摘 要：新鄉(xiāng)賢參與基層治理蘊(yùn)涵著豐富的傳統(tǒng)善治邏輯，是新時(shí)代堅(jiān)持自治、法治、德治“三治融合”的基層治理要義所在。貴陽市新鄉(xiāng)賢回歸工程在黨建引領(lǐng)、品牌支撐、規(guī)范引導(dǎo)、價(jià)值認(rèn)同等方面探索基層善治體系的創(chuàng)新之道，但仍存在諸如新鄉(xiāng)賢主體認(rèn)定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)責(zé)不對(duì)等、激勵(lì)機(jī)制不完備等發(fā)展困境。新鄉(xiāng)賢參與治理的路徑完善需要以制度設(shè)計(jì)明確新鄉(xiāng)賢的角色功能、以互惠互利體系明晰新鄉(xiāng)賢權(quán)責(zé)、以激勵(lì)機(jī)制提升新鄉(xiāng)賢治理動(dòng)能。

關(guān)鍵詞：新鄉(xiāng)賢；基層治理；善治；“三治融合”

中圖分類號(hào)：F303" "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" "文章編號(hào)：1674-7909（2025）4-47-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.04.009

0 引言

黨的二十大報(bào)告指出，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。新鄉(xiāng)賢是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)基層善治的重要力量。新時(shí)代新鄉(xiāng)賢是指積極參與鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興，引導(dǎo)村民追求美好生活的鄉(xiāng)村群體，更傾向于一種廣義的概念［1］。新鄉(xiāng)賢是新時(shí)代基層治理的關(guān)鍵組成部分。該研究以貴陽市新鄉(xiāng)賢回歸工程為例，分析并闡述新鄉(xiāng)賢在基層治理中的具體實(shí)踐，為基層建立自治、法治與德治相結(jié)合的“三治融合”體系提供新視角。

1 新鄉(xiāng)賢治理邏輯：傳統(tǒng)善治與鄉(xiāng)村治理的契合

新鄉(xiāng)賢積極參與基層治理，彰顯了傳統(tǒng)善治理念的深厚底蘊(yùn)。“善治”一詞在政法領(lǐng)域廣為人知，涵蓋了國(guó)家治理、基層治理等方面。在中國(guó)古代，善治被視為一種理想的政治目標(biāo)。王安石在《周公論》中提到：“蓋君子之為政，立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治?！边@說明善治需要通過制定并執(zhí)行良法來保障。善治不僅是一種治理模式，更是一種價(jià)值追求。借鑒傳統(tǒng)善治文化，可以推動(dòng)基層自治、法治和德治“三治融合”體系的創(chuàng)新與完善。

1.1 德治優(yōu)位：鄉(xiāng)賢治理的價(jià)值支撐

孟子主張“唯仁者宜在高位”［2］，意指德行應(yīng)與職位相稱。中國(guó)封建社會(huì)的中央集權(quán)體制之所以能夠有效運(yùn)行，主要依靠從中央到縣級(jí)各層級(jí)對(duì)精英的高效組織與整合?；实壑撇⒎呛?jiǎn)單的君主個(gè)人獨(dú)裁，而是通過由各地精英組成的官僚體系來實(shí)現(xiàn)治理，該體系嚴(yán)格遵循典章制度，在全國(guó)各級(jí)政府中有序運(yùn)轉(zhuǎn)［3］。鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)土社會(huì)中的杰出人士，首要條件是擁有高尚的品德和一定的民間威望。儒家倡導(dǎo)的德治，是仁政的體現(xiàn)，也是中華民族善良心態(tài)的反映，被看作是政教的根本［4］。在傳統(tǒng)的基層治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)賢在德治方面的作用突出，他們引導(dǎo)民眾向善，以道德的力量影響民眾，同時(shí)改變不良風(fēng)俗，為善治提供了堅(jiān)實(shí)的價(jià)值基礎(chǔ)。

1.2 禮法并施：鄉(xiāng)賢治理的主要手段

在傳統(tǒng)社會(huì)的治理過程中，道德教化雖能引導(dǎo)人心向善，但僅靠此難以穩(wěn)固社會(huì)秩序，必須輔以禮法的約束，才能確保善政、善舉真正惠及鄉(xiāng)里。中國(guó)古代的法律體系深受儒家倫理思想和禮教的影響，因此，德治與法治的結(jié)合成為維護(hù)社會(huì)秩序、懲惡揚(yáng)善、保障民眾福祉的有效途徑。在以家庭和家族為核心的傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)中，人們生活在一個(gè)基于情感、倫理和道德的熟人社會(huì)中。為了維護(hù)良好的人際關(guān)系和社會(huì)環(huán)境，禮法的調(diào)整常常需要兼顧情理與法理，展現(xiàn)出顯著的倫理特征。特別是在宋代以后，國(guó)家法律與鄉(xiāng)村習(xí)俗相互融合，形成了具有獨(dú)特倫理特色的家法族規(guī)和鄉(xiāng)規(guī)民約，為解決糾紛提供了明確依據(jù)。

