中納入了農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，為金融機構(gòu)和投資者消除了后顧之憂。同時，通過土地流轉(zhuǎn)和整治招商，社會企業(yè)得以參與農(nóng)村土地整治，從而產(chǎn)生新的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這既解決了農(nóng)民的住宅和居住問題，又推動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目的開發(fā)，實現(xiàn)了農(nóng)村建設(shè)用地的集約化和農(nóng)村建設(shè)的加強，最終促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級。

1.4 收益分配方面

為確保土地增值收益分配的可持續(xù)性，郫都區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了村集體資產(chǎn)管理有限公司，并確立了清晰的分配原則。在集體與農(nóng)民的收益分配中，政府扣除調(diào)節(jié)金后，剩余部分以2∶8的比例分配。其中，農(nóng)民得20%，用于個人收益；集體得80%，用于發(fā)展。這80%中，一半作為公司公積金，量化到股東；另一半中的1/8作為風險金，用于風險防控；余下的則全部作為公益金，專用于村級公共設(shè)施建設(shè)，以此保障社區(qū)的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民的長期利益。

2 鄉(xiāng)村振興背景下郫都區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市困境

2.1 配套政策制度不完善

郫都區(qū)入市過程中政策體系的不完善成為制約因素。一是關(guān)于地價評估、配套服務(wù)等方面尚未形成完整的政策框架，這導(dǎo)致在推進入市工作時，缺乏必要的指導(dǎo)和支持。二是土地利用規(guī)劃的不足也影響了試點工作的開展。現(xiàn)有的土地利用規(guī)劃布局缺乏長遠考慮，極少深入到村級層面。這不僅造成了土地利用不規(guī)范，還可能導(dǎo)致布局散亂，影響土地的可持續(xù)發(fā)展，不符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展理念。三是具體入市配套細則的缺失。雖然郫都區(qū)已出臺相應(yīng)的配套實施方案細則，但還是不夠完善，市場運作存在不確定性，影響了土地資源的合理配置和有效利用。

2.2 同地同權(quán)的實現(xiàn)障礙

在試點工作全面展開后，各地區(qū)在權(quán)屬登記及土地分割方面表現(xiàn)出了顯著的探索精神。但從市場交易角度來看，現(xiàn)行的土地市場更偏重具有穩(wěn)定法律保障的國有建設(shè)用地。一是由于傳統(tǒng)觀念和市場教育的不充分，市場上仍未充分認可集體土地的實際價值。國有建設(shè)用地使用權(quán)仍然是眾多投資機構(gòu)和開發(fā)單位優(yōu)先考慮選擇的對象，因為它們更具有市場保障和法律穩(wěn)定性。二是由于產(chǎn)權(quán)登記不完善，部分集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能缺失，這導(dǎo)致入市過程中存在地面上所建房屋的產(chǎn)權(quán)無法實現(xiàn)有效分割的問題。沒有產(chǎn)權(quán)證相當于無法將這些建筑物作為抵押物進行融資，也就很難達到集體用地與國有用地同地同權(quán)的目標[2]。

2.3 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展動力不足

雖然集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)帶來了新一輪的發(fā)展機會，但制度的不完善、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施存在的不足，使產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展空間仍有待進一步提升。目前，我國農(nóng)村土地市場并未建立起完整的定價機制，這使得土地交易過程中價格波動大且稅費征收隨意性強，從而增加了企業(yè)用地負擔。此外，資金、技術(shù)和人才等關(guān)鍵生產(chǎn)要素在農(nóng)村的流通也面臨著許多困難，進而影響產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配置情況，增加企業(yè)進駐難度。即使村集體是土地增值收益的主要受益者，但在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃管理及技術(shù)應(yīng)用方面還有待提高，以便高效利用土地收益。

2.4 利益分配機制矛盾大

郫都區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益分配標準是在扣除土地整治、入市流程等必需開銷和收益調(diào)節(jié)金后，按照“二八原則”分配給村民與村集體。土地平整費用的處理嚴格遵循土地用途、入市方式和土地分級制度。工礦倉儲用地調(diào)節(jié)金以13%的比例征收，商服用地則分三級設(shè)置不同比例。然而，土地的具體分級情況未對外公開，導(dǎo)致計算調(diào)節(jié)金時存在不確定性，這可能影響最終分配到村民手中的收益。此外，土地定級標準、村集體資產(chǎn)管理和運營方式的透明度亦待加強。

2.5 配套監(jiān)管機制不完善

政府在監(jiān)管中缺乏硬性監(jiān)管措施。在郫都區(qū)的入市過程中，雖建有基層公開綜合服務(wù)監(jiān)管平臺以推動信息透明化與基層監(jiān)督，但實際操作中仍顯不足。尤其是信息公開不夠全面，入市程序及結(jié)果未詳盡披露，導(dǎo)致監(jiān)督效力降低，存在貪腐風險。部分村鎮(zhèn)網(wǎng)站建設(shè)不足，信息公開內(nèi)容不全面，也加劇了該問題。同時，社會監(jiān)督與輿論監(jiān)督渠道匱乏。媒體報道側(cè)重于試點內(nèi)容與政策，而監(jiān)督流程與法律依據(jù)的報道相對缺乏，這導(dǎo)致村民在面對異議時缺乏投訴渠道，從而削弱了監(jiān)管體系的效能。

3 鄉(xiāng)村振興背景下郫都區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市優(yōu)化路徑

