2006年，國務院頒行《地方志工作條例》，標志著地方志工作進入依法修志階段。黨的十八大以來，中央陸續(xù)下發(fā)文件，針對地方志工作進行全面部署，提出明確要求。2015年，國務院辦公廳印發(fā)《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》，對地方志事業(yè)作出全面頂層設計，這是我國第一部全國地方志事業(yè)規(guī)劃性文件，確定了依法治志的基本原則。2016年，國家“十三五”規(guī)劃明確提出“加強修史修志”。2017年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》，明確要求“做好地方史志編纂工作”。2018年，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確提出“鼓勵鄉(xiāng)村史志修編”。

18年的依法修志、依法治志進程中，以《地方志工作條例》為總牽引，全國地方志工作取得豐碩成果。據(jù)中國社會科學院中華民族現(xiàn)代文明研究闡釋工程重大項目成果《新時代中國文化發(fā)展報告：走向全面繁榮的中華民族現(xiàn)代文明》顯示：“截至2023年6月，全國編纂完成省、市、縣志書1萬多部，編修部門志、行業(yè)志、專業(yè)志、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村志2萬多部，編纂地方綜合年鑒3萬多部……各地地方志工作陸續(xù)走上法治軌道，將地方志工作列入政府年度重點工作目標績效考核，明確本級地方志工作機構的行政權力清單，建立督促檢查考核機制，依法加大地方志法規(guī)規(guī)章的執(zhí)行力度，逐漸成為各地推進地方志工作的重要方式?！?/p>

為更好發(fā)揮地方志在新時期傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要功用，本文圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總要求，著重梳理2006年頒布的《地方志工作條例》和省級地方志地方性法規(guī)規(guī)章的制定、施行情況，并結合從事省級地方志工作了解到的情況和遇到的問題作分析探討，提出一些思考和建議。

一、“文化治理”概念更新與“依法治志”理念深化

治理（governance）概念源自古典拉丁文或古希臘語“引領導航”（steering）一詞，原意是控制、引導和操縱，指的是在特定范圍內行使權威。它隱含著一個政治進程，即在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領域建立一致或取得認同，以便實施某項計劃。①中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確將“堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”②，作為新時代中國特色社會主義治理體系的重要組成部分。推進文化治理現(xiàn)代化，重點是聚焦國家文化治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，加強法治建設是其重要路徑。

作為中國獨有的文化寶藏，地方志承載了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會主義先進文化，是對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展，與建設中華民族現(xiàn)代文明緊密相聯(lián)、不可或缺，因此地方志工作的法治化進程必然伴隨著文化治理概念的更新。在2006年前后，伴隨《地方志工作條例》的頒行，產(chǎn)生“依法修志”理念。當時地方志工作尚處于無法可依的狀態(tài)，只能靠行政命令、行政手段來開展，“依法修志”理念的產(chǎn)生，可以說是《地方志工作條例》對地方志工作的最大貢獻，在當時建設社會主義法治國家的歷史背景之下，發(fā)揮了不可替代的作用。但是隨著建設社會主義法治國家的時代要求，依法修志已經(jīng)不適應我國新方志事業(yè)發(fā)展需要，需要升級發(fā)展到依法治志。①

和其他文化工作一樣，地方志工作具有較強的意識形態(tài)屬性，所以必須注重科學理清文化治理過程中黨和政府的關系。2006年的《地方志工作條例》由國務院頒行，帶有天然的政府領導執(zhí)行邏輯。在新時代文化治理現(xiàn)代化的大背景和機構改革不斷深化的情況下，地方志工作法規(guī)必須明確，包括地方志工作在內的文化管理工作，是完全在黨的領導下開展。另一方面，要科學把握黨的文化工作領導權和政府的文化工作管理權的區(qū)分，明確黨的文化工作領導權主要側重于文化發(fā)展方向的掌握、意識形態(tài)領導權的把握、文化領域重大問題和重大關系的協(xié)調；政府的文化管理權主要聚焦于推動文化發(fā)展路徑、方式方法的把控，具有相對的具象性及在國家治理過程中對外的主體擔當性。此外，需要明確黨和政府權屬區(qū)分的關鍵不在于機構上的分或合，而在于文化工作實踐運作中權責的實質區(qū)分。②領導權和管理權的相對清晰區(qū)分是推動地方志工作管理體系現(xiàn)代化的重要保證，應更多注重各級黨委對地方志工作的引領指導作用，強化在政府層面的實施配合。