1.3 自治為基：鄉(xiāng)賢治理的內(nèi)生動(dòng)力

中國(guó)傳統(tǒng)的基層自治模式，與西歐的自治政府形態(tài)及當(dāng)代中國(guó)村民自治的實(shí)踐均有所區(qū)別。它是一種以民間自發(fā)力量為主導(dǎo)，提供公共產(chǎn)品，并與政府機(jī)構(gòu)形成有序互動(dòng)的基層自治形式［5］。鄉(xiāng)賢在封建社會(huì)中扮演著關(guān)鍵角色，主要負(fù)責(zé)基層的稅收、治安、戶籍管理和教育引導(dǎo)等事務(wù)，是社會(huì)中的核心力量。鄉(xiāng)村公共事務(wù)主要由鄉(xiāng)賢出面組織，從而在客觀上營(yíng)造了鄉(xiāng)村社會(huì)一定的自治空間。

2 新鄉(xiāng)賢參與基層治理的經(jīng)驗(yàn)——以貴陽新鄉(xiāng)賢回歸工程為例

新時(shí)代新鄉(xiāng)賢參與基層治理被賦予了新的內(nèi)涵，在多元主體共同推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的過程中，新鄉(xiāng)賢貢獻(xiàn)了重要的智慧和地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)［6］。2021年7月14日，貴陽貴安農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)大會(huì)暨鄉(xiāng)村振興工作推進(jìn)會(huì)議在貴陽市召開，會(huì)上發(fā)布的《貴陽貴安關(guān)于鼓勵(lì)實(shí)施新鄉(xiāng)賢回歸工程試點(diǎn)工作方案》明確重點(diǎn)支持清鎮(zhèn)市、息烽縣開展新鄉(xiāng)賢回歸工程試點(diǎn)，其他區(qū)（縣）選擇1～2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。新鄉(xiāng)賢參與基層治理成為新時(shí)代基層善治的一大特色。

2.1 黨建引領(lǐng)，“村‘兩委’+新鄉(xiāng)賢”治理模式

貴陽新鄉(xiāng)賢回歸工程始終把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿該工程的全過程，以黨建引領(lǐng)全方位保障基層自治。貴陽新鄉(xiāng)賢回歸工程探索“村‘兩委’+新鄉(xiāng)賢”的鄉(xiāng)村治理議事制度。以清鎮(zhèn)市為例，清鎮(zhèn)市堅(jiān)持“組織搭臺(tái)、鄉(xiāng)賢唱戲”的原則，創(chuàng)新服務(wù)載體和工作方式，讓新鄉(xiāng)賢始終在黨的引領(lǐng)下建言獻(xiàn)策、開展工作、發(fā)揮作用。清鎮(zhèn)市堅(jiān)持新鄉(xiāng)賢服務(wù)團(tuán)與村級(jí)黨組織之間“輔”和“主”“謀”與“斷”的定位，不斷強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。息烽縣實(shí)施“1+3+N”計(jì)劃，即建強(qiáng)一個(gè)組織，形成縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)鄉(xiāng)賢會(huì)組織體系；健全3個(gè)庫(kù)，即人才庫(kù)、智慧庫(kù)和項(xiàng)目庫(kù)；探索N條路徑，即新鄉(xiāng)賢參與家鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的N條路徑，為新鄉(xiāng)賢的資金、技術(shù)、知識(shí)、人脈等資源回歸和作用發(fā)揮搭建平臺(tái)。