3.1 完善相關(guān)配套政策制度

當前，地價評估體系的不完善和配套服務(wù)的缺乏是阻礙土地入市的主要問題。為了解決這些問題，首要任務(wù)是完善確權(quán)登記辦法。根據(jù)村莊規(guī)劃和土地的實際使用情況，合理利用退出宅基地，既可以將其轉(zhuǎn)換為產(chǎn)業(yè)用地，也可通過調(diào)整位置、優(yōu)化布局以滿足產(chǎn)業(yè)所需；既保障了村民權(quán)益，又加快了入市流程，提高入市效率[3]。此外，郫都區(qū)應(yīng)參照新《中華人民共和國土地管理法》，出臺具體的入市指導(dǎo)意見。要明確各方的責任邊界，管控市場的同時充分激發(fā)市場活力。確保土地所有權(quán)人的主體地位，穩(wěn)定各方預(yù)期，并加強集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的指導(dǎo)和監(jiān)管，這樣才能順利推進入市工作，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支持。

3.2 健全同地同權(quán)保障機制

一是搭建一個公正、透明的交易平臺，確保集體建設(shè)用地與國有土地的交易公平性。此平臺需全面覆蓋競價與交易流程，并由政府提供基礎(chǔ)服務(wù)，以確保產(chǎn)權(quán)登記及分割的順利進行。二是采用市場化的產(chǎn)權(quán)交易方式，并推動金融創(chuàng)新，為進入市場提供必要的金融援助。三是政府各部門間的合作亦不可或缺，應(yīng)協(xié)同解決同地不同權(quán)的問題。如發(fā)布使用權(quán)與不動產(chǎn)證書，降低市場整體風險，以保障使用人的合法權(quán)益。通過深化改革，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地上的經(jīng)營性物業(yè)進行合理分割轉(zhuǎn)讓，釋放更多土地紅利，為新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展創(chuàng)造有利條件[4]。

3.3 推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合

對于土地交易而言，為了推動農(nóng)村地區(qū)三產(chǎn)協(xié)同進步與融合發(fā)展，政府應(yīng)制定全面且詳細的國家執(zhí)行規(guī)定，明晰集體經(jīng)營性建設(shè)的用地成本及稅收費用的標準，以減少企業(yè)的額外開銷，保證土地交易過程公正公開。進一步強化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后用于產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)配套機制構(gòu)建和政策扶持，為經(jīng)濟發(fā)展提供完備的基礎(chǔ)設(shè)施，解決鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面的不足之處。這不僅能夠提高企業(yè)進入鄉(xiāng)村發(fā)展的信心，也是推進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的必要條件。此外，相關(guān)的經(jīng)濟主體需要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展進步中不斷增強現(xiàn)代技術(shù)的運用能力，加強三產(chǎn)融合發(fā)展的認識，以此來擴大產(chǎn)業(yè)鏈條，提升農(nóng)村經(jīng)濟活力，推動鄉(xiāng)村振興。

3.4 合理分配土地增值收益

合理征收與運用土地增值調(diào)節(jié)金不僅為入市鋪設(shè)了基礎(chǔ)，還有利于調(diào)和土地收益沖突。在土地入市的進程中，農(nóng)戶的原有土地使用權(quán)應(yīng)得到合理補償，同時他們也應(yīng)享有因土地增值帶來的利益。然而，由于地域差異、地租差異等復(fù)雜因素的存在，實際操作中會面臨更多挑戰(zhàn)。對于不同地區(qū)、不同用途的土地，征收的調(diào)節(jié)金比例應(yīng)有所區(qū)別，以體現(xiàn)土地價值的差異性。政府在運用這些調(diào)節(jié)資金時，必須遵循嚴格的法律程序，確保資金使用的合規(guī)性和透明度。另外，調(diào)節(jié)資金應(yīng)主要用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、水利建設(shè)、生產(chǎn)補助及糧食生產(chǎn)區(qū)建設(shè)等關(guān)鍵領(lǐng)域，以實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和高效利用[5]。

3.5 規(guī)范管理和監(jiān)督機制

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，為確保土地后續(xù)利用規(guī)范、發(fā)揮實際效益，政府層面需采取多項措施。一是加強對土地使用權(quán)的監(jiān)管，采取衛(wèi)星遙感技術(shù)進行實時監(jiān)控，并制定相關(guān)的法律條例，以增強對非法轉(zhuǎn)讓土地的處罰力度。二是加強對地方政府人員的監(jiān)督，防止權(quán)力濫用和腐敗問題，以維護公平交易市場。三是通過政策宣傳提升民眾的監(jiān)督意識，打擊違法占用農(nóng)用地行為。在土地使用和流轉(zhuǎn)中，應(yīng)保留集體所有權(quán)地位，村民享有長期監(jiān)督權(quán)和問責權(quán)，所有土地流轉(zhuǎn)信息須公開公示，接受社會監(jiān)督。四是政府需制定嚴格的管理政策，與企業(yè)合作推動土地開發(fā)工作，確保其與鄉(xiāng)村或產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

4 結(jié)語

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是提升農(nóng)民收益、盤活農(nóng)村資源、促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要手段。郫都區(qū)的土地入市改革成功展示了政府在政策制定、執(zhí)行和創(chuàng)新方面的努力。通過分析現(xiàn)階段郫都區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的困境，并提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑，以期能給四川省及其他地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作提供參考。

參考文獻

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