二、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地方志相關法規(guī)規(guī)章淺析

依法治志是地方志事業(yè)繁榮發(fā)展的重要保障。歷史表明，地方志百年發(fā)展是地方志法治化、制度化建設不斷完善的過程。只有堅持依法治志，把地方志工作納入法治軌道，建立健全完善的地方志法治體系，進一步提高地方志法治水平，才能保障地方志事業(yè)行穩(wěn)致遠。③國務院頒布《地方志工作條例》的目的，不是為了限制地方志書的編寫，而是倡導、支持和保證地方志工作的開展并使之規(guī)范、有序、可持續(xù)。

以“地方志”為關鍵詞在全國法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中檢索，和地方志相關法律效力位階最高的是《中華人民共和國退役軍人保障法》，其中第七章第六十三條明確“縣級以上地方人民政府負責地方志工作的機構應當將本行政區(qū)域內下列退役軍人的名錄和事跡，編輯錄入地方志：（一）參戰(zhàn)退役軍人；（二）榮獲二等功以上獎勵的退役軍人；（三）獲得省部級或者戰(zhàn)區(qū)級以上表彰的退役軍人；（四）其他符合條件的退役軍人”。第二位是國務院頒布的《地方志工作條例》。第三位是9個規(guī)范地方志工作的地方性法規(guī)（以下簡稱地方性法規(guī)），從數(shù)量上看，不足全國31個省級行政區(qū)劃（不包括臺灣、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)）的三分之一。從地方性法規(guī)通過時間來看，2003年7月，《四川省地方志工作條例》經(jīng)四川省第十屆人民代表大會常務委員會第四次會議審議通過，成為全國首部規(guī)范地方志工作的地方性法規(guī)。從修改情況來看，當《四川省地方志工作條例》實施10周年之際，2013年11月28日，四川省第十二屆人民代表大會常務委員會第六次會議審議通過《四川省地方志工作條例（修訂草案）》，于2014年1月1日起施行。①2019年5月30日，吉林省第十三屆人民代表大會常務委員會第十一次會議審議通過《關于修改〈吉林省地方志工作條例〉的決定》，于2019年5月30日起施行。廣東、云南兩省在2010年前出臺省級地方志工作規(guī)章，后分別于2018年5月31日、2023年11月30日經(jīng)兩省人民代表大會常務委員會審議通過相關地方性法規(guī)。從命名來看，山東省是唯一命名為“地方史志”的；海南省則是唯一命名為“工作規(guī)定”的。從內容看，廣東、江蘇最多，均為32條；山東最少，為20條。

全國有21個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺地方志相關省級政府規(guī)章共25部①。其中通過省級政府規(guī)章最早的是湖北省，最晚的是重慶市；有2部相關規(guī)章因更新廢止，2部因通過地方性法規(guī)廢止；通過時間最密集的是2008年，有廣東、寧夏、河北、江西、湖南、廣西、貴州7省（自治區(qū)）；2018年后，地方志相關省級政府規(guī)章均統(tǒng)一命名為“地方志工作辦法”。

綜上所述，除遼寧外，全國有30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）有地方志相關法規(guī)規(guī)章，其中地方性法規(guī)9部，現(xiàn)行省級人民政府規(guī)章21部。結合全國省級地方志工作機構設置情況來看，制定地方志相關地方性法規(guī)的省份，其省級地方志工作機構均為副廳級及以上，包括5個獨立地方志工作機構和4個黨史、地方志工作合一機構。2018年后，省級地方志工作法規(guī)規(guī)章的命名規(guī)范程度趨近統(tǒng)一，顯示在黨的十九大后，在依法治國總基調下，省級行政區(qū)依法治志的觀念更新，執(zhí)行水平大幅提升，法規(guī)規(guī)章的執(zhí)行主體和執(zhí)行對象愈加明確。