2.2 規(guī)范引導(dǎo)，激發(fā)新鄉(xiāng)賢行動(dòng)的內(nèi)生動(dòng)力

新時(shí)代倡導(dǎo)新鄉(xiāng)賢在法治框架下參與治理。新鄉(xiāng)賢組織精心制定自治章程，詳細(xì)規(guī)定成員的權(quán)利和義務(wù)，嚴(yán)格規(guī)范成員行為，從而確保集體行動(dòng)的高效執(zhí)行力。以息烽縣《新鄉(xiāng)賢會(huì)章程》為例，新鄉(xiāng)賢會(huì)主要的業(yè)務(wù)范圍均以列舉的形式予以明確，集中在第三章第十條，包括助力“產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鄉(xiāng)”、助力“和諧安鄉(xiāng)”、助力“教育興鄉(xiāng)”、助力“文明育鄉(xiāng)”、助力“生態(tài)立鄉(xiāng)”等，也不乏任意性規(guī)則（例如，第十條第七款“廣泛凝聚各方資源，挖掘弘揚(yáng)新鄉(xiāng)賢文化，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶，積極引智引才引資”）。息烽縣《新鄉(xiāng)賢會(huì)章程》中關(guān)于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村政務(wù)服務(wù)、鄉(xiāng)村公益事業(yè)及鄉(xiāng)村互助合作組織運(yùn)行等方面的規(guī)范，旨在持續(xù)激發(fā)新鄉(xiāng)賢的內(nèi)生動(dòng)力。

2.3 價(jià)值認(rèn)同，積極培育新鄉(xiāng)賢文化

貴陽市新鄉(xiāng)賢回歸工程推行新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)計(jì)劃，致力于培養(yǎng)以親情友善為核心價(jià)值的道德觀念，推廣新鄉(xiāng)賢文化，傳承中華民族感恩故土、回饋社會(huì)的傳統(tǒng)美德。清鎮(zhèn)市結(jié)合農(nóng)村鄉(xiāng)賢自身喜好和文化稟賦，大力提供各類資源支持和指導(dǎo)服務(wù)，創(chuàng)辦知識(shí)傳播、精神塑造的陣地，開啟農(nóng)村文化建設(shè)新局面。息烽縣精心打造“鄉(xiāng)賢文化”品牌，設(shè)立新鄉(xiāng)賢講習(xí)所，以講習(xí)所、鄉(xiāng)賢講師團(tuán)等為載體，積極宣傳新鄉(xiāng)賢文化，在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）營(yíng)造敬鄉(xiāng)賢、學(xué)鄉(xiāng)賢、做鄉(xiāng)賢的濃厚氛圍，累計(jì)開展農(nóng)技推廣、創(chuàng)業(yè)技能推廣等宣講活動(dòng)數(shù)十期。

3 困境與反思：新鄉(xiāng)賢參與治理面臨的難題

3.1 新鄉(xiāng)賢主體認(rèn)定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，對(duì)新鄉(xiāng)賢主體的定義主要有以下幾個(gè)視角：新時(shí)代新農(nóng)人的視角、新時(shí)代鄉(xiāng)村能人的視角、新鄉(xiāng)賢與傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳的聯(lián)系與繼承的視角，以及精英理論的視角。在實(shí)踐中，對(duì)新鄉(xiāng)賢主體的認(rèn)定更是難以達(dá)成共識(shí)，如對(duì)“新鄉(xiāng)賢”“新鄉(xiāng)賢會(huì)員”“鄉(xiāng)賢人才庫(kù)”“鄉(xiāng)賢智慧庫(kù)”等新鄉(xiāng)賢主體認(rèn)定缺乏政策法律依據(jù)，甚至不加區(qū)分。理論上的新鄉(xiāng)賢主體定義與實(shí)踐中新鄉(xiāng)賢主體的界定大相徑庭，如當(dāng)?shù)厝藢?duì)新鄉(xiāng)賢和老鄉(xiāng)賢常常混同，統(tǒng)稱“鄉(xiāng)賢”。鄉(xiāng)賢“人才庫(kù)”與“智慧庫(kù)”是否屬于“新鄉(xiāng)賢”主體范疇，存在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)混同的問題，也會(huì)降低基層善治主體的權(quán)威性。

3.2 權(quán)責(zé)不對(duì)等，新鄉(xiāng)賢組織發(fā)展艱難

能否為成員提供利益，是決定非正式組織能否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。如果一個(gè)組織不能為成員帶來實(shí)質(zhì)性利益，如經(jīng)濟(jì)收益、職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)等，其存在和發(fā)展可能會(huì)受到威脅［7］。非制度化新鄉(xiāng)賢組織在發(fā)展過程中，需要特別警惕權(quán)利與義務(wù)不匹配、規(guī)模效應(yīng)不足及持久性不足等關(guān)鍵問題。以貴陽市息烽縣、清鎮(zhèn)市為例，這些地區(qū)非正式體系的新鄉(xiāng)賢群體和組織雖然在基層社會(huì)秩序構(gòu)建、鄉(xiāng)村治理、矛盾糾紛化解等方面發(fā)揮了積極作用，但權(quán)利義務(wù)不匹配問題突出，新鄉(xiāng)賢承擔(dān)了大量義務(wù)卻得不到相應(yīng)權(quán)利保障；由基層群眾主導(dǎo)的自發(fā)性新鄉(xiāng)賢治理或組織治理雖能在局部地區(qū)（“點(diǎn)狀”）見效，卻難推廣到更廣區(qū)域（“面狀”），規(guī)模效應(yīng)受限。職能不清、權(quán)責(zé)不明形塑的主體行動(dòng)邊界模糊樣態(tài)，常常會(huì)在鄉(xiāng)村治理過程中導(dǎo)致協(xié)同不力、各自為政，從而抵消治理合力，降低治理效能。