三、對“志”概念界定思考及典型示例

國務院頒布的《地方志工作條例》第三條明確：“本條例所稱地方志，包括地方志書、地方綜合年鑒。地方志書，是指全面系統(tǒng)地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟、文化和社會的歷史與現(xiàn)狀的資料性文獻。地方綜合年鑒，是指系統(tǒng)記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面情況的年度資料性文獻?！蓖ㄟ^考察省級地方性法規(guī)對“地方志”概念的釋義，可知各省級行政區(qū)在執(zhí)行層面有一定差距?！稄V東省地方志工作條例》第二條明確：“廣東省行政區(qū)域內志書、年鑒及地方史的組織編纂、管理與開發(fā)利用工作，適用本條例。本條例所稱志書包括地方志書、部門志、行業(yè)志、專題志等。本條例所稱年鑒包括地方綜合年鑒、部門年鑒、行業(yè)年鑒等?！逼涓拍罘秶h大于《地方志工作條例》。又如《四川省地方志工作條例》第二條“四川省行政區(qū)域內各級各類地方志的編纂、管理和開發(fā)利用工作，適用本條例”，無相關內容釋義。其他7部地方性法規(guī)則基本與《地方志工作條例》中“地方志”釋義保持一致，明確包括地方三級志書和地方綜合年鑒。

《地方志工作條例》第三條明確“地方志分為：?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）編纂的地方志，設區(qū)的市（自治州）編纂的地方志，縣（自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)）編纂的地方志”。同時，《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）中指出：“重視軍事、武警及其他各類專業(yè)志鑒、民族地區(qū)地方志、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村志和地方史編纂工作。加強對已開展和準備開展志鑒編纂工作的行業(yè)、部門、單位等的業(yè)務指導和管理。支持民族地區(qū)做好地方志編纂工作。指導有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）做好志書編纂工作，做好中國名鎮(zhèn)志文化工程、中國名村志文化工程組織編纂工作?！焙笳邔η罢叩摹暗胤街尽备拍钭隽巳c外延：一是關于軍事相關專業(yè)志鑒的編寫，二是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）志、村（社區(qū)）志編纂工作，三是地方史相關工作。

針對第一點概念外延，2019年10月25日，新聞出版署印發(fā)修訂后的《圖書、期刊、音像制品、電子出版物重大選題備案辦法》，第三條明確“本辦法所稱重大選題，指涉及國家安全、社會穩(wěn)定等方面內容選題”，其中第四款“涉及國防和軍隊建設及我軍各個歷史時期重大決策部署、重要戰(zhàn)役戰(zhàn)斗、重要工作、重要人物選題”，與《規(guī)劃》中相關要求沖突。地方志被稱為“一方之全史”，主要指地方志本身內容的廣泛性，在工作中必須注意意識形態(tài)和全局性指向問題，建議省級以上地方志機構的重大選題應該由國家地方志工作機構統(tǒng)一規(guī)劃并提交重大選題至國家新聞出版署備案。

針對第二概念外延，《地方志工作條例》把修志工作的職責交給了縣以上地方各級人民政府，也就意味著修志的責任和義務要由縣以上地方各級人民政府承擔，是官職官責，這就使修志工作有了人、財、物的保障。這種職責和義務沒有給鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和村、街道、社區(qū)行政管理部門，是因為全國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級的經(jīng)濟狀況和文化水平尚不具備承擔這個職責的條件。《地方志工作條例》雖沒有規(guī)定，并不是限制三級以外的地方修志，而是他們可以不修志，不用承擔這個職責。①在9個省級地方性法規(guī)中，廣東省明確“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當由專人負責地方志工作，有條件的可以指定機構負責地方志工作”“……以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處組織編纂。其他組織和個人不得自行編纂”。四川、安徽、海南、山西、江蘇5省均對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）志、村（社區(qū)）志編纂工作提出指導、鼓勵、組織、參照前款等方面的工作要求。

針對第三點概念外延，在9個省級地方性法規(guī)中，《山東省地方史志工作條例》概念天然囊括地方史，廣東省明確了地方史概念、組織編纂、管理與開發(fā)利用工作，云南省明確“縣級以上人民政府負責地方志工作的機構可以組織開展地方史、地情文獻等的編寫工作”。