3.3 激勵(lì)機(jī)制不完備，新鄉(xiāng)賢回歸動(dòng)力不足

從貴陽市新鄉(xiāng)賢回歸工程實(shí)施效果來看，實(shí)操過程中缺少配套的制度激勵(lì)，使得新鄉(xiāng)賢回歸動(dòng)力不足。新鄉(xiāng)賢參與基層治理并不單純依照“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和市場(chǎng)邏輯，而是遵從公共性原則，推動(dòng)鄉(xiāng)村公共利益最大化實(shí)現(xiàn)，重視個(gè)人美譽(yù)和自我實(shí)現(xiàn)。從激勵(lì)選擇來看，精神激勵(lì)常常對(duì)新鄉(xiāng)賢具有較強(qiáng)的正向作用，這既是對(duì)新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理成效的認(rèn)可，也是對(duì)新鄉(xiāng)賢寄予社會(huì)期望。此外，政治激勵(lì)亦十分重要。將新鄉(xiāng)賢吸納進(jìn)村級(jí)組織，能夠更好地完善農(nóng)村基層民主制度體系和工作體系，增強(qiáng)協(xié)商民主實(shí)效。然而，無論哪一種激勵(lì)方式，對(duì)于新鄉(xiāng)賢而言都有待完善和強(qiáng)化，激勵(lì)不足、激勵(lì)不準(zhǔn)是當(dāng)前貴陽市新鄉(xiāng)賢回歸工程實(shí)施中存在的主要問題。要想提升基層治理效能，必須以制度激勵(lì)新鄉(xiāng)賢持續(xù)參與。

4 破局重塑：新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的路徑完善

4.1 以制度設(shè)計(jì)明確新鄉(xiāng)賢的角色功能

要想使新鄉(xiāng)賢更加有效地參與基層治理，關(guān)鍵在于構(gòu)建科學(xué)合理的長(zhǎng)效制度保障體系。首先，需要制定明確的新鄉(xiāng)賢評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋個(gè)人能力、社會(huì)名譽(yù)、道德品質(zhì)、參與意愿等多個(gè)維度，確保新鄉(xiāng)賢群體的代表性、服務(wù)性和公益性。這有助于篩選出真正有能力、有意愿、有道德的新鄉(xiāng)賢，避免村霸惡霸混入新鄉(xiāng)賢隊(duì)伍，從而保障新鄉(xiāng)賢群體的質(zhì)量和形象。其次，構(gòu)建高效的參與機(jī)制。相關(guān)部門可以通過創(chuàng)建鄉(xiāng)賢理事會(huì)等創(chuàng)新平臺(tái)，為新鄉(xiāng)賢投身基層治理工作提供便捷渠道。同時(shí)，利用這些平臺(tái)整合新鄉(xiāng)賢的資源，通過協(xié)同合作，將新鄉(xiāng)賢的個(gè)人專長(zhǎng)匯聚成強(qiáng)大的力量，攜手推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。最后，必須加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)，以防止新鄉(xiāng)賢參與治理過程中可能出現(xiàn)的權(quán)力濫用問題。地方政府部門需要確保村民監(jiān)督渠道的暢通和村“兩委”監(jiān)督機(jī)制的完善，通過有效的監(jiān)督來規(guī)范新鄉(xiāng)賢的行為，確保他們?cè)趨⑴c治理時(shí)的公正性和透明度。

4.2 以互惠互利體系明晰新鄉(xiāng)賢權(quán)責(zé)

構(gòu)建對(duì)稱性互惠互利規(guī)范體系是新鄉(xiāng)賢回歸的重要基礎(chǔ)。一是構(gòu)建科學(xué)的返鄉(xiāng)政策體系，吸引鄉(xiāng)賢回歸。除了提供人才補(bǔ)貼、稅收減免等激勵(lì)措施外，還應(yīng)依據(jù)各村的產(chǎn)業(yè)特色和新鄉(xiāng)賢群體的多樣性，制定個(gè)性化的支持政策，助力新鄉(xiāng)賢精準(zhǔn)對(duì)接適合的融入模式，從而促進(jìn)新鄉(xiāng)賢與現(xiàn)有治理力量的協(xié)同。二是建立持續(xù)性保障機(jī)制，構(gòu)建新鄉(xiāng)賢治村長(zhǎng)效模式。新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村穩(wěn)定扎根，離不開制度化的生活保障支持，住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的保障是其長(zhǎng)期發(fā)展的基礎(chǔ)。充分保障新鄉(xiāng)賢的基本權(quán)益，是激發(fā)其參與鄉(xiāng)村治理積極性的關(guān)鍵因素。通過不斷拓展發(fā)展平臺(tái)和項(xiàng)目載體，增強(qiáng)新鄉(xiāng)賢的自我認(rèn)同和價(jià)值感，使其在鄉(xiāng)村治理中獲得強(qiáng)烈的成就感和滿足感，是推動(dòng)其深度參與鄉(xiāng)村建設(shè)的核心動(dòng)力。構(gòu)建從“返鄉(xiāng)”到“在鄉(xiāng)”再到“留鄉(xiāng)”的全周期、全要素機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元主體間的互利共贏，是維護(hù)共生關(guān)系、打造共生系統(tǒng)的堅(jiān)實(shí)基石，可為鄉(xiāng)村振興提供持久動(dòng)力和強(qiáng)大支撐。

4.3 以激勵(lì)機(jī)制提升新鄉(xiāng)賢治理動(dòng)能

要想提升治理主體參與動(dòng)能，需要構(gòu)建行之有效的激勵(lì)制度體系。從激勵(lì)選擇來看，精神激勵(lì)常常對(duì)新鄉(xiāng)賢具有較強(qiáng)的正向作用，政治激勵(lì)亦十分重要。將新鄉(xiāng)賢吸納入村級(jí)組織，能夠完善農(nóng)村基層民主制度體系和工作體系，增強(qiáng)民主協(xié)商實(shí)效。在構(gòu)建新鄉(xiāng)賢與其他治理主體之間的合作機(jī)制時(shí)，應(yīng)注重激勵(lì)與約束的平衡。充分認(rèn)可新鄉(xiāng)賢的價(jià)值并增強(qiáng)其價(jià)值認(rèn)同感是激發(fā)其參與熱情的關(guān)鍵，要為其拓展發(fā)展空間，通過多元化激勵(lì)措施持續(xù)激發(fā)其參與鄉(xiāng)村治理的熱情。同時(shí)，有效約束新鄉(xiāng)賢的不當(dāng)行為也至關(guān)重要，必須通過完善的監(jiān)督機(jī)制和工作運(yùn)行機(jī)制來限制過度自由裁量權(quán)，嚴(yán)防新鄉(xiāng)賢治理“異化”風(fēng)險(xiǎn)。

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Research on the Logic and Path of New County Sages' Participation in Grassroots Governance

—A Case Study of Guiyang's New County Sages Return Project

YIN Xunyang1 DAI Xingdong2

1.School of Law， Guizhou University of Finance and Economics，Guiyang 550025，China；2.Weining Yi，Hui and Miao Autonomous County People's Procuratorate，Bijie 553100，China

Abstract： The participation of new county sages in grassroots governance contains rich traditional logic of good governance， which reflects the essence of grassroots governance in the new era that adheres to the integration of self-governance， rule-of-law governance and moral governance. The Guiyang new county sages return project has explored an innovative path for governance system in aspects such as party-building leadership， brand support， standardized guidance and value recognition. However， there are still development difficulties such as the lack of unified standards for the identification of new county sages， imbalanced rights and responsibilities， and incomplete incentive mechanisms. The improvement of the governance path of new county sages requires clarify the role and function of new county sages through institutional design， defining the rights and responsibilities of new county sages through a mutually beneficial system， and enhancing the governance momentum of new county sages through incentive mechanisms.

Key words： new county sages; grassroots governance; good governance; integration of three- governance

基金項(xiàng)目：2024年度國(guó)家民委民族研究一般項(xiàng)目“‘新鄉(xiāng)賢回歸’助力民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興”（2024-GMB-035）。

作者簡(jiǎn)介：尹訓(xùn)洋（1990—），男，博士，副教授，研究方向：法人類學(xué)、刑法學(xué)；戴興棟（2000—），男，本科，研究方向：基層治理、刑法學(xué)。