以上兩點概念在各省條例規(guī)定中的不一致性，反映了全國各省級地方志工作機構在工作實際中對地方志概念認知的不一致和工作力度的不平衡。

在依法治志工作實際中，遇到的問題遠比《地方志工作條例》及地方性法規(guī)規(guī)章中涵蓋的情況復雜。這里選取兩個較為典型的“志”書概念外溢的示例。一是川籍青年作家顏歌發(fā)表于《收獲》長篇小說2023年夏卷的《平樂縣志》，其宣傳語為“一部后現(xiàn)代的‘三言二拍’、一座世相起落的川西小鎮(zhèn)和它背后的時代”。該書體裁為小說，“平樂”在小說中是虛構的川西小鎮(zhèn)名稱，無法根據(jù)《地方志工作條例》第八條“以縣級以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒，分別由本級人民政府負責地方志工作的機構按照規(guī)劃組織編纂，其他組織和個人不得編纂”進行規(guī)范管理；“平樂縣”是隸屬于廣西壯族自治區(qū)桂林市的縣級行政區(qū)，因此冠《平樂縣志》名稱的書籍應天然具有地方志書屬性。然而使用百度、搜狗、微軟必應等主流搜索引擎搜索“平樂縣志”，均優(yōu)先展示顏歌創(chuàng)作的同名小說。在此種現(xiàn)實情況下，平樂縣地方志工作機構是否能要求相關書籍更改名稱，或要求在搜索引擎上優(yōu)先展示官修地方志書。二是四川歷史文化學者袁庭棟所著《成都街巷志》，該書于2010年首次出版。在2016年8月版的簡介中，作者表示該書“書名幾經(jīng)更改，最后用了《成都街巷志》，是企望向讀者表明這是一本有豐富的歷史與地理知識、可以為我們的后代保存資料的書。這里的‘志’不是地方志的意思，而是古人所用的‘志，記也’‘志，識也’的意思”。但該書與《地方志工作條例》第三條“……地方志書，是指全面系統(tǒng)地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟、文化和社會的歷史與現(xiàn)狀的資料性文獻”中所規(guī)定內容有交叉，其命名與兩輪成都市志相關專業(yè)志書命名方式極度相近，體例、寫作邏輯和宣傳文案等均指向專業(yè)或專門志書，依條例相關內容，相關的地方志工作機構是否應行使指導職能規(guī)范命名。

以上兩個典型示例，新時代文化大繁榮大發(fā)展的大背景下可能發(fā)展為普遍性現(xiàn)象，或將成為各級地方志工作機構開展“依法治志”工作需要直面的問題和解決的矛盾。

四、結語

隨著新一輪機構改革的推進，部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地方志工作機構的行政職能劃歸政府部門，部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地方志工作的領導體制由政府主持改為黨委主持，原先行之有效的“黨委領導、政府主持、地方志工作機構組織實施、社會各界廣泛參與”的工作體制進入調整過渡時期，暫時出現(xiàn)了與工作實際不相適應的情況。①在國家現(xiàn)代化治理的進程中，“依法治志”是新時代地方志事業(yè)發(fā)展的重要保障。如今正處在第三輪地方志編修即將全面鋪開的時間節(jié)點，全國各級地方志工作機構更應把握新時代地方志事業(yè)發(fā)展的歷史機遇，樹牢方志姓“黨”的觀念，關注全國地方志事業(yè)發(fā)展的共性，增強一盤棋思維，準確把握文化治理的獨特內涵，明確“地方志”概念下的工作開展范圍和有效手段，聚焦地方志法規(guī)規(guī)章在實際操作層面的落實，努力推進新時代地方志事業(yè)高質量發(fā)展，為地方志事業(yè)綿延中華文脈、傳承中華文化，服務當前建設、鏡鑒未來發(fā)展，作出更多更大貢獻。

（作者系四川年鑒社社長）

①俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年，第4—5頁。

②《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日第1版。

①冀祥德：《論依法治志》，《中國地方志》，2016年第5期。

②蔡武進：《深入推進文化治理體系現(xiàn)代化的基本路徑》，《國家治理》，2023年7月下。

③高翔：《總結百年地方志發(fā)展成就開創(chuàng)服務新時代歷史篇章》，《中國地方志》，2022年第1期。

①四川省地方志工作辦公室：《堅持依法治志譜寫發(fā)展華章》，https：//scsqw.cn/fzyd/xzth/content_3043。

①結合中國地方志網(wǎng)-政策法規(guī)-法規(guī)規(guī)章欄目發(fā)布的內容統(tǒng)計，為14?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）共發(fā)布18部地方志相關省級政府規(guī)章，缺少上海等7市（省、自治區(qū)）發(fā)布的地方志相關省級政府規(guī)章。

①邱新立：《地方志發(fā)展史上的一座里程碑——謹以此文紀念〈地方志工作條例〉頒行十周年》，《中國地方志》，2016年第5期。

①劉永強：《當前地方綜合年鑒事業(yè)發(fā)展存在的問題及今后方向》，《中國年鑒研究》，2020年第2期。